חומר רקע

י"ח בשבט התשפ"ד 28 בינואר2024 אל: ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה ,)מסמך רקע לקראת דיון הוועדה בהצעת חוק בתי דין רבניים (סדרי דין בעת מצב חירום מיוחד התשפ"ג- 2023 בפני הוועדה מונחת הצעת חוק להסדרת סדרי הדין בבתי הדין הרבניים בעת מצב חירום , כך שבעת קיומו של מצב כאמור, השר לשירותי דת יהיה רשאי להודיע על צמצום פעילותם של בתי הדין .הרבניים רק לעניינים דחופים המנויים בהצעת החוק רקע כללי הסדרת פעילות בתי המשפט ו בתי הדין ה שונים(למעט בתי הדין הרבניים) בעת מצב חירום בשנת1991 ככל הנראה על רקע מלחמת המפרץ התקין שר המשפטים דאז את תקנות בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א- 1991 (להלן– תקנות בתי המשפט), אשר קבעו סדרי דין שיחולו בבתי המשפט ובלשכות ההוצאה לפועל בעת קיומו של מצב .חירום מיוחד התקנות הותקנו מכוח סעיף הסמכה כללי הקיים בחוק בתי המשפט , התשמ"ד- 1984 . לפי התקנות , ב עת מצב חירום רשאי שר המשפטים לפרסם הודעה על מצב חירום מיוחד . אם פרסם ,השר הודעה לא יתקיימו דיונים בבתי המשפט למעט בעניינים הדחופים המפורטים בתקנות למשך תקופת ההודעה ,. ואולם מנהל בתי המשפט רשאי לפרסם הודעה ולקבוע סוגי עניינים נוספים שיידונו בבתי המשפט ב אותה תקופה . תקנות דומ ות התקין שר המשפטים לעניין בתי הדין לעבודה (תקנות בית הדין לעבודה (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א- 1991 ), ומאוחר יותר, בתקופת משבר הקורונה, הותקנו תקנות דומות גם לעניין בתי הדין הדרוזיים (תקנות בתי הדין הדרוזיים (סדרי דין בבתי הדין הדתיים הדרוזיים בעת מ צב חירום מיוחד), התש"ף- 2020 ), ובתי הדין השרעיים (תקנות הקאדים (סדרי הדין בבתי הדין השרעיים בעת מצב חירום מיוחד), התש"ף- 2020 .) באוקטובר בעקבות האירועים הקשים והכרזת מצב החירום בעורף, הודיע שר המשפטים על מצב חירום מיוחד בבתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל, בבתי ה דין לעבודה, בבתי הדין הדרוזיים ובבתי המשפט השרעיים החל מיום8.10.23 . ההודעה הוארכה מספר פעמים עד ליום30.11.23 . ביום1.12.23 נכנסו לתוקף תקנות חדשות שהותקנו על ידי השר– תקנות סדרי דין בתי המשפט (הוראת שעה- חרבות ברזל) (סדרי דין בבתי המשפט ובבתי הדין הדתי ים הדרוזיים), התשפ"ד- 2023, אשר מסדירות את פעילות בתי המשפט ובתי הדין הדרוזיים בתקופה זו, כך שבית המשפט יוכל לקבוע דיונים בכל הליך, ואולם בעניינן של אוכלוסיות מיוחדות ובכללן– בעלי דין ובאי כוח שמשרתים מילואים, שהם בני משפחה של חטופים או של מי שנהרג בפעולות האיבה או המלחמה או שהם מפונים– יידחו הדיונים . בתקופת משבר הקורונה וגם לאחרונה עלה הצורך בהסדרה כוללת של הנושא בחקיקה. כך גם בדיוני ועדת החוקה במהלך החודשים האחרונים נשמעה ביקורת על כך שתקנות אלה וגם ההודעה על מצב חירום לא מובאות לאישור הוועדה. יצוין כי על הסדר חקיקתי זה הוגשה בתקופת משבר הקורונה עתירה לבג"צ. העתירה נמחקה בהסכמה תוך התחייבות המשיבים שבמהלך השנה שלאחר סיום משבר הקורונה תבחן שאלת הסדרת הסמכות בנושא, מבלי להתחייב על קידום הליך חקיקה אך תו ך התחייבות לבחון את .הסדרת הנושא בחקיקה ראשית עד לתחילת המלחמה לא הספיקה הממשלה להשלים הליכים .כאמור פעילות בתי הדין הרבניים בעת מצב חירום לעניין בתי דין רבניים לא קיימת הסדרה כללית של פעילות ם בעת מצב חירום במתכונת של תקנות והכרזה .כמו ביחס ליתר הערכאות השיפוטיות ,בהתאם לכך בעת פרוץ משבר הקורונה, מאחר שלא ניתן היה להביא את התקנות לאישור ועדת החוקה, הותקנו תקש"חים בעניין (תקנות שעת חירום (סדרי דין ב בתי הדין הרבניים בעת מצב חירום מיוחד), התש"ף- 2020 .) לקראת פקיעתן של תקנות שעת החירום בתום שלושה חודשים, הובאו בפני ועדת החוקה תקנות הדיינים (סדרי דין בבתי הדין הרבניים בעת מצב חירום מיוחד) (הוראת שעה), השת"ף- 2020 , אשר הסמיכו את השר לשירותי דת, בדומה ל שר המשפטים לפי תקנות בתי המשפט , להודיע כי בשל מצב חירום מיוחד ככלל לא יקוימו דיונים בבתי הדין הרבניים למעט דיונים בעניינים המפורטים .בתקנות בדיון ועדת ה ח ,וקה באישור התקנות הודגש שיש קושי עם ההסמכה ל התקין תקנות לעניין זה ולכן התקנות אושרו כהוראת שעה בלבד , לתקופה של שנה ולא כהסדר קבע. ב אוקטובר2023 , נוכח מלחמת חרבות ברזל התעורר שוב הצורך להסדיר בדחיפות את פעילותם של בתי הדין בעת הזו. ב10.10.23 אושרו שוב בוועדת חוקה תקנות בדבר סדרי דין בבתי הדין הרבניים בעת מצב החירום המיוחד (בנוסח זהה ברובו לתקנות שאו .)שרו בתקופת הקורונה תוקף התקנות נקבע לתשעה חודשים . התקנות מסמיכות כאמור את השר לשירותי דת ל פרסם הודעה כי בשל מצב החירום לא תתקיים פעילות ב בתי הדין למעט הדיונים המפורטים בתקנות, שברובם הינם סעדים דחופים או סעדים שנועדו לשמירת מצב.קיים בהתאם ל תקנות, ה תפרסמ ה הודע ת השר ב 10.10.23 והוארכה מספר פעמים עד ל יום 30.11.23 1. עם חזרתו ההדרגתית של המשק ל פעילות , הוחלט על ידי השר לשירותי דת שלא לפרסם הודעה נוספת ולאפשר לבתי הדין לחזור לפעילות מתח ילת חודש דצמבר . ואולם, בשל פעולות הלחימה המתמשכות וכדי להגן על זכ ו יותיהם של בעלי דין שלא יכולים לנהל בעת הזו הליכים משפטיים וביניהם משפחות חטופים, מפונים ומילואימניקים הובאו בפני הוועדה 1 הודעת ו השר לשירותי דת פורסמ ו ב תאריכים 10.10.23 , 12.10.23 , 19.10.23 , 26.10.23 , 2.11.23 ו בפעם האחרונה בתאריך 9.11.23 לתקופה שמיום זה ועד ל30.11.23 . תקנות אחרות , במקביל לתקנות דומות שהותקנו לעניין בתי המשפט– תקנות הדיינים (הוראת שעה- חרבות ברזל) (סדרי דין בבתי דין רבניים), התשפ"ד- 2023 . התקנות קובעות כאמור שכלל הדיונים יתקיימו ואולם, לעניין האוכלוסיות המיוחדות, לא יימנו בהליכים שהם צד להם הימים לעשיית דבר שבסדרי דין או שקבע בית הדין, ככל שהוגשו לבית הדין הודעות בעניין ,ולא יתקיימו בעניינם דיונים, מלבד דיונים דחופים (שמנויים בתקנה3 לתקנות סדרי הדין בחירום). תקנות אלו נקבעו בתחילה לחודש והוארכו תו ך עריכת תיקונים מסוימים , באישור ועדת החוקה , עד ליום 29.2.24 . כך שלמעשה לעת הזו, תקנות הדיינים (סדרי דין בבתי הדין הרבניים בעת מצב חירום מיוחד (הוראת שעה), התשפ"ד- 2023 , .הינן בתוקף עד לחודש יולי עם זאת, הודעת השר לא חודשה ובמקומה פועלים בתי הדין לפי תקנות תקנות הדיינים (הוראת שעה– חרבות ברזל) האמ ורות אשר הוארכו וכרגע בתוקף עד ליום29.2.24 . הצעת החוק הצעת החוק מבקשת לעגן בחקיקה ראשית וקבועה את ההסדר שנקבע בתקנות הדיינים (סדרי דין בבתי הדין הרבניים בעת מצב חירום מיוחד) שאושר בוועדת החוקה ביוני2020 בעת משבר הקורונה לתקופה של שנה ושאושר באוקטובר ה אחרון עם תחילתו של מצב החירום לתקופה של תשעה .חודשים עיקרי הצעת החוק – לפי ה הסדר ,המוצע השר ל שירותי דת י היה רשאי לפרסם הודעה על מצב חירום מיוחד אם השתבשו סדרי החיים התקינים ,במדינה או בחלקה מחמ ת מצב הביט חון, חשש ממשי לפגיעה ח מורה בבריאות ה ציבור או מחמת פגע טבע ובשל כך לא ניתן לקיים פעילות שגרתית בבתי הדין. ב תקופ ת תוקפה של ההודעה יקוימו דיונים רק בעינינים ה מפורטים בהצע ת החו ק ו ככלל כל דיון אחר.בטל עוד מוצע לקבוע כי תקופת תוקפה של ההודעה לא תבוא במ ,ניין הימים לעשיית דבר שבסדרי דין בחיקוק או שקבע בית הדין ובכלל זה מניין ימי תקופת ע יכוב לפי החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי מ שפחה ,הת שע"ה- 2014 (להלן– החוק להסדר ה.)תדיינויות בסכסוכי משפחה סוגיות לדיון הצעת החוק, כמו גם התקנות הקיימות, תקנות בתי המשפט ותקנות בתי הדין הדתיים האחרים , עוסקות בסוגיה רגישה שמשפיעה על זכות הגישה לער כאות , לפיכך ישנה חשיבות רבה בהסדרת הנושא בחקיקה ראשית תוך עריכת האיזונים הנדרשים. יצוין לעניין זה שנוכח חשיבות זכות זו אף .תקנות שעת חירום אין ביכולתן למנוע פניה לערכאות יש לקחת בחשבון שיקול מרכזי זה בבואנו .לדון בהסדר המוצע 1. מוצע שהוועדה תשמע על פעילות בתי הדין הרבניים בתקופת משבר הקורונה ובתקופה ,האחרונה, מה היו המסקנות בתקופת תוקפן של תקנות מצב החירום, באלו קשיים נתקלו כיצד עבד המעבר בין התקנות הראשונות שאושרו בתחילת מצב החירום באוקטובר, שהגבילו לדיונים דחופים בלבד, לפתיחת המערכת לפני התקנות האח רונות וקיום הוראות מיוחדות רק .לעניין האוכלוסיות המיוחדות, האם היו דברים שהעלו צורך בתיקונים 2. שאלת הסדרת הנושא לעניין בתי הדין הרבניים בלבד – כפי שעלה בדיוני ועדת החוקה בתקופת הקורונה ובתקופה הנוכחית , ישנו צורך להסדיר את פעילות בתי הדין הרבניים בעת מצב חירום ,הפער שנוצר בין בתי הדין הרבניים לבתי המשפט ובתי הדין האחרים הינו בעייתי. ,ואולם מוצע שהוועדה תיתן דעתה לשאלה האם נכון להסדיר את הנושא רק לעניין בתי הדין הרבניים ורק בהסדר שכבר לתקופה הנוכחית נותן מענה חלקי בלבד (כפי שי ור חב להלן), האם לא נדרש הסדר כולל ו רחב שי בדוק באופן יסודי את כל המצבי המשבר האפשריים שניתן לחשוב עליהם ,ויקח בחשבון את כל ההיבטים האם לא נדרש הסדר כולל בחקיקה ראשית אשר יסדיר את פעילות כל מערכת המשפט לרבות בתי הדין בעת מצב חירום? 3. התיאום בין מערכת בתי הדין למערכת בתי המשפט הרגילה - לעניין זה יש להידרש גם לשאלת התיאום בין המערכות, שכן בעת מצב חירום, לא אמורה להיות הבחנה בשאלת היקף הפעילות בין מערכת בתי המשפט ובתי הדין. מוצע לשאול כיצד ניתן לוודא שיעשה תיאום וסנכרון בין מערכת בתי המשפט ובתי הדין ,כך שלא יהיה מצב בו מערכת בתי המשפט תפעל ובתי הדין לא יפעלו ,או להיפך מצב בו בתי המשפט לא יפעלו ובתי הדין ימשיכו בפעילות סדירה. ה אם לא נדרש שיהיה תיאום בין שר המשפטים לשר לשירותי דת כך שהודעה על מצב חירום תיעשה במקביל על כל מערכת המשפט? האם לא נדרש שיהיה הסדר כללי שיתן את הדעת על ?פעילות כל המערכת בעיתות משבר שונות ושתייחס גם להגבלת הזכות לערכאות ולמענים לכך לדרכים לצמצם את הפגיעה- למשל דיונים בהיוועדות חזותית כשניתן? מתי אכן ראוי לעכב את ההליכים ולדחות מועדים וע ו ?ד 4. הסדרי חירום ואישור הכנסת– הסדרי החירום הקיימים בחקיקה ראשית לוקחים בחשבון איזון בין הגורם הכריז באופן מיידי, בד"כ הממשלה או שר, לאישור שנדרש על ידי הכנסת על :פני ציר הזמן, כך למשל • סעיף9ג לחוק ההתגננות האזרחית, התשנ"ח- 1997 – ההכרזה על מצב מיוחד בעורף טעונ ה אישור של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. אם הוועדה לא איש רה את ה הכרזה, זו תפ קע תוך5 .ימים הארכה של הכרזה שאושרה יכולה ל היעשות רק באישור מראש של ועדת החוץ.והביטחון • סעיפים90ב ו- 90 ג לפקודת המשטרה אשר מאפשרים לשר לביטחון לאומי ולממשלה להכריז על אירועי חירום קובעים כי לאחר13 יום של הארכת ההכרזה, הממשלה .רשאית לשוב ולאריך את ההכרזה רק באישור ועדת החוץ והביטחון • חוק סמכויות מיוח דות להתמודדות עם נגיף הקורונה, התש"ף- 2020 , קבע כי על הממשלה להביא את ההכרזה לאחר תקופה ראשונית לועדת החוקה, כך גם בהכרזה לפי חוק ההיוועדות החזותית שהיה הן בתקופת משבר הקורונה והן בהסדר שנקבע לאחרונה בחוק קיום דיונים בהיוועדות חזותית בהשתתפות עצורים, אסירי ם וכלואים (הוראת שעה– חרבות ברזל), התשפ"ד- 2023 , לאחר תקופה ראשונית על השרים .להביא את ההכרזה בפני ועדת החוקה ניתן לראות כאמור כי בהסדרי החירום שיש בהם כדי לה פש יע על כלל הציבור ועל שירות ים יים נו חי , שר או הממשלה מכריזים אך לאחר מכן על ההכרזה להגיע לאישור .הכנסת ההסדר המוצע סוטה מההסדרים הקיימים בחקיקה ראשית לעניין הכרזת חירום שיש בה השפעה כאמור – שכן אותו גורם גם מכריז על עצם מצב החירום וגם מחליט למעשה על ההשלכות על שירות חינוי .ללא פיקוח הכנסת אפילו לא לאורך זמן מוצע לשקול לקבוע מבנה דומה לזה הקיים בהסדרים סטטוטוריים אחרים שנועדו למצבי חירום כאמור. 5. הקריטריון להפעלת מצב החירום – על- ,פי המוצע השר יכול להחליט על מצב החירום ללא שהוכרז מצב חירום במדינה על ידי הממשלה או שר הבטחון/בריאות, וה שר גם יכול ללא התייעצות או הסכמת גורמים נוספים להגביל את פעילות המערכת וגם הודעת ו כאמור אינה מגיעה לכנסת (אמנם הסדר דומה קיים לעניין הכרזה של שר המשפטים במסגרת בתי המשפט הרגילים, ואולם על הסדר זה נמתחה כאמור ביקורת והוא לא ע וגן בחקיקה ראשית.) נוכח האמור, מוצע לשקול לקבוע כי הודעה תוצא רק אם הוכרז מצב חירום במדינה , כי יעשה תיאום בין השרים ( )השר לשירותי דת ושר המשפטים וכי ההודעות יובאו לאישור הכנסת תוך .פרק זמן מסוים כמו כן, נוכח משמעות ה של ההודעה על פעילות מערכת המשפט ו בתי הדין , מוצע לבחון גם מעורבות של הרשות השופטת והנהלת בתי הדין או נשיא בית הדין הרבני הגדול בהודעה לאחר .חלוף פרק זמן 6. כיצד ניתן להבטיח מענה ביחס למצבי חירום שונים? מוצע לברר האם נעשתה בחינה של מצבי .החירום השונים והתרחישים השונים האפשריים בטרם קביעת הסדר קבוע בחקיקה ראשית ,כאשר מסדירים בחקיקה ראשית את סדרי הדין במצב חירום יש לתת מענה לתרחישים שונים כבילה להסדרים מסויימים ללא עבודת עומק עלולה שלא לאפשר לתת מענה מתאים במקרה הצורך. כך למשל, ההסדרה המוצעת לא נותנת מענה למצב היום שכן, מאז אוקטובר, שונו חלק מההסדרים, וכיום התקנות לפיהן פועלים הן לא התקנות המגבילות לדיונים דחופים בלבד אלא התקנות שמסידרות פעילות רחבה יותר של בתי הדין תוך מתן מענה לאוכלוסיות המיוחדות (בני משפחה של חטופים, נרצחים ונופלים, בעלי דין מפונים, חיילי מילואים ועוד). יתכן שיהיה .בהסדרה המוצעת אף כדי ליצור הסדר שלילי על הסמכות להתקנת תקנות אלו מוצע לתת את הדעת לשאלה האם ההסדר המוצע נותן מענה לכל התרחישים וכן לכך שיתכן שיהיה בכך אף כדי ליצור הסדר שלילי על התקנות הקיימות לעניין האוכלוסיות המיוחדות. 7. מוצע לוודא שנמנעת החרפה של מירוץ הסמכויות– נוכח הסמכות המקבילה של מערכת בתי המשפט למשפחה ובתי הדין הרבניים, נדרשת זהות מוחלטת בין ה דיונים ש י תקיימו או ידחו וההתייחסות למועדים ב .שתי המערכות בפועל, ,גם בתקופת משבר הקורונה וגם בתקופה הנוכחית שתי המערכות השתדלו לתאם בין ההודעות המתפרסמות בשתיהן ו סוג הדיונים שה קת ,יימו אך ספק אם יש לכך ערובה בהסדר . לעניין בתי המשפט, התקנות מ עצ ן קובעות הוראה כללית כי ידונו סעדים זמנ יים דחופים בעניינים אזרחיים. הרשימה של העניינים הדחופים, בדומה לזו שקיימת בתקנות בתי הדין ,ובהסדר המוצע פורסמה על ידי מנהל בת י המשפט, ולא מופיעה בת קנות בתי ה משפט. מוצע ל ברר האם בהכרח כך הממשלה מפרשת סעדים אזרחיים דחופים בתקנות בתי המשפט לעניין הנושאים הרלוונטיים למשפחה או שמא הדבר נתון גם לפרשנות אחרת ועלול להיווצר פער בין רשימת הדיונים הדחופים שמתקיימים בעת פרסום הודעה . ,כמו כן, יצוין כ י רשימת הדיונים שמוצע לקיים גם במצב חירום בבתי הדין הרבניים אמנם דומה מאד לזו שהתפרסמה על ידי מנהל בתי המשפט אך לא זהה לחלוטין (למשל עניין דן יחיד שעלה כשאלה גם בוועדה בדיון שהתקיים ב10.10.23 ) וצריך לעמוד על ההשלכות שעלולות להיות לפער זה . מאחר שהדבר משליך גם לעניין המועדים, עלול להיווצר קושי לעניין הגשת .תובענות לפיכך , וכדי למנוע מורכבות נוספת, מוצע לוודא זהות ברשימת הדיונים הדחופים וכן מוצע לשקול לקבוע לעניין זה הוראה ברורה לפיה בעניינים מסויימים אם פורסמה על ידי השר הודעה באחת הערכאות ,תחול הקפאת המועדים בשתי הערכאות, או להיפך שאז לא תהיה .הקפאה בשתי הערכאות