חומר רקע
1
13
בפברואר2024
'ב ד'אדר א תשפ"ד
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום14.2.2024
בעניין הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון-
הזדהות עם מבצע עבירת
טרור מסוג המתה), התשפ"ג-
2023
של
חבר הכנסת סוכות
/(פ3157
) ו הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון-
מניעת
הזדהות עם ארגון טרור), התשפ"ג-
2023
של/חבר הכנסת רביבו (פ2227
):
הצעת החוק/פ3157
שיזם
חה"כ צבי סוכות מבקשת לתקן את עבירת ההסתה לטרור הקבועה בסעיף24
(ב)
לחוק
המאבק בטרור, התשע"ו-
2016
(להלן– החוק , או חוק
המאבק בטרור)
:בשני היבטים
א.
להרחיב את העבירה
שעניינה פרסום דברי שבח, אהדה, עידוד
, תמיכה או הזדהות
עם מעשה
טרור , כך שתחול גם על מי שמפרסם דברי שבח וכו' על
יחיד
המבצע פעולת טרור של
המתה;
ב.
לבטל את"המבחן ההסתברותי"
הנדרש כיום .בעבירה כאמור
ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה
לתמוך
" בהצעת החוק בקריאה הטרומית
ב כפוף לכך שהמשך הליכי
החקיקה יקודמו בהסכמת משרד
י המשפטים והביטחון הלאומי"
.
בנוסף לכך, מונחת על שולחן הכנסת/הצעת חוק פ2227
שיזם
חה"כ רביבו.
החלטת ועדת השרים לגביה הייתה
לתמוך בה ב כפוף לכך שהיא תמוזג עם הצעת החוק של חה"כ סוכות
שהוזכרה לעיל
ובהתאם לתנאים שנקבעו
.לגביה
לכן במסמך זה נתמקד בתיקונים המוצעים בהצעה/פ3157
.
להלן נוסח משולב של הצעת
ה חוק
של חה"כ סוכות
, בעקוב אחר שינויים לעומת החוק הקיים:
24
.גילוי הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור
)(א
,העושה מעשה של הזדהות עם ארגון טרור לרבות בדרך של פרסום דברי שבח, תמיכה או אהדה, הנפת דגל, הצגה
או פרסום של סמל, או הצגה, השמעה או פרסום של סיסמה או המנון, באחד מאלה, דינו–
מאסר שלוש
:שנים
(1)
;בפומבי, במטרה להזדהות עם ארגון הטרור
(2)
בנסיבות שבהן יש אפשרות ממשית שהדבר יביא לביצוע מעשה טרור
או עבירה לפי סעיפים
22
,
23
,
25
או29
.
)(ב
העושה אחד מאלה, דינו–
:מאסר חמש שנים
(1)
;מפרסם קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור
(2)
מפרסם דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור
או למבצע עבירה לפי סעיפים300
][רצח ,
301א [רצח בנסיבות מחמירות]
או305
י [נ ]סיון לרצח
לחוק העונשין המהווה עבירת טרור ,
תמיכה בו או הזדהות עמו , ועל פי תוכנו של הפרסום והנסיבות שבהן פורסם יש אפשרות
ממשית שיביא לעשיית מעשה טרור.
)(ג
העושה אחד מאלה, דינו–
:מאסר שנתיים
(1)
מחזיק, לשם הפצה, פרסום כאמור בסעיף קטן (א) שעל פניו מגלה הזדהות עם ארגון טרור , או
;)פרסום כאמור בסעיף קטן (ב
(2)
( נותן שירות לשם הכנה, ייצור פרסום או הפצה של פרסום כאמור בפסקה1
.)
(ג1)
(1)
( הצורך באופן שיטתי ומתמשך פרסומים של ארגון טרור המנוי בתוספת השנייה, כאמור בפסקה2
,)
בנסיבות שמעידות על הזדהותו עם ארגון הטרור, דינו–
מאסר שנה; ואולם לעניין פרסומים כאמור בפסקת משנה
(ג) של אותה פסקה יראו צריכה שיטתית ומתמשכת של פרסומים כאמור רק אם התלוותה לצריכת פרסומים כאמור
בפסקאות משנה (א) או (ב) של אותה פסקה;
(2)
( עבירה כאמור בפסקה1) תחול לעניין פרסומים הכוללים אחד מאלה:
2
)(א קריאה ישירה
לביצוע מעשה טרור;
)(ב
דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור;
)(ג
תיעוד של ביצוע מעשה טרור;
(3
)
( לא יראו צריכה של פרסומים כאמור בפסקה2
) שנעשתה באקראי, בתום לב או למטרה כשרה, ובכלל
זה לשם העמדת מידע לציבור, מניעת עבירות טרור או מחקר, כצריכה אסורה לפי סעיף קטן
זה;
(4
)
בלי לגרוע מהוראות סעיף98
(ב), שר המשפטים, בדרך האמורה באותו סעיף, רשאי להוסיף ארגון
( טרור לתוספת השנייה, אם הארגון הוא ארגון טרור כהגדרתו בפסקה1
") להגדרה "ארגון טרור
ואם שוכנע כי לנוכח מאפייני הארגון, אזורי פעילותו והאופן שבו הוא מגייס פעילים לארג ,ון
יש בצריכת פרסומי הארגון באופן שיטתי ומתמשך כדי ליצור סיכון לביצוע מעשה טרור.
)(ד
פרסום דין וחשבון נכון והוגן על הפרסום האסור לפי הוראות סעיפים קטנים (א) או (ב), אינו מהווה
.עבירה לפי סעיף זה
)(ה
לא יוגש כתב אישום לפי סעיף זה אלא באישור היועץ המשפטי.לממשלה
,כמפורט להלן
ע ,ל אף הצורך המובן להיאבק בטרור ובהסתה לטרור
הצעת החוק בנוסח המוצע ,
ובמיוחד
השמטת "המבחן
"ההסתברותי
והותרת רכיב
ה פרסום של דברי
שבח, אהדה וכיו"
,ב כרכיב עובדתי
יחיד בעבירה
מעוררת קשיים חוקתיים במישור המידתיות של ההגבלה
על חופש הביטוי.
בהקשר זה
חשוב לתת את הדעת לכך שהצעת החוק אינה הוראת שעה החלה רק לתקופת "חרבות ברזל" אלא
מוצע
ת כ תיקון קבע
ל הסדר
בחוק המאבק בטרור
שחוקקה הכנסת בתום דיונים ממושכים ומעמיקים לפני שנים
.לא רבות
המצב המשפטי הקיים :חוק המאבק בטרור
חוק המאבק בטרור נחקק בשנת2016
במטרה לעגן בחקיקה הסדר כולל
בתחו
מי
,המשפט הפלילי והמנהלי
לרבות הענקת
סמכויות אכיפה מיוחדות לצורך המאבק בטרור . במסגרתו ,נקבעו הוראות לשם מניעת הקמתם
ק יומם ופעילותם של ארגוני טרור ולשם מניעתם של מעשי טרור. בין היתר, החוק קובע עבירה פלילית שעניינה
עבירה של
הסתה לטרור
(סעיף24
)(ב) לחוק
ובגינה עונש של עד
חמש שנות מאסר .
עבירה זו מחולקת
לשני
חלקים עיקריים :
הראשון –
המפרסם
קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור –
גם
ללא הסתברות
שההסתה תביא לעשיית מעשה
)טרור (ובשונה מהדין שהיה קיים לפני חקיקת חוק המאבק בטרור.
השני –
פרסום דברי שבח, תמיכה, או אהדה שאין בהם קריאה ישירה ,ובלבד ש הנסיבות מראות שיש
אפשרות ממשית
.שהפרסום יביא לעשיית מעשה טרור
להשלמת התמונה יצוין כי סעיף24
(א) לחוק כולל עבירה של
הזדהות עם ארגון טרור
שהעונש המירבי עליה הוא
.מאסר של שלוש שנים עבירה זו
נועד
ה
למנוע עידוד והבעת תמיכה גלויה
בארגון
,טרור מתוך הנחה שפעילות
מהסוגים שנאסרו, גם אם לא נלווה לה באופן מיידי ביצוע מעשי טרור או עבירות אחרות, יוצרת
לגיטימצי
ה
להמשך פעילותו של ארגון טרור, ומאפשרת את המשך קיומו ופעולתו
ו
הרחבת התמיכה הציבורית בו.
לפי
ה
סעיף ,
נכלל בגדר העבירה מי שעושה
מעשה הזדהות עם ארגון טרור (לר ,בות בדרך של פרסום דברי שבח
,תמיכה או אהדה, הנפת דגל, הצגה או פרסום סמל או
הצגה ,השמעה או פרסום של סיסמה או המנון)
,
אם
המעשה נעשה
במטרה להזדהות עם ארגון טרור,
או אם המעשה נעשה בנסיבות שבהן יש
אפשרות ממשית
3
שהדבר
יביא לביצוע מעשה טרור
או לביצוע שורה של
עביר
ות טרור המנויות בסעיף (
חברות בארגון טרור וגיוס
חברים ,מתן שירות או אמצעים לארגון טרור, מתן אמצעים לביצוע מעשה טרור ,
אימונים או הדרכה למטרות
טרור) .
בנוסף, לאחרונה, חוקקה הכנסת
כהוראת שעה לשנתיים
עבירה חדשה (סעיף24(ג1
) לחוק) שעניינה צריכה
שיטתית ומתמשכת של פרסומים מסיתים
,של ארגוני טרור מסוימים
בנסיבות שמעידות על הזדהותו עם ארגון
הטרור, כאשר הפרסום הוא קריאה ישירה לביצוע מעשה טרור
.או דברי שבח, אהדה או עידוד למעשה טרור
בשל רגישות העניין, ובשל הרצון לעקוב ולוודא כי רשויות האכיפה יעשו שימוש בעבירות אלה במקרים
,המתאימים בלבד קבעה הכנסת כי
כתבי אישום ב סעיף זה
מ וגשים
באישור היועץ המשפטי לממשל
ה
(סעיף
24
.)(ה) לחוק ,בנוסף ועדת
ה חוקה מקבלת
דיווח שנתי על יישום הוראות סעיף זה על מנ ת שהוועדה תוכל לפקח
.על שימוש נאות בו
כמו כן , יצוין כי יש בחוק העונשין
שתי עבירות הסתה
נוספות- הסתה לגזענות
("המפרסם דבר מתוך מטרה
להסית לגזענות)"
והסתה לאלימות
("המפרסם קריאה לעשיית מעשה אלימות, או דברי שבח, אהדה או עידוד
למעשה אלימות, תמיכה בו או הזדהות עמו (בסעיף זה–
פרסום מסית), ועל פי תוכנו של הפרסום המסית
,והנסיבות שבהן פורסם יש
אפשרות ממשית שיביא לעשיית מעשה אלימות")
.
ניתן לראות כי כל אחת
מהעבירות הללו כוללת רכיב מיוחד בנוסף לביטוי עצמו כתנאי להטלת אחריות פלילית-
עבירת ההסתה לגזענות
דורשת "מטרה" להסית לגזענות, ו עבירת ההסתה לאלימות כוללת דרישה למבחן הסתברותי זהה לזה שקיים
בעבירת ההסתה לטרור -
.אפשרות ממשית שיביא לעשיית מעשה האלימות
יצוין כי המבחן המקובל שהוזכר
בפסיקה ל הגבלת חופש הביטוי הוא מבחן מחמיר יותר" של
ודאות קרובה"
,
לפיו
ניתן לפגוע בחופש הביטוי רק אם יש ודאות קרובה שהביטוי האסור יוביל לנזק
,(ראו למשל בג"ץ5239/11
אבנרי נ' הכנסת ', פס39
לפסק דינו של השופט מלצר.)
עם זאת, צוין בפסיקה כי ניתן להסתפק ברף הסתברותי
של "אפשרות ממשית" כשמדובר בהסתה לטרור או אלימות (או )הסתה לגזענות בשל
ח
שיבות
ם
של הערכים
המוגנים שבהם ,מדובר (ראו למשל
רע"פ
2533/10
מדינת ישראל נ' בן חורין.), פסק דינה של הנשיאה ביניש
התיקון המוצע
:כאמור, מוצע כעת לערוך שני תיקונים בעבירת ההסתה למעשה טרור
א.
להרחיב את העבירה שעניינה פרסום דברי שבח, אהדה ועידוד למעשה טרור, כך שתחול גם על מי
;שמפרסם דברי שבח וכו' על יחיד המבצע פעולת טרור של המתה
ב.
לבטל את "המבחן ההסתברותי" הנדרש כיום בעבירה זו, כך שכל פרסום של שבח או אהדה למעשה
טרור יהווה איסור פלילי
, ללא קשר לשאלת הסיכון התוצאתי של הפרסום , עם עונש מירבי לצדו של
חמש שנות מאסר.
4
נושאים לדיון:
1.
ביטול
ה
מבחן ההסתברות
י
.א ה
מישור העקרוני
כ ,כלל במשפט הפלילי, ההצדקה לקביעת איסור פלילי על התנהגות מסוימת
מבוססת
על התקיימות של נזק
שבגינו מוצדק להגביל את האדם,
או לכל הפחות סיכון להתרחשות נזק)"(מה שמכונה "עקרון הנזק .
ככל
שהמעשה של אדם רחוק יותר מהתרחשות נזק, אזי פוחת האשם המוסרי שלו ובהתאם פוחתת ההצדקה להגביל
אותו. הדברים אמורים ביתר שאת כשמדובר בהגבלה על חופש ביט וי. במדינה דמוקרטית מקובל לסבור שיש
ערכים רבים הגלומים בקיומו של חופש הביטוי ובהם יצירת ,שוק רעיונות פורה שיביא אותנו לחקר האמת מתן
אפשרות ,ביטוי לאדם וכן מתן הגנה
ל אזרחים מפני שלטון אשר עלול לבקש להשפיע על דעותיהם
לה ו שתיק
התנגדות וביקורת .
ב התחשב
בכך ,
,כאמור לעיל מקובל כי הטלת איסור פלילי על חופש הביטוי בהקשר של פגיעה בביטחון המדינה
או בסדר הציבורי, מותנ
ית
בקיומו של רכיב נוסף בעבירה מעבר לפרסום הביטוי עצמו– יסוד הסתברותי
(ודאות
קרובה או אפשרות ממשית שהביטוי יוביל למעשה טרור או אלימות) או
יסוד נפשי (למשל, מטר ה להסית
לגזענות או)מטרה להזדהות עם ארגון טרור . חריג בולט לכך הוא כשמדובר בקריאה
ישירה
למעשה טרור, הן
בשל הסיכון המובנה הגלום בקריאה כזאת, והן משום שניתן לראות בכך משום
פעולה
יותר
מ
הבעת דעה בלבד .
ואולם, בנוסח הצעת החוק מוצע
לבטל את
,המבחן ההסתברותי בעבירה מה שיוביל לניתוק הקשר הסיבתי בין
הביטוי לבין הנזק שנגרם, ו אין מוצע
ל הוסיף
ל עבירה
רכיב חלופי דוגמת יסוד נפשי מיוחד
שמבטא רמת אשמה
גבוהה יותר מצד מבצע העבירה (דוגמת מטרה להסית לגזענות או מטרה להזדהות עם ארגון טרור) .
ניתוק ,זה
,והיעדרו של כל יסוד חלופי םי קש מ
להצדיק הטלת אחריות פלילית
ע ל אדם
ומעורר
ים
קשיים במישור
מידתיות ההגבלה על חופש הביטוי.
ב. המישור המעשי
ברמה המעשית, השמטת המבחן ההסתברותי וביסוס האחריות הפלילית כל כולה על רכיב אחד שביסודו מושגים
עמומים יחסית–
פרסום דברי"שבח, אהדה, עידוד, תמיכה והזדהות" – ע לולים להוביל
ל"אפקט מצ
נן "ו אף
לאכיפת יתר של האיסור הפלילי על
התבטאויות
שהן
לגיטימיות בשיח הציבורי .
,בנוסף
הדבר עלול להוביל
להטלת אחריות פלילית בגין התבטאויות
עם חשיפה מועטה
שפורסמו
בידי דמויו ת שאינן בעלות השפעה על
ציבור רחב
ושאינן יוצרות
כ
ל סיכון לביצוע מעשה טר.ור
מעבר לכך, ביטול מבחן ההסתברות גם
עשוי להוביל למתן כוח רב יותר לרשויות האכיפה ו בכלל זה
לתביעה .
מטבע הדברים, ככל שהמחוקק קובע עבירה עמומה יותר, או רחבה יותר, כך תהיה יותר סמכות לתביעה להחליט
באילו נסיבות תעמיד המדינה לדין את.המבצע
בעולם של משאבים מוגבלים, לא כל מי שמפר את הדין הפלילי
יועמד לדין, וכאשר העבירה כוללת בתוכה מגוון רחב יותר של נסיבות, תצטרך התביעה להחליט במקרים רבים
יותר אי .לו נסיבות אינן מתאימות להעמדה לדין
נוכח הקשיים,האמורים
,במישור העקרוני ובמישור המעשי
מוצע לוועדה לשקול
חלופות לנוסח המו
צע .
5
2.
הטלת אחריות פלילית גם על מי שמפרסם דברי שבח ואהדה למבצע פעולת טרור של המתה
כאמור, הצעת החוק
מבקש
ת להרחיב את העבירה של פרסום דברי שבח, אהדה ועידוד למעשה טרור, כך
שתחול
גם על מי שמפרסם דברי שבח, אהדה, תמיכה וכיו"ב
ל
מבצע פעולת טרור של המתה ,
וזאת בשונה מהנוסח
הקיים כש .העבירה מתמקדת רק בדברי שבח למעשה עצמו
אין זה ברור מהי
תכליתה של ההרחבה המוצעת . שהרי ממה נפשך? ככל שדברי האהדה והשבח הם בזיקה
ל ,מעשה הטרור עצמו
ניתן להניח ש ממילא הדברים יהיו
"מכוסים" במסגרת העבירה הקיימת
המפלילה ביטויי
,שבח, אהדה, עידוד
תמיכה
או
הזדהות עם מעשה הטרור . ככל שמדובר בדברי אהדה או שבח למבצע מעשה
הטרור
שלא בזיקה לאותו מעשה הטרור
, כלל אין זה ברור מהי ההצדקה לכך
.מבחינת תכליות ההסדר הרי
יכולים להיות טעמים לגיטימיים להבעת אהדה לאדם כזה, דוגמת אבל על מותו או
קריאה לזיכויו ,
שאינם עולים
.בקנה אחד עם ההצדקה העומדת ביסוד החקיקה הדברים אמורים ביתר שאת כשהתיקון מוצע ביחד עם
השמטת המבחן
ההסתברותי
שהרי
על-פי ה נוסח המוצע ניתן יהיה
פ לה ליל פרסומים
ש בהן הבעת
ה אהדה למבצע
העבירה
אינה
קשורה בביצוע העבירה ואף
אינה
יוצרת כל .סיכון לביצוע עבירת טרור
נוכח האמור, מוצע כי הוועדה תבחן מהי תכליתה של ההרחבה המוצעת, ובאיזו מידה יש הצדקה להוספתה
.להסדר