הצעת חוק לדיון מוקדם
2213735 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
מרב מיכאלי
יוזמת: חברת הכנסת
______________________________________________
4265/25/פ
2024–הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה )ביטול הצורך בקבלת רישיון להפגנה(, התשפ"ד
83 )להלן – הפקודה(, סעיפים11971–בפקודת המשטרה ]נוסח חדש[, התשל"א
– בטלים.89 עד
.1 עד83 ביטול סעיפים
89
לפקודה, המילים "בכפוף לתנאיו ולסייגיו של רישיון שניתן לפי90 בסעיף
," – יימחקו.85 סעיף
.2
90 תיקון סעיף
– 21962–בחוק הבטיחות במקומות ציבוריים, התשכ"ג.3
תיקון חוק
הבטיחות במקומות
ציבוריים
– 1 בסעיף
(1)
בהגדרה "אסיפה", במקום "בני אדם" יבוא "חמישים בני אדם
)א(
או יותר";
;ההגדרה "עצרת עם" – תימחק
)ב(
– 1 בכל מקום, למעט בסעיף
(2)
;"במקום "עצרת עם" יבוא "אסיפה
)א(
;"במקום "עצרת העם" יבוא "האסיפה
)ב(
;"במקום "בעצרת העם" יבוא "באסיפה
)ג(
."במקום "בעצרת" יבוא "באסיפה
)ד(
.390 ', עמ17 דיני מדינת ישראל, נוסח חדש1
.2 ' ס"ח התשכ"ג, עמ2
2
ד ב ר י ה ס ב ר
חופש הביטוי הוא נשמת אפה של הדמוקרטיה, וזכות ההפגנה היא חלק בלתי נפרד ממנו. ההפגנה
מהווה כלי מרכזי להעלאת נושאים חברתיים על סדר היום הציבורי וכן להבעת תמיכה או ביקורת. בית
המשפט העליון קבע בשורה של פסקי דין כי זכות ההפגנה היא "מזכויות היסוד של האדם בישראל. היא
מוכרת, בצד חופש הביטוי או מכוחו, כשייכת לאותן חירויות המעצבות את אופיו של המשטר בישראל
((. לפיכך, נפסק כי 1984) 398 ,393 (2) לוי נ' מפקד המחוז הדרומי, פ"ד לח153/83 כמשטר דמוקרטי" )בג"ץ
על משטרת ישראל לכבד את הזכות להפגין, ולא זו בלבד שהיא אינה רשאית להגבילה שלא לצורך, אלא
215-218 ,200 (1) מטה הרוב נ' משטרת ישראל, פ"ד סב2557/05 שהיא מחויבת לסייע במימושה )בג"ץ
((.2006)
הזכות להפגין, ככל זכות יסוד אחרת, אינה זכות מוחלטת, ומשכך, בטרם קבלת ההחלטה אם להעניק
רישיון להפגנה, יש צורך לאזן בינה ובין אינטרסים חשובים העשויים להתנגש עמה, ובהם, בין היתר,
שלום הציבור ורכושו והצורך לשמור על הסדר והביטחון הציבורי. משימה זו מוטלת על כתפי המשטרה,
האמונה על שמירת הסדר הציבורי ועל הביטחון האישי. לצורך ביצוע תפקידיה ניתנו למשטרה סמכויות
)להלן – פקודת המשטרה(, 1971– לפקודת המשטרה ]נוסח חדש[, התשל"א5 עד3 כלליות, בסעיפים
המגדירים את תפקידיה של משטרת ישראל וקובעים את סמכויותיהם הכלליות של השוטרים. סמכויות
אלה נגזרות מתפקידה של המשטרה, לרבות קיום הסדר ומניעת הפרעות במרחב הציבורי, בדרכים
וברחובות.
כמו כן, הוקנו למשטרה בחוק סמכויות נרחבות למדי ומכוחן היא רשאית לדרוש ממפגינים
( לחוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים(, 1)()א23 ומתקהלים להישמע להוראותיה )סעיף
(; ולפזר כל התקהלות של שלושה אנשים או יותר שיש יסוד סביר לחשש כי תפר את 1996–התשנ"ו
5 )להלן – חוק העונשין((. נוסף על כך, סעיף1977– לחוק העונשין, התשל"ז158 עד151 השלום )סעיפים
)להלן – חוק הבטיחות במקומות ציבוריים(, קובע 1962–לחוק הבטיחות במקומות ציבוריים, התשכ"ג
. 500 חובה לתת הודעה מוקדמת על קיום "עצרות עם" שמספר המשתתפים בהן עולה על
מכאן, כי למשטרת ישראל נתונות סמכויות לשמור על שלום הציבור ועל הסדר הציבורי בכלל, נוכח
הפגנות, אסיפות, התקהלויות ותהלוכות )להלן – הפגנות( בפרט. סמכויות אלה נתונות בידי המשטרה, בין
אם ההפגנות טעונות רישיון ובין אם לאו.
לצד זאת, כוללת פקודת המשטרה פרק העוסק בסמכות המשטרה לדרוש ממארגני הפגנות, בתנאים
לפקודת המשטרה מגדיר "אסיפה" 83 מסוימים, לפנות מראש בבקשה לקבלת רישיון הפגנה. סעיף
כחמישים איש או יותר שהתקהלו כדי לשמוע נאום או הרצאה על נושא בעל עניין מדיני או כדי לדון
בנושא כזה; ו"תהלוכה" כחמישים איש או יותר המהלכים יחד, או המתקהלים כדי להלך יחד ממקום
לפקודת המשטרה מסמיך מפקדי מחוזות במשטרה להודיע, בהודעה כללית או מיוחדת, 84 למקום. סעיף
כי על מי שמבקש לארגן אסיפה או תהלוכה לפנות מראש בבקשה לקבלת רישיון לעריכת האסיפה או
התהלוכה. אף שלשון החוק תוחמת את סמכות המשטרה לדרוש בקשת רישיון רק לאסיפות שבהן
נישאים נאומים בנושא בעל עניין מדיני, בפועל מדיניותה הנוהגת של המשטרה לאורך השנים היא שכל
התנועה למען איכות 6536/17 הפגנה שבה צפויים להשתתף יותר מחמישים איש טעונה רישיון )בג"ץ
לפסק דינה של כבוד השופטת אסתר חיות )להלן: "עניין 28 (, פסקה8.10.2017) השלטון נ' משטרת ישראל
התנועה לאיכות השלטון"((.
התיבה "נושא בעל עניין מדיני" מאלצת את המשטרה לבחון את התכנים והמסרים שאמורים להינשא
בהפגנה המיועדת. סמכות זו של המשטרה, לבחון רישוי הפגנה בהתאם לתכניה, היא סמכות דרקונית
148/79 ומרחיקת לכת במשטר דמוקרטי, שכן כידוע "המשטרה אינה ממונה על האידיאולוגיה" )בג"ץ
((. אין תימה בכך שמשטרות במדינות מערביות 1979) 179 ,169 (2)סער נ' שר הפנים והמשטרה, פ"ד לד
רבות ויתרו כמעט לחלוטין על הדרישה לקבלת רישיון מראש לצורך קיום הפגנה גם עמדתן של מועצת
זכויות האדם של האו"ם, וכן של ועדת ונציה המייעצת למועצה האירופית, היא כי אין לדרוש קבלת
רישיון מראש לצורך קיום הפגנות, ולכל היותר ניתן להתנות קיום הפגנות במתן הודעה מראש.
בית המשפט העליון קבע כי עצם קיומה של הוראת החוק, שנותרה בספר החוקים הישראלי כשריד
3
מהחקיקה המנדטורית, ולפיה מוסמכת משטרת ישראל לתת רישיון להפגנה על פי אמת מידה הנוגעת
לנושא ההפגנה, להבדיל מאמות מידה נייטרליות המיועדות לשמירה על הסדר הציבורי ועל שלום הציבור,
לפסק דינה של כב' 34 היא כשלעצמה מרחיקת לכת ביותר )עניין התנועה לאיכות השלטון, פסקה
השופטת א' חיות(. אף שבעניין התנועה לאיכות השלטון נקבע כי עקרונות היסוד של השיטה מחייבים
לפרש בצמצום את התיבה "נושא בעל עניין מדיני", בית המשפט קרא למחוקק לבחון את הסרתם מספר
החוקים של הסעיפים המסמיכים את המשטרה לדרוש ממארגני הפגנות לבקש רישיון.
לפיכך, הצעת חוק זו נועדה ליצור איזון ראוי יותר בין הזכות להפגין ובין הצורך להגן על הסדר
לפקודת 89 עד83 הציבורי ועל הביטחון האישי של כלל האזרחים במדינה. לפיכך, מוצע לבטל את סעיפים
המשטרה, העוסקים בסמכות המשטרה לדרוש ממארגני הפגנות לפנות בבקשה לקבלת רישיון עובר
למועד ההפגנה. בד בבד, מוצע לתקן את הסעיפים הרלוונטיים בחוק הבטיחות במקומות ציבוריים, כך
איש 50 שחובת ההודעה המוקדמת למשטרה בדבר קיום הפגנה, תחול על הפגנות שבהן צפויים להשתתף
איש ויותר.500 ויותר, במקום ההוראה הקבועה בחוק זה כיום, המחילה חובה זו על אסיפות בנות
יודגש, כי בהתאם לפסיקה בעניין התנועה לאיכות השלטון, הרי שבין אם מדובר בהפגנה שלגביה חלה
חובת הודעה מוקדמת )אף בהתאם לדין כיום( ובין אם לאו, הרי שלמשטרה נתונות סמכויות כלליות, הן
בפקודת המשטרה, הן בחוק הבטיחות במקומות ציבוריים והן בחוק העונשין, כמי שמופקדת על שמירת
הסדר ועל שלום הציבור. ביטול מנגנון הרישוי, אין בו כדי לגרוע מסמכות המשטרה להטיל, מראש או
בדיעבד, מגבלות על הפגנות ותהלוכות שלדעת המשטרה עשויות לסכן בהסתברות קרובה לוודאי את
לפסק דינה של כב' השופטת א' חיות(. 42 שלום הציבור )עניין התנועה לאיכות השלטון, פסקה
לסיכום, הדרישה לרישוי הפגנות, הקיימת בחוק היום, היא דרישה מיותרת. למשטרה יש כלים לבצע
את תפקידיה ללא דרישה זאת. מדינות רבות בעולם, שבדומה לישראל רואות בזכות ההפגנה כזכות יסוד,
ויתרו על דרישה זו, וכך מוצע שיפעל גם המחוקק הישראלי.
.(הצעת החוק הוכנה בסיוע משפטני התנועה לטוהר המידות )ע"ר
הצעת חוק זהה הונחה של שולחן הכנסת העשרים על ידי חברי הכנסת מרב מיכאלי ומיקי רוזנטל
(.4750/20/)פ
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(05.02.2024) כ"ו בשבט התשפ"ד