הצעת חוק לדיון מוקדם
2198183 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
בועז ביסמוט
יוזמים: חברי הכנסת
אלי דלל
חנוך דב מלביצקי
ניסים ואטורי
אברהם בצלאל
______________________________________________
1415/25/פ
2023–הצעת חוק משמר מקומי, התשפ"ג
חוק זה מטרתו לשפר את יכולתן של רשויות מקומיות בישראל להתמודד עם
מצבי חירום אזרחיים, לגייס את הציבור לשמור על עצמו ועל רכושו,
באמצעות הסדרת דרכי הפעלתו, גיוסו, אימונו ותקצובו של משמר מקומי.
.1מטרה
– בחוק זה.2הגדרות
;א לפקודת המשטרה90 "אירוע חירום אזרחי" – כהגדרתו בסעיף
;"הוועדה" – ועדת ביטחון הפנים של הכנסת
,["חוק הביטוח הלאומי" – חוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב
;11995–התשנ"ה
.;"מפקד המשמר המקומי" – קצין המשמר המקומי הבכיר ברשות מקומית
;"מפקד מחוז" – מפקד משטרת מחוז כהגדרתו בפקודת המשטרה
;"משמר מקומי" – משמר מקומי שהוקם לפי חוק זה
–"פגיעת איבה" – כהגדרתה בחוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל
;21970
א)א( לחוק הביטוח295 "פגיעה מזכה לפי חוקי השיקום" – כהגדרתה בסעיף
;31995–הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה
;41971–"פקודת המשטרה" – פקודת המשטרה ]נוסח חדש[, התשל"א
.210 ' ס"ח התשנ"ה עמ1
.126 ' ס"ח התש"ל, עמ2
.210 ' ס"ח התשנ"ח, עמ3
2
או5["רשות מקומית" – עירייה כמשמעותה בפקודת העיריות ]נוסח חדש
מועצה מקומית כמשמעותה בפקודת המועצות המקומיות ]נוסח
;6[חדש
;"שגרה" – כל זמן שלא הוכרז לגביו על אירוע חירום אזרחי
."השר" – שר הפנים
.(ראש רשות מקומית רשאי להקים משמר מקומי )להלן – המשמר.3
הקמת המשמר
המקומי
הוכרז אירוע חירום אזרחי, רשאי ראש רשות מקומית המצויה בשטח
)א(
שלגביו הוכרז אירוע החירום האזרחי להודיע על הפעלת משמר מקומי;
הממשלה ראשית לבטל הודעה זו בכל עת.
.4
הפעלת משמר
מקומי במצב חירום
הוכרז אירוע חירום אזרחי, רשאית הממשלה להורות על הפעלת משמר
)ב(
מקומי של רשות מקומית מסוימת לטובת פעולה לשם שמירת הנפש והרכוש
בתחום שיפוטה של רשות מקומית אחרת.
הופעל משמר מקומי, רשאית הממשלה לקבוע, בצו, כי המשמר
)ג(
המקומי יפעל בכפוף למשטרת ישראל או לצבא הגנה לישראל.
)ד( הוכרז אירוע חירום אזרחי מסיבות הקשורות באירוע ביטחון, רשאית
הממשלה לקבוע כי יופעלו רק מתנדבים אשר שירתו שירות צבאי או שירות
לאומי מלא.
ראש רשות מקומית, לאחר שנועץ עם מפקד מחוז או מפקד תחנת
)א(
משטרה שהוסמך לכך מטעם מפקד מחוז, רשאי להפעיל את המשמר המקומי
שבתחומו, כולו או חלקו, כדי לסייע לרשות המקומית לשמירה על הסדר
הציבורי או לכל עניין שיראה ראש הרשות לנכון, גם בעת שלא הוכרז מצב
חירום אזרחי.
.5
הפעלת משמר
מקומי בשגרה
ראש רשות מקומית, לאחר שנועץ עם מפקד מחוז או מפקד תחנת
)ב(
משטרה שהוסמך לכך מטעם מפקד מחוז, רשאי לקבוע תפקידים ותחומי
פעילות למשמר המקומי בשגרה, ורשאי הוא לקבוע כללים בדבר דרך פעולת
המשמר המקומי בשגרה, והכל בכפוף להוראות סעיף קטן )ה(.
.390 ' עמ17 ' דיני מדינת ישראל מס4
.197 ' עמ8 ' דיני מדינת ישראל מס5
.256 ' עמ9 דיני מדינת ישראל6
3
תפקידיו של המשמר המקומי, תחומי פעילותו, וכללים שנקבע בהתאם
)ג(
לסעיף קטן )ב( יפורסמו באתר האינטרנט של הרשות המקומית; השר רשאי
להתקין תקנות בדבר אופן פרסומם.
הפעלת משמר מקומי בשגרה תהיה בהתנדבות ולא יחולו עליה הוראות
)ד(
.9 סעיף
השר רשאי, באישור הוועדה, לקבוע תנאים וכללים להפעלת משמר
)ה(
מקומי כאמור בסעיף זה.
משמר מקומי יסייע לרשות המקומית, לכוחות הביטחון ולכוחות ההצלה, לפי
העניין, לשם שמירה על הנפש והרכוש ועל הסדר הציבורי ושלום הציבור
בתחומי הרשות המקומית.
.6
תפקידי המשמר
המקומי
:מתנדב משמר הוא מי שהתקיימו בו כל אלה
)א(.7
מתנדבי המשמר
הוא התקבל לשירות במשמר המקומי ברשות המקומית
(1)
שבתחומה הוא מתגורר על ידי מפקד המשמר או מפקד אחר שהוסמך
מטעמו, על פי תנאי כשירות שקבע שר הפנים;
.הוא השתתף בימי ההכשרה של המשמר המקומי
(2)
;עמד בתנאי הכשירות שנקבעו(3)
)ב( שר הפנים, באישור הוועדה, רשאי לקבוע בתקנות סייגים ותנאים
לקבלת אדם למשמר מקומי.
שר הפנים, באישור הוועדה, רשאי לקבוע הוראות בדבר מדים למתנדבי
)ג(
המשמר המקומי, ורשאי הוא לקבוע סמלים ודרגות, וכן סימנים מיוחדים
למשמר מקומי שבכל רשות.
מתנדב משמר ייקרא למספר ימי שירות בכל שנה, כדי לשמור על
)א(
כשירותו; מספר ימי השירות לא יפחת משניים ולא יעלה על שמונה.
.8
הכשרת מתנדבי
משמר וכשירותם
השר, באישור הוועדה, רשאי לקבוע מספר ימי שירות גבוה יותר
)ב(
מהמספר האמור בסעיף קטן )א( לבעלי תפקידים או מקצועות שיקבע, אם יש
צורך בתקופות הכשרה ואימון ארוכות יותר לצורך שמירה על הכשירות
הנדרשת.
השר יקבע, באישור הוועדה, את רמת הכשירות הנדרשת למתנדב
)ג(
משמר או לבעל תפקיד או מקצוע מסוימים במשמר ואת המדדים לבחינתה,
והוא רשאי לקבוע כי מי שאינו עומד בתנאים שיקבע יסיים את חברותו
במשמר.
4
יחול פרק י"ב לחוק הביטוח8- ו4 על מתנדבי המשמר לפי סעיפים
)א(
הלאומי, בשינויים המחויבים, ובמקום "ימי מילואים" ייקרא שם "ימי
שירות".
.9 תגמולים למתנדבי
משמר
מתנדב המשמר שהוא גם חייל מילואים, יראו בימי השירות שלו כימים
)ב(
שבהם שירת במילואים לעניין התגמול המיוחד והתגמול הנוסף כמשמעותם
.72008-בחוק שירות המילואים, התשס"ח
שר הפנים, באישור הוועדה, רשאי לקבוע זכאות לשכר למשרתים
)ג(
בתפקידים שונים.
אירעה למתנדב המשמר פגיעה מזכה לפי חוקי השיקום בעת שהיה
)א(
, יהיה דינו כדין שוטר לעניין חוק המשטרה )נכים8 או4 מגויס לפי סעיפים
, ודין בני משפחתו של מתנדב המשמר שנפטר כדין81981–ונספים(, התשמ"א
בני משפחתו של שוטר שנפטר.
.10 מעמדו של מתנדב
המשמר
אירעה למתנדב משמר פגיעה שאינה מזכה לפי חוקי השיקום – יחולו
)ב(
א)ה(295 הוראות פרק י"ג לחוק הביטוח הלאומי, וכן יחולו הוראות סעיפים
ב לחוק האמור, בשינויים המחויבים.295-עד )ח( ו
פקיעת חברותו של מתנדב משמר תיעשה ארבעה עשר יום לאחר שמסר
למפקדו הודעה בכתב על הפסקת חברותו, או ביום שנמסרה לו הודעה על כך
בכתב מאת מפקד המשמר בתחומה של רשות מקומית, הכל לפי התאריך
המוקדם.
.11
סיום החברות
במשמר
ראש רשות ימנה מפקד למשמר המקומי שבאותה רשות, והוא רשאי גם
)א(
להחליפו בכל עת.
.12הפיקוד על המשמר
,(ראה שר הפנים כי ראש רשות לא מינה מפקד כאמור בסעיף קטן )א
)ב(
רשאי הוא, לאחר שמסר הודעה על כך לראש הרשות, למנות מפקד למשמר
המקומי.
.)ג( מפקד המשמר יהיה עובד הרשות המקומית ויהיה כפוף לראש הרשות
)ד( השר יקבע, באישור הוועדה, את תפקידיו, סמכויותיו וחובותיו של מפקד
משמר מקומי, והוא רשאי לקבוע תנאי סף לכשירות לשמש מפקד משמר
מקומי.
.השר יגיש לוועדה דין וחשבון שנתי על פעילות המשמרים המקומיים
)א(.13דיווח שנתי לכנסת
.502 ' ס"ח התשס"ח, עמ7
.163 ' ס"ח התשמ"א, עמ8
5
הדוח השנתי יפרט את פעילות המשמרים המקומיים בכלל הרשויות
)ב(
בשנה החולפת, לרבות בעניינים אלה:
;הרשויות שבהן הוקם משמר והרשויות שבהן טרם הוקם
(1)
;מצב כשירות המשמר המקומי בכל רשות
(2)
;מצב כוח האדם במשמר המקומי בכל רשות
(3)
;מספר ימי ההכשרה שהתקיימו בכל רשות
(4)
.היבטים תקציביים
(5)
שר האוצר, בהסכמת ראש הממשלה ובהתייעצות עם שר הפנים, יכין
)א(
לחוק יסוד: משק3 תכנית בדבר תקציב המשמר המקומי, בהתאם לסעיף
9.המדינה
.14
תקציב
תקציב המשמר המקומי יכלול, בין היתר, מימון למשרות קבועות בכל
)ב(
רשות מקומית למפקד משמר, לאנשי מינהל, תכנון, אימון ותחזוקת המשמר
המקומי, בהתאם לגודלה של הרשות, וכן תקציב לימי האימון וההכשרה
ולציודם של מתנדבי המשמר.8 למתנדבי המשמר לפי סעיף
שר הפנים ממונה על ביצוע חוק זהו והוא רשאי, באישור הוועדה, להתקין
תקנות לביצועו, ובכלל זה תקנות באשר למלאי, האימונים והכשרות המשמר
המקומי, זכויותיו וחובותיו של מתנדב, האופן שבו יזומן מתנדב משמר
לאימון והוראות המשמעת שיחולו עליו.
.17ביצוע ותקנות
ד ב ר י ה ס ב ר
מדינת ישראל אינה ערוכה לטפל במצבי חירום לאומיים בהיקפים גדולים ובתרחישי האיום השונים
הרובצים לפתחה. בזירה הביטחונית, עלולה להתפתח מערכה רב חזיתית ואזורים רבים במדינה עלולים,
חלילה, למצוא עצמם מותקפים, מנותקים ותלויים בעצמם בטווח זמן הקצר והבינוני. בתרחיש שבו ירו
מידי יום על ישראל אלפי טילים תלולי מסלול, עלולים להיווצר זירות הרס רבות ונרחבות ופיקוד העורף
וכוחות החירום הלאומיים יתקשו לעמוד בעומס האדיר שייוצר והטיפול בעורף יופקר.
כך גם במקרה של אסונות טבע ותרחשי קיצון רבי נפגעים והרס. האזור שבו נמצאת מדינת ישראל
חשוף לסכנות כגון רעידות אדמה או גלי צונאמי, לצד סכנות של שריפות או פגיעות קיצוניות של מזג
האוויר. כשירות המערכת המדינתית והמקומית להתמודד מול אירועי קיצון הינה נמוכה.
בתרחישים הללו ולאור כך שסמכויות השלטון המרכזי אינן מבוזרות מספיק לשלטון המקומי, אין
ביכולתה של המדינה לספק מענה ממשי לעורף, כך שהרשויות המקומיות והתושבים ימצאו עצמם ללא
מענה מדינתי ותלויים בעצמם.
,גם בזמן שגרה המענה הביטחוני אינו מספק ותחושת הביטחון של האזרחים, במיוחד בפריפריה
נמצאת בשפל חסר תקדים. הדברים קיבלו משנה תוקף בתקופת הקורונה, בה ניכר הצורך בהישענות על
.206 ' ס"ח התשל"ה עמ9
6
השלטון המקומי כדי לפעול באופן פרטני בקרב התושבים. כך גם בזמן מבצע שומר החומות התגלתה
החשיבות והנחיצות במעורבות של השלטון המקומי בזמן חירום.
מאידך גיסא, לרשויות המקומיות יכולת רבה לגייס את התושבים שברשות המקומית ולהתמודד טוב
יותר עם מצבים כאלה בכוחות עצמן. השלטון המקומי מחובר היטב לאוכלוסייה ולצרכיה, הוא בעל
יכולת טובה לבנות מנגנונים מקומיים לטובת הערכות עם מצבי חירום, ונהנה מיתרונות רבים והיכרות
טובה של השטח לעומת השלטון המרכזי.
חוק זה נועד לאפשר את הקמתם ותקצובם של מערכי משמר מקומי ברשויות המקומיות, בהיבטים
של גיוס, תקצוב והכשרה. החוק מטיל על שר הפנים לקבוע את סטנדרט ההכשרה הנדרש מכל משמר
שיוקם ברשות מקומית, ובהתאם לכך לקבוע את ימי האימון וההכשרה.
החוק המוצע מקנה למתנדבי מערכי המשמר המקומי מעמד כשל שוטרים לעניין תגמולים בעת
אמת. לאור -פציעה, ומעמד כשל חיילי מילואים לעניין תגמולים בגין ימי השירות, באימונים או בהפעלת
זאת קובע החוק כללים לגבי אופן גיוסו והפעלתו של המשמר הלאומי, ודרישות מינימום לחברות בו.
הפעלתו של משמר מקומי בעת חירום תרחיב את ארסנל ההתמודדות של כוחות הביטחון וההצלה
בתרחישים המתוארים ויאפשר לכוחות הביטחון להתמקד בתחומים הדורשים סמכויות של הפעלת כוח
או מיומנות רבה יותר. המשמר המקומי יופעל בעת חירום בשיתוף פעולה עם גופי הביטחון וההצלה, וניתן
יהיה גם להכפיפו למשטרת ישראל או לצה"ל לפי הצורך.
מתנדבי המשמר המקומי יעברו אימונים והכשרות בכלל תחומי סמכותם. יועברו הכשרות מקיפות
בתחומי חילוץ והצלה, כך שבתרחיש קיצון של אירוע אקלימי קשה או מערכה רב חזיתית שתגרום לאתרי
הרס רבים, יוכלו לסייע לכוחות המדינה בחילוץ והצלה שייהפכו לדחופים במיוחדים. הכשרתם בתחומי
החילוץ והצלה תתרום באופן ישיר להצלת חיי אדם באירוע חירום.
לצד הכשרתם בכלל תחומי סמכותם, יועברו למשמר המקומי אימונים שוטפים לשם שמירה על
כשירות מבצעית. האימונים, אשר יועברו במתכונת דומה לזו של חיילי מילואים, יבטיחו כי המשמר
המקומי יהיה כשיר לתת את הסיוע באירוע חירום.
במקביל להכשרה החילוץ והצלה, יורחבו הכשרות המשמר המקומי גם לשמירה על הסדר הציבורי
באמצעים שאינם מצריכים הפעלת סמכות או כוח. אירועי האלימות הקשים בזמן מבצע "שומר החומות"
הדגימו את קוצר ידה של המערכת בהתמודדות עם אירועי אלימות בתוך המדינה, וקידמו לקו האש
והאלימות יישובים ישראלים בפנים השטח. המשמר המקומי יוכל לסייע לרשויות המקומיות ליטול חלק
בהגנה ושמירה על הנפש והרכוש, להוות מכפיל כוח גדול ולהפחית את העומס על גופי הביטחון
המוסמכים. לצד ההגנה הפיזית על הרשויות המקומיות, המשמר המקומי יגביר את תחושת הביטחון
האישי בקרב התושבים.
המשמר המקומי יופעל על ידי ראש הרשות המקומית גם בימי שגרה, בתאום עם המשטרה. הפעלה זו
תרחיב באופן ניכר את המענה שיכולה רשות מקומית לספק לתושביה בהיבטים של ביטחון אישי וסדר
ציבורי, ותהווה גורם משלים למשטרה שמשאביה מוגדלים. כך המשטרה תוכל להתמקד בפעילות
הדורשת הפעלת סמכות שיטורית בלי שיוזנחו השלום והסדר הציבורי השוטפים. פעילות זו תיעשה על ידי
המשמר המקומי תוך שימוש בכשירותו ובמבנה הארגוני שלו, אולם בהתנדבות בלבד, ולא יחולו עליה
הכללים בדבר תגמולים בגין ימי השירות כפי שנקבע לגבי פעילות חירום ולפעילות ההכשרה.
המשמר המקומי יכלול גוף מטה וקציני משמר שיבצעו את הפעילות. בנוסף, המשמר יגייס ויפעיל
מתנדבים שיסייעו בפעילות השוטפת מעת לעת על פי החלטת ראש הרשות המקומית וישמשו כמערך
מילואים בחירום.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חבר הכנסת ניר ברקת וקבוצת חברי
(. 3654/24/הכנסת )פ
. ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת3654/24/הצעת החוק זהה לפ
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(09.01.2023) ט"ז בטבת התשפ"ג