הצעת חוק לדיון מוקדם
2196801 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
חבר הכנסתשלמה קרעי
יוזם:
______________________________________________
907/25/פ
הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות )תיקון – הסדרת מעמד הנציבות כגוף
2022–ביקורת עצמאי(, התשפ"ג
)להלן12016–בחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו
( יבוא: 6) , אחרי פסקה1 – החוק העיקרי(, בסעיף
.1
1 תיקון סעיף
מי שראש המטה הכללי, או מי שהוסמך לכך על ידיו, הסמיכו לפי סעיף
(7)"
.";21955–)א( לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו181
.)א( לחוק העיקרי, המילים "והיועץ המשפטי לממשלה" – יימחקו2 בסעיף.2
2 תיקון סעיף
– לחוק העיקרי6 בסעיף.3
6 תיקון סעיף
.בסעיף קטן )א( המילים "והיועץ המשפטי לממשלה" – יימחקו
(1)
בסעיף קטן )ג( אחרי "באישור היועץ המשפטי לממשלה" יבוא "ונציב
(2)
."תלונות הציבור על שופטים
– לחוק העיקרי12 בסעיף.4
12 תיקון סעיף
;בסעיף קטן )א(, המילה "במישרין" – תימחק
(1)
:אחרי סעיף קטן )ג( יבוא
(2)
( נודע לנציב על מעשה כאמור בסעיף קטן )א(, רשאי הנציב לפתוח1")ג
בבירור או להעביר את המידע בעניין ליועץ המשפטי לממשלה, לפי שיקול
דעתו."
– )א( לחוק העיקרי16 בסעיף.5
16 תיקון סעיף
:( יבוא6) במקום פסקה
(1)
.1162 ' ס"ח התשע"ו, עמ1
.171 ' ס"ח התשט"ו, עמ2
2
התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי; עלתה טענה
)א(
שהתלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, יכריע בה הנציב לפני
שייתן כל החלטה אחרת; הכריע הנציב כי התלונה נוגעת להפעלת
שיקול דעת משפטי, יופסק בירור התלונה; לעניין זה, "שיקול דעת
משפטי" – לרבות שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול
הליכים והכנתם;
(6)"
;";סמכות הנציב לפי פסקת משנה )א( אינה ניתנת לאצילה
)ב(
(, הקטע החל במילים "לא יחליט" עד המילים "היועץ המשפטי8) בפסקה
(2)
.לממשלה" – יימחק
– לחוק העיקרי17 בסעיף.6
17 תיקון סעיף
בסעיף קטן )ו(, במקום הסיפה החל במילים "שהיועץ המשפטי לממשלה
(1)
סבור" יבוא "שהשר האחראי סבור כי העברתם לנציב עלולה לפגוע פגיעה ניכרת
)ב( לחוק בתי המשפט ]נוסח68 באינטרסים ציבוריים חיוניים, המנויים בסעיף
)להלן – חוק בתי המשפט(; קיבל הנציב ידיעה או1984–משולב[, התשמ"ד
מסמך שהוא אינו רשאי לקבל כאמור, לא יעשה בו שימוש לצורך בירור
התלונה."
בסעיף קטן )ז(, בסופו יבוא "מי שנדרש למסור ידיעה או מסמך כאמור
(2)
( לחוק ועדות3)-( ו1)(, למעט סעיף קטן )א11 ימלא אחר הדרישה, והוראות סעיף
, יחולו, בשינויים המחויבים, על סירוב למלא אחר31968–חקירה, התשכ"ט
הדרישה."
")ג( לחוק העיקרי, במקום הסיפה החל במילים "ומצא היועץ המשפטי18 בסעיף
)ב( לחוק בתי המשפט, ומצא השר האחראי כי68 יבוא "כפי שהם מנויים בסעיף
טענתו מוצדקת, רשאי הוא להודיע על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק
את בירורה."
.7
18 תיקון סעיף
: לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן )ב( יבוא19 בסעיף.8
19 תיקון סעיף
.28 ' ס"ח התשכ"ט, עמ3
3
,(התקבלה המלצה על צורך בתיקון ליקוי כאמור בסעיף קטן )א
(1)
יודיע הנציב לנילון, ולממונה עליו או לשר האחראי או לשר אחר אשר
הליקוי נמצא תחת סמכותו, על הצעדים הנדרשים לצורך תיקון הליקוי
ועל דרך יישומם; על הנילון, ועל הממונה עליו או השר האחראי או שר
אחר אשר הליקוי נמצא תחת סמכותו, לנקוט בצעדים הנדרשים כאמור
בהקדם האפשרי ולא יאוחר מארבעה חודשים מעת קבלת הנילון או
הממונה עליו את המלצת הנציב;
(")ב
השר האחראי או השר אשר הליקוי נמצא תחת סמכותו רשאי
(2)
לקבוע כי אין לקיים המלצה שנתן הנציב כאמור בסעיף קטן )א( או שיש
לקיימה בדרך אחרת מזו שהמליץ עליה הנציב; על השר האחראי או
השר אשר הליקוי נמצא תחת סמכותו לנמק את החלטתו בכתב לנציב."
: לחוק העיקרי יבוא19 אחרי סעיף.9 .א19 הוספת סעיף
העלה בירור התלונה חשד כי נעברה עבירה
)א(
פלילית, והנציב סבור כי בשל ניגוד עניינים אישי או
מוסדי או מכל סיבה אחרת העברת התלונה לבירור
אצל היועץ המשפטי לממשלה תפגע בבירור
המקרה, רשאי הנציב למנות שופט חוקר לצורך
ביצוע חקירה של המקרה;
.א19"חקירת שופט חוקר
כשיר להתמנות לתפקיד שופט חוקר כאמור
)ב(
א)א( שופט של בית המשפט המחוזי או19 בסעיף
משפטן המומחה בתחום הרלוונטי, הכשיר לכהן
כשופט בבית המשפט העליון, בכפוף לשיקול דעת
הנציב;
לענין הזמנת עדים וגביית עדות, דין השופט
)ג(
החוקר וסמכויותיו כדינו וסמכויותיו של בית
משפט השלום בענין פלילי;
נראה לשופט חוקר כי הראיות שהובאו
)ד(
לפניו יש בהן כדי להוכיח לכאורה שנעברה עבירה
על ידי הנילון, רשאי הוא לצוות שיואשם לפני בית
משפט בשל אותה עבירה, ובלבד שהשופט החוקר
לא יתן צו לפי סעיף זה אלא אם נתן לאותו אדם
הזדמנות להשמיע טענותיו ולהביא ראיותיו לפניו;
4
,(א)ד19 נתן השופט החוקר צו לפי סעיף
)ה(
יגיש פרקליט המחוז כתב אישום לבית המשפט,
ולא תהא זכות לבקש חקירה מוקדמת;
נתן השופט החוקר החלטה לפי סעיף
)ו(
א)ד(, רשאי היועץ המשפטי לממשלה או המייצג19
שהוחלט להגיש כנגדו כתב אישום, לבקש ממנו
לחזור ולחקור ולקבל ראיות נוספות, ובלבד
שבקשה כאמור לא תוגש לאחר שעברו חמש שנים
מתאריך ההחלטה."
: לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן )ד( יבוא20 בסעיף.10
20 תיקון סעיף
הנציב יפרסם לציבור כל דין וחשבון לפי סעיף זה, לאחר הגשתו לשר
")ד(
וליועץ המשפטי לממשלה, בדרך שימצא לנכון."
– ")ד( לחוק העיקרי, המילים "והיועץ המשפטי לממשלה כאחד21 בסעיף
יימחקו, ובמקום "רשאים" יבוא "רשאי".
.11
21 תיקון סעיף
ד ב ר י ה ס ב ר
( – מוצע להוסיף לגופים המבוקרים על ידי נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה7)1 סעיף
בערכאות )להלן – הנציבות( את התביעה הצבאית הפועלת מכוח סמכותו של הרמטכ"ל, ואשר במסגרתה
פועלים תובעים המוסמכים לנהל הליכים פליליים ולהגיש כתבי אישום. יצוין כי על פי סימן ג' לחוק
, מוסמכים התובעים הצבאיים להופיע גם בפני בית המשפט העליון 1955–השיפוט הצבאי, התשט"ו
בערעור על שאלה משפטית שיש בה חשיבות, קשיות או חידוש.
הצורך בהעמדת התביעה הצבאית לביקורת הנציבות זהה לצורך שעמד בקביעת הגופים המבוקרים
האחרים, ונובע מהכוח המיוחד המצוי בידיהם משניתנה להם הסמכות לתבוע בשם המדינה בהליך פלילי
או לייצג את המדינה בדיונים בערכאות. על מכנה משותף זה שעומד בבסיסו של החוק ניתן גם ללמוד
מדברי ההסבר, שם צוין כי: "..הכוח הרב המסור ביד מייצגי המדינה בערכאות, הבא לידי ביטוי בסמכות
להפעיל את 'גלגלי' החוק הפלילי, ניתן בידיה כנאמן הציבור לשם הבטחת שלטון החוק והאינטרס
הציבורי בכללותו".
אין מקום לאבחן את התביעה הצבאית משאר הגופים המנויים בסעיף זה והנתונים לביקורת
( לחוק הנציבות מסדיר את דרך הגשת תלונתו של כלוא לפי חוק 3)14 הנציבות. בנוסף, יצוין כי סעיף
השיפוט הצבאי, דבר המחזק את הצורך בשינוי המוצע למען אחידותו הפנימית של החוק.
)א( – מוצע לבטל את מעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה במינוי נציב תלונות הציבור על2 סעיף
מייצגי המדינה בערכאות, שכן הוא משמש גם כתובע הכללי וגם כמי שמופקד על פרקליטות המדינה
והדבר עשוי ליצור ניגוד עניינים חמור.
)א( עומדים גם בצורך לבטל את2 )א( – אותם הרציונליים העומדים בבסיסו של תיקון סעיף6 סעיף
מעורבותו של היועץ המשפטי לממשלה בהליכי העברה מכהונה, הגשת כתב אישום והשעיה של הנציב.
)א(, גם במקרה זה עשוי לעלות חשש לניגוד6-)א( ו2 )ג( – בדומה לדברי ההסבר לסעיפים6 סעיף
עניינים, זאת משום שהיועץ המשפטי לממשלה אשר מופקד על פרקליטות המדינה מעורב בהחלטה להגיש
כתב אישום כנגד מי שעומד בראש הגוף המברר תלונות בנוגע לעובדיו. לכן מוצע להסמיך את נציב תלונות
הציבור על שופטים לאשר את הגשת כתב האישום, ובכך הלכה למעשה ליצור מעין חסינות עקרונית של
הנציב מפני הגשת כתב אישום נגדו על ידי גורמי התביעה הרגילים, המצויים בניגוד עניינים מובנה
בסוגייה זו.
)א( – מוצע למחוק את המילה "במישרין" מנוסח הסעיף הנוכחי. פעמים רבות אנשים12 סעיף
5
חוששים להתלונן, שמא יבולע להם, ולכן עמותות מייצגות אותם ומגישות תלונה בשמם. חלק מהתלונות
החשובות ביותר שהנציבות טיפלה בהן קודם כניסתו של החוק לתוקף, מקורן היה דווקא בפניה של
עמותות. כמו כן יש פונים ציבוריים שברצונם לבדוק סוגיות שחשוב לבחון לטובת תקינות המערכת.
, המאפשר2002–)א( לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב14 בעניין זה יש ללמוד מסעיף
הגשת תלונה על ידי כל אדם הרואה עצמו נפגע בשל התנהגותו של שופט במסגרת מילוי תפקידו כשופט;
]נוסח משולב[, המאפשר הגשת תלונה על ידי כל 1958– לחוק מבקר המדינה, התשי"ח33 כמו גם מסעיף
אדם.
אין מקום להבחנה בעניין זה בין הנציבות למבררי תלונות מוסמכים אחרים. סעיף זה, בשילוב היעדר
)ג(( מביא לפגיעה באינטרס הציבורי וכובל את ידיה של הנציבות 12 אפשרות לפתוח בבדיקה יזומה )סעיף
מלברר מקרים קשים המובאים לידיעתה ולהתוות באמצעותם מדיניות נכונה.
( – האפשרות לפתוח בבירור יזום על ידי הנציבות חשובה ביותר נוכח ריבוי המקרים1)ג12 סעיף
המצריכים בירור ואשר מגיעים לידיעתו של הנציב על ידי עמותות, על ידי פונים שחוששים להיחשף, אגב
טיפולו בתלונות השוטפות או דרך פרסומים תקשורתיים. הותרת המקרה ללא בירור פוגע באינטרס
הציבורי ומונע מהנציבות להתוות את המדיניות הרצויה.
.תיקון ברוח זו אף הוצע על ידי כב' השופט גולדברג ביחס לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים
בתיקון הסעיף לפי הנוסח המוצע אין כדי לפגוע בחובת הנציבות להעביר מידע ליועץ המשפטי
)ד( לחוק. 19 לממשלה מקום בו עולה חשש שנעברה עבירה פלילית, המעוגנת בסעיף
.()א( – מוצע כי הסמכות לקבוע מתי מדובר בשיקול דעת משפטי תהיה בידי הנציב6)()א16 סעיף
קיימת חשיבות עליונה להבטחת עצמאותו המלאה של הנציב, בדומה למבקר המדינה ולנציב תלונות
הציבור על שופטים. עצמאות מלאה היא תנאי לעבודת ביקורת אובייקטיבית ונטולת פניות. הכפפת הנציב
להחלטת היועץ המשפטי לממשלה הנמנה עם מבוקריו, על פי החוק, פוגעת בעצמאות הנציב ומעלה חשש
לניגוד עניינים מהותי שאסור שיתקיים במערכת מתוקנת. כן יש בכך כדי להחליש את מוסד הנציבות
כמוסד עצמאי הנפרד לחלוטין מהיועץ המשפטי לממשלה ומרשויות אכיפת החוק.
,הייעוץ המשפטי של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת תמך בהצעה זו בדיונים קודמים בכנסת
בציינו כי: "הסמכות לקבוע מתי מדובר ב"שיקול דעת משפטי" צריכה להיות בידי הנציב ולא בידי היועץ,
בדיוק כפי שהנציב – ולא היועץ – הוא זה שקובע האם מתקיימים תנאי הסף לבירור התלונה או האם
התלונה היא קנטרנית".
.(()א6)()א16 ()ב( – הסעיף ישונה בהתאם לשינוי המוצע בסעיף6)()א16 סעיף
( – מוצע לבטל את הצורך באישורו של היועץ המשפטי לממשלה לבירור תלונה שעניינה8)()א16 סעיף
הימשכות לא מוצדקת של פעולות שעשה מייצג המדינה בערכאות, ולהותיר את ההחלטה לשיקול דעתו
הבלעדי של הנציב.
אישור שכזה פוגע בעצמאות הנציב, מעלה חשש לניגוד עניינים, ועשוי לגרום לעיכוב נוסף בתלונה
שמהותה הימשכות לא מוצדקת של הליכים.
,)ו( – מוצע לשנות את הסעיף כדי לא להותיר את ההחלטה על אי חשיפת מסמך בפני הנציב17 סעיף
בידי מי שנמנה על מבוקריו. מדובר בניגוד עניינים מובנה שראוי להימנע ממנו. על פי ההצעה, הסמכות
היא בידי השר האחראי שבכוחו, על פי שיקול דעתו הבלעדי, למנוע חשיפת מסמך כאמור.
כן מוצע לתחום את ה"אינטרסים הציבוריים החיוניים", כהגדרתם בסעיף, לאלו המנויים בסעיף
, ואשר על בסיסם רשאי בית המשפט לדון 1984–)ב( לחוק בתי המשפט ]נוסח משולב[, התשמ"ד68
.בדלתיים סגורות
)ז( – מוצע לשנות את הסעיף כדי לאפשר לנציבות, בדומה לגופי ביקורת אחרים, להפעיל17 סעיף
)ב( לחוק נציב 20 סנקציות עונשיות במידה שהנילון מסרב לשתף פעולה עם בירור התלונה )השווה: סעיף
)ג( לחוק השיפוט הצבאי, חלק י"א – 550 לחוק מבקר המדינה; סעיף26 תלונות הציבור על שופטים; סעיף
בירור קבילות חיילים(.
)ו(. מוצע לתחום הגדרתם של "אינטרסים17 )ג( – הסעיף ישונה בהתאם למוצע בסעיף18 סעיף
ציבוריים חיוניים", ולהעביר בעניין זה את שיקול הדעת לשר האחראי, ולא להותירו בידי מי שנמנה עם
מבוקריו של הנציב.
)ב( – לשון החוק בנוסחו כיום, אינו קובע זמן מוגדר לתיקון ליקוי המתגלה על ידי הנציבות19 סעיף
וקובע כי ההודעה על תיקונו של הליקוי תתקבל " תוך זמן סביר". ניתן לפרש מונח זה בצורה רחבה, ובשל
כך ניתן לעכב באופן משמעותי את זמני הטיפול בליקוי האמור.
בהצעת החוק מוצע להגדיר מסגרת זמן מקסימלית אשר תיחשב כזמן סביר כך שבתוך טווח הזמן
האמור יוטל על הגורם הממונה להודיע לנציב על קיום המלצותיו. מוצע להגדיר כי מסגרת הזמן לא תעלה
על ארבעה חודשים מעת קבלת התלונה.
6
עם זאת, מתוך ההבנה כי במקרים מיוחדים ייתכן ויקום צורך ארגוני, או משיקולים אחרים יקום
צורך להאריך זמן זה, מוצע להעניק סמכות לשר האחראי לקבוע כי במקרים אלו תטופל המלצת הנציב
באופן שונה.
כמו כן, מוצע כי בנוסף לדיווח על הליקוי הקיים, תוענק סמכות לנציב להצביע על הפעולות הנדרשות
לתיקון הליקוי, ועל הגורם האחראי תוטל האחריות לוודא את קיום המלצות הנציב. על ידי יישום
המלצות הנציב ניתן לייעל את דרך הטיפול בליקוי וזמני הטיפול. הגשת הדיווח על הליקוי עם המלצות
אופרטיביות תפנה את זמנו של הגורם הממונה מעיסוק במציאת פתרונות לטיפול בליקוי.
כאמור במקרים מיוחדים בהם עולה כי המלצת הנציב איננה מהווה את הפתרון האופטימאלי, סעיף
)ג( מעניק סמכות בידי השר האחראי לקבוע כי המלצות הנציב לא יתקיימו או שיתקיימו בצורה חלקית 19
.בלבד, והוא יחול במקרים בהם רואה השר האחראי כי נצרכת התערבות זו
א היא להביא את יכולותיו של נציב הביקורת על מייצגי19 א – מטרתה של הוספת סעיף19 סעיף
המדינה בערכאות למלא את תפקידו בצורה מיטבית, על ידי מתן אפשרויות נוספות לטיפול במקרים
חריגים וחמורים בהם בתוצאות הבדיקה שערך הנציב התגלה חשד לביצוע עבירה בידי בכירי מערכת
אכיפת החוק.
מושאי הביקורת של נציב הביקורת על מייצגי המדינה בערכאות עשויים להיות באופן טבעי בעלי
תפקידים בפרקליטות המקורבים ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליט המדינה, או אפילו הם בעצמם.
במצב בו מושא הביקורת הוא היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה או בעל תפקיד המקורב אליהם,
והעלתה הבדיקה של הנציב בעניין חשד לעבירה פלילית, ראוי כי הטיפול וחקירת הנושא יתקיימו על ידי
גורם חיצוני אשר אינו נגוע בניגוד עניינים.
ואולם החוק הקיים מאפשר לנציב שבבדיקתו מצא חשד לעבירה פלילית, רק להמליץ ליועץ המשפטי
לממשלה לפתוח בחקירה. כלומר במצב האמור, בו היועץ המשפטי או בעל תפקיד המקורב אליו הוא
מושא הביקורת, למעשה אין לנציב יכולת לעשות דבר בעניין.
בהצעת החוק מוצע כי במצב כאמור יוכל הנציב למנות "שופט חוקר" אשר יהיה מוסמך לפתוח
בחקירה הכוללת זימון עדים, איסוף ראיות וכל המשתמע מכך. אם בחקירתו של השופט החוקר נמצא כי
יש בסיס ראייתי כנדרש להוכיח עבירה בבית המשפט, יוכל השופט החוקר להורות לפרקליט המחוז
להגיש כתב אישום כנגד החשוד.
סמכויותיו של השופט החוקר בהצעת החוק דומות לסמכויות שכבר ניתנו לשופט חוקר המתמנה לפי
. בהצעת חוק זו, השימוש בשופט חוקר מטרתה לתת בידי גורם 1958–חוק חקירת סיבות מוות, התשי"ח
משפטי בכיר )יוכל להתמנות לשופט חוקר – שופט בית משפט מחוזי או משפטן הכשיר לכהן כשופט בית
המשפט העליון( ובלתי תלוי, את הסמכות והאמצעים לבירור ביצוע של עבירה לכאורה בידי היועץ
המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה או מאן דהוא אשר היועץ המשפטי ופרקליט המדינה מנועים
מלהחליט על פתיחת חקירה בעניינם. בכך, תתמצה השאיפה להגיע לחקר האמת, לשקיפות ולחיזוק אמון
הציבור במערכת המשפט.
)ד( – מוצע לאפשר לנציב, לאחר שהגיש דין וחשבון לשר וליועץ המשפטי לממשלה בהתאם20 סעיף
)א(, לפרסם לציבור סקירתו על פעילות הנציבות בשנה החולפת, בכל דרך שימצא לנכון, ובכפוף 20 לסעיף
לסייגי הסודיות ומסירת המידע הקבועים בחוק. יש חשיבות גדולה בפרסום דוחות הנציבות בתקשורת
וחשיפת הציבור לפועלה.
)ד( – מוצע לגרוע את היועץ המשפטי לממשלה מהגורמים הנדרשים להתיר פרסום פרטי21 סעיף
תלונה שהטיפול בה הסתיים. התרת פרסום פרטי תלונות והחלטות, בכפוף לאישורים הנדרשים, תאפשר
לציבור להיחשף לפועלה של הנציבות ולהכיר בסמכויותיה, כמו גם תאפשר לגופים המבוקרים ללמוד
מהחלטות הנציב ולהפיק לקחים שימנעו הישנות מקרים דומים בעתיד.
הצעת החוק נסמכת בעיקרה על המלצות דוח הפעילות השנתי של נציבות תלונות הציבור על מייצגי
.2017 המדינה בערכאות לשנת
(1923/24/הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חבר הכנסת שלמה קרעי )פ
(.1926/24/ועל ידי חברת הכנסת מאי גולן וקבוצת חברי הכנסת )פ
. ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת1923/24/הצעת החוק זהה לפ
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(26.12.2022) ב' בטבת התשפ"ג