הצעת חוק לדיון מוקדם
2197318 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
אורי מקלב
יוזמים: חברי הכנסת
משה גפני
יעקב אשר
______________________________________________
439/25/פ
2022–הצעת חוק ביטול מאסר חלף קנס )תיקוני חקיקה(, התשפ"ג
. – בטל71 , סעיף11977–בחוק העונשין, התשל"ז.1תיקון חוק העונשין
. – בטל19 , סעיף21985–בחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו.2תיקון חוק העבירות
המנהליות
ד ב ר י ה ס ב ר
הצעת חוק זו נועדה להביא לביטולו של הסדר "מאסר חלף קנס" אשר פוגע בזכות לכבוד של נקנסים
חסרי יכולת כלכלית. מטרת ההצעה היא להביא לייעול גביית קנסות, תוך איזון ראוי בין הזכות לחירות
ושוויון של נקנסים חייבים לבין האינטרס הציבורי באכיפת עונשים שהוטלו בהליך הפלילי או מנהלי.
מדינת ישראל הכירה בפגיעה הלא מידתית של מאסר חייבים ועל כן בוטלו ההוראות2013 בשנת
, המאפשרות להטיל מאסר על חייבים לשם אכיפת תשלום חוב כספי 1967–בחוק הוצאה לפועל, התשכ"ז
אזרחי )למעט חוב מזונות(. הנחת המוצא שהתקבלה הייתה שהכנסת אדם למאסר היא אמצעי המהווה
פגיעה קשה בזכות לחירות שאינו תורם לגביית חובות מאנשים שאין להם יכולת כלכלית לשלמם. ואולם,
כליאה של חייבים שאין להם יכולת כלכלית מספקת עדיין קיימת בישראל במסגרת הסדר של "מאסר
לחוק העבירות המנהליות, התשמ"ו–19 ולפי סעיף1977– לחוק העונשין, התשל"ז71 חלף קנס" לפי סעיף
. הסדר זה מאפשר לאסור חייב שלא עמד בתשלום הקנס שהוטל עליו בהליך הפלילי או מינהלי. 1985
על פי מחקרם של רביע אגבריה ואיילת עוז "משלמים בחירותם: האם בשלה העת להורות על ביטולו
לחוק העונשין בגזרי דין 71 (, השימוש בהוראת סעיף2020) 477 של המאסר חלף קנס" )עיוני משפט מב
מקרים שגזר הדין בהם כולל הוראת מאסר חלף 30,000-הפך לדבר שבשגרה בשנים האחרונות. מתוך כ
פקודות מאסר לחייבים, ומאות מתוך פקודות אלו 3,000-קנס שניתנים מדי שנה, מונפקות מדי שנה כ
תשלום הקנס. על כן, עולה הצורך בעת -מופעלות הלכה למעשה ומובילות לכליאתם של אנשים בשל אי
.226 ' ס"ח התשל"ז, עמ1
.31 ' ס"ח התשמ"ו, עמ2
2
.הזו להידרש לקשיים שמייצר ההסדר וגורמים לפגיעה בזכויות הנקנסים
,קושי עיקרי הוא שההסדר הקיים לא משרת את התכליות אותן ההסדר נועד לממש שהן אכיפה
כאשר איום המאסר נועד לתמרץ את החייב לשלם ובכך לשמש אמצי גבייה אפקטיבי של הקנס; וענישה,
כאשר במצב שבו החייב נמנע מלשלם את הקנס )מכל סיבה שהיא(, המאסר נועד להיות תחליף לקנס ובכך
לגלם את המרכיב העונשי שבו. ההסדר הנוכחי לא מממש תכליות אלה.
ראשית, מאסר ככלי אכיפה אפקטיבי הוכח כאשר בחוק קיים מנגנון הבוחן את יכולתו הכלכלית של
החייב ובודק האם החייב יכול לעמוד בקנס, שכן לא ניתן לתמרץ אדם לשלם מעבר למה שקיים ברשותו.
-מנגנון זה לא קיים בהסדר הישראלי והוא מוביל לפגיעה באנשים החיים בעוני. הנתונים מראים כי ב
מהמקרים שבהם חייבים מרצים בפועל מאסר בעקבות קנס פלילי שלא שולם – גובה הקנס נמוך 80%
(. המשמעות היא שאי העמידה בתשלומים נבעה מחוסר497 ' שקלים חדשים )אגבריה ועוז בעמ5000-מ
יכולתם הריאלית של חייבים לעמוד בתשלום, ולא מתוך היותם בעלי יכולת כלכלית המשתמטים
מתשלום.
ההסדר הקיים מוביל למצב בו אדם בעל יכולת כלכלית יכול להימנע מהפעלת פקודת המאסר, בעוד
שאדם הסובל מחסרון כיס, לא יכול להרשות לעצמו לשלם את הקנס שכן אין לו ולמשפחתו די אמצעים
להתקיים בכבוד, והוא "יעדיף" לפיכך לרצות עונש מאסר. לכן, ההסדר של מאסר חלף קנס מוביל
לשלילת חירות של אדם אך בשל חסרון כיס והוא מייצר פגיעה קשה בשוויון בין בעלי יכולת כלכלית לבין
מדינת ישראל נ' ג'עפרי, שם נכתב: 1100/91 חסרי יכולת כלכלית. כדברי בית המשפט העליון בע"פ
"מאסרו של אדם אך ורק בשל חוסר יכולתו הכלכלית לשאת בתשלום קנס כספי שהוטל עליו אינו
מתיישב עם מדיניות ראויה של ענישה פלילית תקינה והולמת. יש בכך משום פגיעה קשה בעקרון השוויון:
עבריין בעל אמצעים יוכל לשלם את הקנס ולא ייאלץ לשהות מאחורי סורג ובריח; ומי שאין ידו משגת
לשאת בתשלום – אחת דינו לרצות עונשו מאחורי סורג ובריח."
גם מבחינה כלכלית, מאסר חייבים אינו משיג את מטרותיו. המאסר כהסדר עונשי טומן בחובו עלויות
אדירות המוטלות על המדינה. על פי אגבריה ועוז, בהתבסס על עלות ממוצעת של שנת מאסר בישראל
ש"ח לאסיר, העלות השנתית של הפעלת מאסר חלף קנס בהתאם לנתוני כלל ימי 120,000 -העומדת על כ
)אגבריה ועוז, 2018 מיליון שקלים חדשים בשנת5.3- ו2017 מיליון ש"ח בשנת2.7 המאסר שרוצו הייתה
(. בנוסף לכך, כליאה זו מגבירה את הצפיפות בכלא, ומסכלת את חובות המדינה לשמור על שטח 502 'בעמ
כליאה ראוי.
הסדר מאסר חלף קנס גם לא בהכרח משרת את תכלית הענישה שבבסיסו. בהסדר הישראלי אין יחס
המרה בין גובה הקנס לבין משכו של המאסר חלף הקנס, ובשלב גזירת הדין גם לא מתקיים דיון באשר
ליחס המרה ראוי. מצב זה מוביל להבדלים גדולים בין מספר ימי המאסר שנגזרו בגין קנסות זהים
ש"ח חייב יכול 100 פי הנתונים, בגין קנס בסך-שוויון חמור בין נקנסים. כך, על-ומייצרים לפיכך אי
ש"ח – בין יומיים למאה ימים. 1,000 לרצות בין יום אחד לבין שלושים ימי מאסר, ובגין קנס בסך
לאור אלו, עולה כי אין בנמצא נתונים המוכיחים את הנחיצות של הסדר מאסר חלף קנס כאמצעי
אכיפה הנדרש לשם קיומו של הקנס כאמצעי ענישה. לא זו אף זו, גם אם ישנה נחיצות כלשהי בהקשר זה,
נדמה שנחיצות זו זניחה, ואינה מצדיקה את העלות הבירוקרטית של כלי זה, שמתחוור כלא יעיל כלכלית.
3
לכך יש להוסיף כי לאחרונה בית המשפט העליון אף ציין בהערת אגב כי כלל לא בטוח שההסדר של מאסר
חלף קנס הוא הסדר חוקתי, שכן הוא אינו מבחין בין מי שיכול לשלם ולא רוצה לבין מי שרוצה לשלם ולא
לפסק דינו של כב' השופט מלצר )פורסם בנבו, 47 ' מוסרי נ' מדינת ישראל, פס7621/15 יכול )ר' רע"פ
((.1.7.2021
מהניסיון שנצבר מביטול הסדר מאסר חייבים בהוצאה לפועל ולמקרא דוחות של הרשות לאכיפה
ומרכז המחקר של הכנסת עולה באופן ברור שיש דרכים אפקטיביות לגביית 2014-2016 וגבייה משנים
חובות ללא היזקקות למאסר החייבים הפוגעני. אמצעי הגבייה שנוספו לרשות האכיפה והגבייה ברבות
השנים, ביניהם הטלת מגבלות על שימוש בכרטיס אשראי והמחאות, שלילת רישיון נהיגה, מניעת אחזקת
דרכון וקבלת מידע מרשימת גורמים, וכן אמצעי הגבייה המסורתיים כגון עיקולים על חשבונות בנק,
משכורת, עיקול מטלטלין, עיקול רכב, עיקול מקרקעין, עיכוב יציאה מהארץ, הבאת החייב לחקירת
בירור וכדומה, מובילים למצב בו ביטול מאסר החייבים אינו מוביל לירידה בגבייה. זוהי הוכחה נוספת
מידתי, הואיל והוא אינו האמצעי הפוגעני פחות.-לכך שמאסר חייבים הוא הסדר לא
הצעת חוק זו נכתבה בסיוע הקליניקה למימוש זכויות אדם בהליך האזרחי באוניברסיטת חיפה
והאגודה לזכויות האזרח.
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חברת הכנסת נעמה לזימי וקבוצת
(.3372/24/( ועל ידי חבר הכנסת סמי אבו שחאדה )פ2116/24/חברי הכנסת )פ
. ולפיכך לא נבדקה מחדש על ידי הלשכה המשפטית של הכנסת3372/24/הצעת החוק זהה לפ
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(19.12.2022) כ"ה בכסלו התשפ"ג