הצעת חוק לדיון מוקדם

2209032 :מספר פנימי הכנסת העשרים וחמש נעמה לזימי יוזמים: חברי הכנסת יוסף טייב ______________________________________________ 3893/25/פ –הצעת חוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים( )תיקון – מאבק בעיכובי שווא(, התשפ"ג 2023 – )להלן11996–בחוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים(, התשנ"ו יבוא:74 החוק העיקרי(, במקום סעיף .1 74 החלפת סעיף עם תום העיכוב, יערוך מבצע העיכוב דוח )א( שבו יפרט: .74"דוח על עיכוב את העובדות ששימשו יסוד לסיבת (1) ;העיכוב, מקום העיכוב ומשך העיכוב אם מבצע העיכוב השתמש בכוח או (2) ביצע חיפוש על גופו או ברכושו של האדם לתחנת הובא שהמעוכב או שעוכב, המשטרה או זומן אליה – את שמו ומספר תעודת הזהות של המעוכב. פרטיו של כל אדם שעוכב לא יישמרו במאגר )ב( מידע משטרתי, אם לא ננקטו הליכי חקירה או הליכים משפטיים נוספים נגדו לאחר שהסתיים עיכובו באותו העניין. מבצע העיכוב ימסור לאדם שעוכב את )ג( מספר הדוח שערך בעניינו ויידע אותו על זכותו להגיש תלונה בגין עיכוב שווא. .338 ' ס"ח התשנ"ו, עמ1 2 : לחוק העיקרי יבוא74 אחרי סעיף.2א74 הוספת סעיף הוגשה תובענה בנזיקין בטענה שלא היה יסוד לפקודת41 לביצוע עיכוב, תחול הוראת סעיף ."2[הנזיקין ]נוסח חדש .א74 תביעת נזיקין בשל עיכוב ד ב ר י ה ס ב ר , משטרת ישראל הודתה כי "לאחר בדיקה עצמית מעמיקה גילינו כי אכן ישנו שיטור30.6.2016 ביום יתר בכל הנוגע לממשק שבין שוטרים ליוצאי קהילת אתיופיה בישראל". תופעת שיטור היתר הינה תופעה מבישה ומשפילה, שפוגעת בזכויות האדם הבסיסיות. אף אדם אינו צריך לחשוש שיעוכב לשווא מתי שהוא ייצא מביתו כדי לבצע את הפעילויות של שגרת חייו, רק בשל צבע עורו, מוצאו האתני והעדתי, הלאום, הדת, המין והמגדר שלו, או על רקע היותו עני. .אסור במדינה דמוקרטית, שסטראוטיפים ודעות שליליות ישמשו בסיס לפעולות אכיפה של המשטרה 1996- לחוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים(, תשנ"ו66 "עיכוב מוגדר בהוראת סעיף )להלן – חוק המעצרים(, "הגבלת חירותו של אדם לנוע באופן חופשי", ולכן מעצם טיבו טמונה בעיכוב לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו שקובע כי "אין נוטלים ואין 5 פגיעה בחירות האישית, המוגנת בסעיף מגבילים את חירותו של אדם במאסר, במעצר, בהסגרה ובכל דרך אחרת." הפגיעה נגרמת אף אם מדובר בעיכוב שנמשך דקות ספורות ובהתאם המחוקק לא הגדיר זמן מינימום שייחשב כ"עיכוב". העיכוב פוגע בזכות החוקתית לחופש התנועה המכירה בחירותו של הפרט לנוע למחוז חפצו ללא הפרעה. העיכוב פוגע בזכות החוקתית לכבוד של המעוכב ועלול לגרום להשפלה, במיוחד כאשר מדובר בעיכוב אל מול עיני עוברים ושבים. ההשפלה נובעת מכך שהעיכוב מתייג את המעוכב כמי שחשוד בביצוע עבירה או מעשה פסול אחר. העיכוב אף עלול לכלול או להוביל לפעולות שיטור נוספות שעשויות לקחת זמן, ולא פעם האדם נותר בעלטה בנוגע לסיבה שבגינה הוא מעוכב ובאשר להיקף הפעולות שננקטות או יינקטו לגביו על ידי המשטרה. העיכוב עלול לפגוע בזכות לשוויון. אף שחוק המעצרים נותן סמכות עיכוב בשל חשד שבוצעה עבירה או כדי למנוע ביצוע עבירה, אפשר לצפות שבחלק מהמקרים יעוכבו אנשים בהתבסס על מאפיינים שאינם צריכים לעניין, כגון צבע עור, מוצא אתני, עדה, לאום ודת, מין ומגדר, או על רקע היותו של אדם עני או דר רחוב. בהקשר זה, השופט ניל הנדל התייחס בפסק דינו בעניין "ועדות הקבלה" למורכבת תופעת האפליה: "ייתכנו לה הסברים שונים. לדעתי ניתן להתייחס לשלושה סוגים של הפליה. הסוג האחד הוא הפליה מכוונת וגלויה. הסוג השני הוא הפליה מוסווית, בגדרה המַפְלה מסתיר את כוונותיו מהאחר. הסוג השלישי הוא הפליה בלתי מודעת, שבה למעשה המפלה מסתיר את דבר ההפליה מעצמו. לדעתי, הסיכון להפליה הכרוך בהרכב הוועדה משויך בעיקר לסוג האחרון. במאמר בכתב עת משפטי של אוניברסיטת סטנפורד, הובהר כי הפליה בלתי מודעת ניזונה מסטריאוטיפים שהוטמעו בהכרתנו. ביחס לשונה מאיתנו, .266 ', עמ10 דיני מדינת ישראל, נוסח חדש2 3 קל לנו לפתח תחושות של ניכור וסלידה, המשמשות כר פורה ליצירת תיוגים חברתיים שליליים... הסבר נוסף להפליה בלתי מודעת מתמקד בנטייתנו להעדיף את בני הקבוצה שלנו על פני בני הקבוצות האחרות (, ובנטייתנו להירתע מכל מי שאינו משתייך לקבוצתנו...".in-group sympathy) ציבורי ופיקוח פנימי של המשטרה, שיהיו ממשיים ואפקטיביים, לגבי התנהלות-לצורך פיקוח חיצוני השוטרים בכל הנוגע להפעלת סמכות העיכוב, הרי שאין די בקביעת נהלים שאמורים למנוע מראש עיכוב שלא כדין, אלא יש צורך בקביעת חובת תיעוד בדוח של כל עיכוב באופן שיאפשר את בדיקת חוקיותו בדיעבד. 'סמכות העיכוב וחובת עריכת דוח עיכוב, מוסדרות בחוק המעצרים וכן בפקודת המטה הארצי מס , בדבר "עיכוב, מעצר ושחרור".14.01.34 על רקע ריבוי הביקורות החריפות והצטברות הנתונים המדאיגים על1996 חוק המעצרים חוקק בשנת השימוש הנרחב מדי בסמכויות המעצר. בהצעת החוק הממשלתית המקורית של חוק המעצרים, לא נקבע זמן מינימום של עיכוב או תנאי אחר לצורך הטלת חובה על השוטר המעכב למלא דוח )"עם תום העיכוב, יערוך בעל הסמכות דוח, שבו יפרט קובע כי עם תום 74 את שמו של מי שעוכב, סיבת העיכוב ומשך העיכוב"(. אך בנוסח שחוקק, סעיף העיכוב יערוך מבצע העיכוב דוח שבו יפרט את שמו של מי שעוכב, סיבת העיכוב ומשך העיכוב, רק אם האדם הובא לתחנת המשטרה או זומן אליה, או אם האדם עוכב לפרק זמן של עשרים דקות או יותר. 66 התניית חובת הכנת דוח בחלוף זמן מינימום של עשרים דקות, סותרת את החלטת המחוקק בסעיף שלא להגדיר משך זמן מינימום שייחשב כ"עיכוב", ולכן מתעלמת מהפגיעות בחירות, בחופש התנועה, בכבוד ובשוויון שעלולות להיגרם לאדם מעצם העיכוב שנמשך פחות מעשרים דקות. ההתניה מתעלמת מכך שפעמים רבות ראשית שלל הפעולות המשטרתיות והחיכוכים בין אזרחים לשוטרים, הינה בעצם דרישת העיכוב ללא הצדקה ושלא כדין, על בסיס תיוג. עיכוב שלא כדין ועל בסיס תיוג, עלול להוביל ל"תאונת שרשרת" של פגיעה בזכויות אדם, שכן העיכוב עלול לכלול או להוביל פעולות השיטור הנוספות, כגון מעצר, הפעלת כוח, חיפוש גופני או פתיחת תיק חקירה, וכך להנציח את תופעת אכיפת היתר כלפי אוכלוסיות מיעוטים ומוחלשות. ,, בעקבות גל מחאות שהובילו פעילים חברתיים בני העדה האתיופית2016 כך למשל, בחודש פברואר משרדי שיגבש תכנית פעולה למיגור תופעת הגזענות נגד יוצאי -הורתה הממשלה על הקמתו של צוות בין ( )להלן: ועדת פלמור(. בפני ועדת פלמור, הועלתה 4.2.2016 מיום1107 'אתיופיה )החלטת ממשלה מס הטענה כי קיים נוהג רווח בקרב שוטרים לעכב ולדרוש הצגה של תעודת זהות מאזרחים יוצאי אתיופיה, פרסמה ועדת פלמור דוח מסכם )להלן – דוח ועדת פלמור((, 2016 וזאת ללא הצדקה עניינית. בחודש יולי שאישר כי "מספר לא מבוטל של אירועים אלימים, ראשיתם בדרישה מטעם השוטרים להזדהות, כאשר על פניו לא היה טעם מוברר לדרישה זו", וכי קיים חשש שהסמכות לדרוש הזדהות "מופעלת כיום באופן לדוח ועדת פלמור(. בעקבות כך המליצה הוועדה, בין היתר, כי משטרת ישראל 84-83 'סלקטיבי" )עמ תקבע נהלים ברורים אשר יאפשרו יישום שוויוני של סמכותה לדרוש מאדם להזדהות, וכן נקבע כי יש לקיים בקרה על אופן הפעלת הסמכות במקרים קונקרטיים, וזאת על מנת לוודא כי היא מיושמת באופן לדוח ועדת פלמור(. 84 'ענייני בכל אירוע ואירוע )עמ 4 א של מבקר המדינה, נמצא שהשוואה לכלל האוכלוסייה מלמדת כי בכל שלבי הליך72 בדוח שנתי האכיפה הפלילי, החל במעצר, עבור דרך פתיחת תיק החקירה וכלה בהגשת כתב אישום, שיעורם של 2019 יוצאי אתיופיה גדול משיעורם באוכלוסייה. למשל, שיעור תיקי החקירה של יוצאי אתיופיה בשנת בקרב בגירים. 1.9 בקרב קטינים ופי3.8 (: פי1.7%) היה גדול במידה ניכרת משיעורם באוכלוסייה הנתונים מעידים על שיטור יתר כלפי אוכלוסייה זו. הנתונים גם מראים על חריגות גבוהה במיוחד עבור קטינים יוצאי אתיופיה. , לחוק המעצרים74 בפועל, אפילו החובה המצומצמת לעריכת דוח עיכוב שקיימת כיום בהוראת סעיף אינה מיושמת באופן תקין. המשטרה אינה מפרטת בדוחות השנתיים שלה לציבור, את מספר העיכובים , המשטרה כן 2020 ב של מבקר המדינה, לשנת70 שנעשו אלא רק את מספר המעצרים. לפי דוח שנתי הלימה בין מגמת השימוש בסמכות -מסרה לו נתונים מספריים לגבי היקף העיכובים אך נמצא שישנה אי העיכוב לבין מגמת השימוש בסמכות המעצר והיקף תיקי החקירה שטופלו, זאת בשל העדר תיעוד תקין בדוחות של מלוא העיכובים שבוצעו. הנתונים שהמשטרה מסרה למבקר המדינה היו תמוהים וסותרים. למשל, לפי נתוני המשטרה בשנת דוחות עיכוב )כלומר, מספר המעוכבים היה נמוך ממספר 138,859 מעוכבים אך מולאו109,907 היו2018 מהמעצרים125,000-, בכ2016-2018 הדוחות שמולאו(. מתוך המספר הכולל של נתוני המעצרים בשנים ( לא נמצאו מסמכים המעידים שנעשה שימוש בסמכות העיכוב לפני שנעצר החשוד והובא לתחנת 72%) המשטרה. המשטרה הסבירה כי הדבר נובע בשל העדר חיבור של כל יחידותיה למערכת הממוחשבת הזנה במערכת הממוחשבת של הדוחות שמולאו ידנית.-המאפשרת את מילוי הדוחות באופן מקוון, ואי מבקר המדינה קבע בצדק: "עיכוב שאינו מתועד מונע מהמשטרה את האפשרות לוודא, ברמה הארצית ובתיק הספציפי, שהיא עושה שימוש מידתי וראוי בסמכויותיה –כלומר, ששוטרים אכן מעדיפים להשתמש בסמכות העיכוב על פני סמכות המעצר ומונעים בכך פגיעה יתרה בחשודים. על המשטרה להחזיק בנתונים מלאים על השימוש בסמכות העיכוב וכן לתעד במערכות הממוחשבות את השימוש ערכי של המקרים. ככלל, על השוטרים להכין את הדוח -בסמכות זאת, לרבות תיעוד שמאפשר זיהוי חד באופן מקוון באמצעות המערכות הממוחשבות. אם הם הכינו את הדוח ידנית, עליהם להזינו במערכת הממוחשבת לאחר מעשה, בהתאם לפרמטרים המופיעים בו, על מנת לאפשר את איתורם וניתוחם של הנתונים". ב של מבקר המדינה נמצא כי המשטרה אינה מתעדת באופן מלא את העיכובים70 על אף שבדוח שנתי א של מבקר המדינה הוא מצא כי שיעור 72 שהיא מבצעת, על בסיס הנתונים הקיימים, בדוח שנתי מהעיכובים שבוצעו לכלל האוכלוסייה באותן 3.1% - 3.5% העיכובים שבוצעו בקרב יוצאי אתיופיה היה .1.7% שנים, והוא גדול משיעור יוצאי אתיופיה באוכלוסייה שהוא בעיית שיטור היתר כלפי אוכלוסיות מיעוטים, בהקשר הספציפי של עיכוב, מוכרת ונידונה גם במדינות אחרות. כך למשל, השופטת שירה שנדלין בבית המשפט במדינת ניו יורק, קבעה שמדיניות משטרת עיריית ניו ", הפרה את התיקון Stop and Frisk" יורק של עיכובים המשולבים עם חיפושים גופניים לנשק, המכונה הרביעי לחוקת ארה"ב, מאחר שאפשרה אפליה על בסיס גזע; השופטת שנדלין קבעה את עמדתה לאור 5 ( שמילאו השוטרים2002 שהיה בתוקף משנתUF-250 הנתונים שהמשטרה הוציאה מדוחות העיכוב )טופס מהמעוכבים היו שחורים או 85%- מיליון עיכובים כ4.4- וחשפו כי מתוך כ2004-2012 בין השנים אחוזים 6% . מהעיכובים גם בוצע חיפוש גופני של נשק52%- לבנים. רק ב10%-היספאנים, ורק כ העיכובים 88%- מהעיכובים הובילו לזימון לתחנת המשטרה, כלומר ב6%-מהעיכובים הובילו למעצרים, ו מהעיכובים 1.1%- מהעיכובים של שחורים, ב1%-לא הובילו לפעולה משטרתית נוספת. נתפס נשק רק ב מהעיכובים של לבנים; על אף שבעשור הקודם משטרת ניו יורק קבעה בנוהל 1.4%-של היספאנים וב שמולאו, ולבדוק את חוקיות UF-250-פנימי את החובה בכל חודש לבצע בדיקה מדגמית של טפסי ה העיכובים שצוינו בהם, וכן עיריית ניו יורק הסכימה גם היא לבצע בדיקות מדגמיות כאלה – בפסק דין נקבע שבפועל פעמים רבות השוטרים כלל לא מילאו דוח עיכוב, או שמילאו דוח באופן חלקי ולקוי. כך , אחוז המקרים בהם שוטר כשל מלמלא בדוח את העובדות ששימשו 2009 עד2004 למשל, בין השנים . שוטרים רבים לא מילאו דוחות במיוחד כאשר העיכוב לא כלל 36%- ל1%-לחשד לביצוע עבירה, גדל מ פעולות משטרתיות נוספות. לכן, השופטת שנדלין קבעה שסביר להניח שמספר העיכובים אף היה גבוה יותר; עוד נמצא כי הופעל לחץ על השוטרים להגדיל את מספר העיכובים שביצעו; מאז פסק הדין חלה עיכובים, 601,285 תועדו2010 " בעיר ניו יורק. בעוד שבשנתStop and Frisk" ירידה עצומה בביצוע פעולות עיכובים. 9,544 תועדו רק2020 בשנת ביצעה נציבות זכויות האדם של אונטריו חקירה מקיפה בנושא2018 דוגמה נוספת היא בקנדה. בשנת גזענות, אפליה ותיוג של משטרת טורונטו כלפי שחורים. דוח נציבות זכויות האדם של אונטריו הצביע על חוסר סמכות בעיכוב של אזרחים שחורים על ידי המשטרה. נקבע שבדוח העיכוב74 בנוסף על בעיית התניית עריכת דוח במשך מינימום של עשרים דקות, בסעיף יפורט תמיד שמו של מי שעוכב. בפועל, בטופס דוח העיכוב של משטרת ישראל על השוטר למלא מספר תעודת זהות, שם פרטי ומשפחה, שם האב ותאריך לידה. בהינתן שלא כל עיכוב כולל פעולות חיפוש וחקירה נוספות ולא מוביל להליכים משפטיים, הרי שאין מקום לאפשר למשטרה לבנות מאגר של לחוק יסוד: כבוד האדם 7 מעוכבים אשר פוגע בזכותם החוקתית לפרטיות, שמעוגנת בהוראת סעיף וחירותו, מאגר שעלולות להיות לו השלכות שליליות על אדם בדומה לרישום במרשם הפלילי. בהקשר זה, דוח ועדת פלמור וכן מבקר המדינה התייחסו לכמות התיקים הפליליים נגד יוצאי אתיופיה שגבוהה באופן משמעותי משיעורם באוכלוסייה ולהשלכות הרישום הפלילי עליהם. ביום נשיא המדינה ושרת המשפטים פרסמו קריאה מיוחדת ליוצאי העדה האתיופית להגיש בקשות 9.3.2022 למחיקת רישום פלילי לרגל הסיגד. נכתב בה כי "הבקשות תישקלנה בחיוב, מתוך אמונה בתרומה הגדולה של צעירים אלו לחברה הישראלית כולה". ,"כך למשל, במשטרה נעשה שימוש פנימי בהגדרה עמומה שאינה מעוגנת בחוק של אדם כ"בדוקאי כלומר, אדם שהמשטרה חושדת בו ולכן יש לעקוב ולבדוק את מעשיו. רישום מצטבר של עיכובים עלול להוביל לאכיפה מוגברת ולא מוצדקת כלפי אדם. בפסק הדין של הרשם בכיר מוהנד חליאלה בתביעה בגין עיכוב לצורך חיפוש ברכב של "בדוקאי", הוא כתב: "העובדה שאדם מוכרז "בדוקאי" כשלעצמה אין בה כדי להקים עילה לחיפוש. גיליון ר"פ, ארוך ככל שיהיה, אינו יכול להפריד בין האדם לבין זכויותיו. אף 6 השימוש בביטוי "בדוקאי" מוקשה בעיני מאחר שהוא מצמיד תכונת אופי של מי ש"טעון בדיקה". מכאן סבור אני כי לא רק שאין להכיר בסטטוס של "בדוקאי" כשלעצמו כעילה לחיפוש אלא יותר מכך – יש לבדוק בכל מקרה ומקרה את משקלו הסגולי של סטטוס זה על ידי בדיקת העבירות בהן הורשע, נחקר, או נחשד אותו אדם. ככל שמדובר בעברות קלות יותר ומעטות יותר, כך יגבר הצורך במשקל כבד יותר של הנסיבות הנוספות אשר בהצטרפן משתכלל היסוד הסביר לחשד שמקים עילה לפגיעה בכבודו, בפרטיותו ובחירותו של "הבדוקאי" על ידי העיכוב ועריכת החיפוש. חובה עלינו להיות זהירי זהירים מהפיכת בעלי הסטטוס של "בדוקאי" ל"חשודים נצחיים" אשר שוטרים מחפשים על גופם ובכליהם בכל אשר ייפגשו בם". בחוק המעצרים ולהחליפה בחובה גורפת של עריכת דוח עם תום74 לכן מוצע לבטל את הוראת סעיף כל עיכוב, כאשר בדוח יפורטו העובדות ששימשו יסוד לסיבת העיכוב, מקום העיכוב ומשך העיכוב; לצורך הגנה על הזכות לפרטיות וכדי למנוע הקמת מאגר מעוכבים שעלולות להיות לו השלכות שליליות על אדם בדומה לרישום במרשם הפלילי, מוצע שככל שמבצע העיכוב השתמש בכוח או ביצע חיפוש על גופו או ברכושו של אדם שעוכב, או שהמעוכב הובא לתחנת המשטרה או זומן אליה, רק אז יפורטו בדוח גם שמו ומספר הזהות של המעוכב; בהתאם, מוצע לקבוע במפורש שהמשטרה לא תנהל מאגר מידע ובו פרטיו של כל אדם שעוכב, אשר לא ננקטו הליכי חקירה או הליכים משפטיים נוספים נגדו לאחר שהסתיים עיכובו באותו העניין )אם ננקטו הליכי חקירה או הליכים משפטיים, ממילא ההליכים יופיעו ברישום הפלילי(; כן, מוצע לקבוע שמבצע העיכוב ימסור לאדם שעוכב את מספר הדוח שערך בעניינו ויידע אותו על -כמו זכותו להגיש תלונה. 41 בנוסף, מוצע לקבוע שאם תוגש תובענה בנזיקין בטענה שלא היה יסוד לעיכוב, תחול הוראת סעיף לפקודת הנזיקין ]נוסח חדש[. כלומר, על המדינה והשוטר יהיה נטל הראיה שלא הייתה לגבי המקרה שהביא לידי הנזק התרשלות שיחולו עליהם. זאת במטרה להקל על מעוכבים לקבל סעד בגין נזקיהם והפרת זכויות האדם ואזרח שלהם, וכן כדי לתמרץ את המדינה, המשטרה והשוטרים, מראש לא לעכב אדם שלא כדין וללא הצדקה וגם להקפיד על הכנת דוחות עיכוב תקינים. ."ההצעה נוסחה בסיוע "מכון זולת –לשוויון וזכויות אדם" ו"הועד הציבורי נגד עינויים בישראל -------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום (26.07.2023) ח' באב התשפ"ג