הצעת חוק לדיון מוקדם
2209051 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
נעמה לזימי
יוזמים: חברי הכנסת
אחמד טיבי
______________________________________________
3931/25/פ
הצעת חוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים( )תיקון – סייג לקביעת קצין משטרה את
2023–תנאי השחרור ממעצר המגבילים את זכות ההפגנה(, התשפ"ג
, בסעיף11996–בחוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים(, התשנ"ו
( יבוא:2, אחרי סעיף קטן )ב42
.1
42 תיקון סעיף
( על אף האמור בסעיף קטן )ב(, בנוגע לאדם החשוד בביצוע עבירה3")ב
הקשורה לעצם השתתפותו בתהלוכה, אסיפה, משמרת מחאה או הפגנה, לא
יקבע הקצין הממונה תנאים, באותו סעיף קטן, הפוגעים בחירותו להשתתף
בתהלוכה, אסיפה, משמרת מחאה או הפגנה, אלא אם אישר זאת היועץ
המשפטי של המחוז, מטעמים מיוחדים שיירשמו."
ד ב ר י ה ס ב ר
חופש הביטוי והזכות להפגנה הנגזרת ממנו מוכרים בדין ובפסיקת בתי המשפט בישראל ובדין
כללי
( וההכרזה לכל 1966) הבין־לאומי )בפרט הוראות האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות
((.1948) באי עולם בדבר זכויות האדם
זכות ההפגנה היא אחת מזכויות היסוד המרכזיות של האדם בישראל, זכות יסוד המעצבת את אופייה
הדמוקרטי של המדינה. ההפגנה מאפשרת השתתפות פעילה של האזרח או התושב בתהליכים פוליטיים
וחברתיים ויש בה כדי ללמד על מעורבות חברתית–אזרחית חיובית שראוי לעודדה. הפגנה היא כלי מרכזי
להעלאת נושאים לסדר היום הציבורי ולהצפת טענות בדבר עוולות מדיניות וחברתיות. היא מאפשרת
למפגינים להשמיע את דעתם ולנסות להשפיע בדרכים דמוקרטיות על מקבלי ההחלטות בישראל. כמו כן,
הזכות להפגנה היא רכיב חיוני בחופש הכללי של האדם לביטוי עצמי ולאוטונומיה מחשבתית. מן
הטעמים האלה הכיר בית המשפט העליון בזכות זו כזכות חוקתית, כחלק מחופש הביטוי הפוליטי )בג"ץ
.338 ' ס"ח התשנ"ו, עמ1
2
התנועה למען איכות6536/17 (; בג"ץ12.12.2006 , מטה הרוב נ' משטרת ישראל )פורסם בנבו2557/05
מני נפתלי נ' היועץ המשפטי1983/17 (; בג״ץ8.10.2017 ,השלטון בישראל נ' משטרת ישראל )פורסם בנבו
((.27.4.2017 ,לממשלה )פורסם בנבו
מדיניות האכיפה נגד חשודים המבצעים עבירות הקשורות לעצם השתתפותם בהפגנות, ראוי שתהיה
מדיניות מצמצמת, כדי שלא לפגוע בזכות היסוד, וכן ברצונם של אזרחים ותושבים בישראל להשמיע את
חברת "קול העם" בע"מ נ' שר הפנים )פורסם בנבו, 73/53 קולם וליטול חלק בהליך הפוליטי )בג"ץ
של פרקליט המדינה בדבר מדיניות העמדה לדין בתיקים שנפתחו על רקע 2.40 '(; הנחיה מס16.10.1953
.(25.8.2020 הפגנות או אירועי מחאה, מיום
החקיקה הקיימת בישראל בנוגע למגבלות על זכות ההפגנה היא שריד מהתקופה המנדטורית
שלמרבה הצער נקלט בספר החוקים הישראלי. אף על פי שמדינת ישראל בחרה להטמיע בספר החוקים
שלה את החקיקה המנדטורית, בתי המשפט נתנו לה פרשנות מצמצמת. זאת מתוך הבנה שהחקיקה
המנדטורית אינה מתאימה לעקרונות היסוד של שיטת משטר דמוקרטית, במיוחד לאחר חקיקת
חוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו, כלומר, למעמד החוקתי שנקבע בפסיקה לחופש הביטוי וחירות ההפגנה
והמחאה.
,[בג"ץ צמצם בדרך פרשנית את דרישות הוצאת הרישיון הקבועות בפקודת המשטרה ]נוסח חדש
, וחזר וקבע שניתן להגביל את הזכות להפגין רק כאשר מתקיימת ודאות קרובה לפגיעה 1971–התשל"א
קשה ורצינית בסדר הציבורי או בשלום הציבור, ורק במידה הנדרשת כדי למנוע פגיעה כאמור. עוד נפסק
כי על המשטרה לכבד את הזכות להפגין, ולא זו בלבד שאין היא רשאית להגביל אותה שלא לצורך, היא
גם מחויבת לסייע במימושה. לנוכח מעמדה הרם של הזכות לחופש הביטוי וההפגנה, נפסק כי לא כל
פגיעה בסדר או בביטחון תצדיק את הגבלת הזכות להפגין ואין די בכך שהפגנה גורמת לאי־נוחות, אפילו
אי־נוחות רבה, כדי לאסור על קיומה. ככל שהציבור בישראל חפץ בדמוקרטיה, עליו לסגל לעצמו, כבכל
מדינה מתוקנת, רמת סיבולת ויכולת הכלה של הפגנות, על אף הפגיעה בשגרת החיים ואי־הנוחות הכרוכה
בהן לעיתים.
בפועל, משטרת ישראל בנתה "מסלול עוקף" לפסיקה המצמצמת את דרישות הרישיון והטלת
)ב( 42 המגבלות על קיום אסיפות ותהלוכות, באמצעות שימוש של קצין המשטרה הממונה בהוראת סעיף
)להלן: "חוק המעצרים"(, לשם 1996–לחוק סדר הדין הפלילי )סמכויות אכיפה – מעצרים(, התשנ"ו
קביעת תנאי שחרור ממעצר דרקוניים שמטרתם העיקרית למנוע מאדם לממש את זכותו להפגין.
,באופן מתחכם, בדרך כלל לא מצוין במפורש בתנאי השחרור שאסור לאדם להשתתף בהפגנה כלשהי
אלא נקבעים תנאים המרחיקים מפגינים שנעצרו מאזורים או ערים שלמות בהם מתרחשות ההפגנות,
ולתקופות ממושכות. כלומר, תנאים שברור שבפועל מטרתם למנוע מאדם להמשיך להשתתף במחאה
הקרובה לליבו ולדעותיו. מאחר שמדובר בפגיעה בזכות היסוד להפגין ובאופי הדמוקרטי של מדינת
ישראל, שוב ושוב בתי המשפט או ערכאות הערעור שדנים בתנאי השחרור האלה מבטלים לחלוטין או
מצמצמים אותם באופן משמעותי. לנוכח אי־החוקיות המובהקת והפסיקה הברורה, לא פעם המשטרה
בעצמה חוזרת בה לחלוטין או באופן חלקי מהתנאים שקבע הקצין לפני הדיון בבית המשפט )באמצעות
הגשת תגובה עם הודעה על כך או אי־הגשת תגובה במועד שנקבע בהחלטת בית המשפט(, או במהלך הדיון
3
.לאחר שמיעת המלצת השופט
כמובן, אין שום הצדקה לכך שהמשטרה תידרש בכל פעם מחדש לשמוע את המלצת השופט או לקבל
)ב( לחוק 42 החלטה שדומה לקודמותיה, על כך שהמשטרה אינה רשאית לעשות שימוש בסמכות בסעיף
המעצרים במטרה למנוע את מימוש הזכות להפגין. סגן הנשיא השופט משה דרורי מבית המשפט המחוזי
בירושלים התייחס באחד מפסקי דינו לכך שהמשטרה אינה מפיקה לקחים, "לתומי סברתי, כי קיימת
במשטרה "מערכת צבירת מידע ארגונית", וכל קצין חדש שמקבל תפקיד, שעניינו טיפול בהפגנות, מקבל
תדריך משפטי, הכולל את זכויות האדם להפגין ומגבלות כוחה של המשטרה".
גם אם בדיעבד תנאי השחרור המונעים מאדם להפגין יבוטלו לחלוטין או יצומצמו בהחלטת בית
המשפט, הרי שהפגיעה בחירויותיו כבר נגרמה: ככל שאדם שנעצר בהפגנה יסרב לתנאי השחרור, הוא
עלול להישאר מוחזק במעצר עד אשר יובא לדיון בבית המשפט. לחלופין, מי שיסכים לתנאים יוכל לערער
עליהם לאחר שחרורו אך עד לקבלת החלטה אחרת של בית המשפט עליו לציית לתנאים שעליהם הוא
הסכים.
מלבד זאת, יש לשיטה זו של המשטרה "אפקט מצנן", שכן לא כל המפגינים שנעצרים ונקבעים
לגביהם תנאי שחרור בלתי חוקיים טורחים להשיג ייצוג משפטי ולפנות לבית המשפט כדי לבטלם או
283 לפחות2020 הפגנות ב"מחאת בלפור" בקיץ18לצמצמם. כך למשל, בבדיקה שנעשתה נמצא כי ב־
מפגינים הובאו לבית המשפט, חלקם משום שסירבו לחתום על תנאים 68 מפגינים נעצרו, כאשר רק
מהם שוחררו ללא תנאים. כלומר, מרבית העצורים לא הגישו ערעור על תנאי השחרור 15 מגבילים, ורק
מהמעצר שלהם.
,לכן, מוצע כי בנוגע לאדם החשוד בביצוע עבירה הקשורה לעצם השתתפותו בתהלוכה, אסיפה
משמרת מחאה או הפגנה, לא יקבע הקצין הממונה תנאים הפוגעים בחירותו להשתתף בתהלוכה, אסיפה,
משמרת מחאה או הפגנה, אלא אם ניתן אישור לכך מהיועץ המשפטי שבמשטרת המחוז מטעמים
מיוחדים שיירשמו. כך חירות הביטוי וההפגנה לא תישקל רק באולם בית המשפט.
הצעת החוק נוסחה בסיוע "מכון זולת – לשוויון וזכויות אדם" ו"הוועד הציבורי נגד עינויים
בישראל".
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(26.07.2023) ח' באב התשפ"ג