חומר רקע
1
20
במאי
2024
לכבוד
י"ב באייר ה׳תשפ״ד
חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
הנדון: תגובת לובי 99
להצעת חוק עקרונות האסדרה )תיקון – פקיעת אסדרה(, התשפ״ג-
2023
בשם לובי 99
)חל"צ(, אנו קוראות לחברי הוועדה להתנגד להצעת החוק בנוסחה הנוכחי. למרות מטרותיה
הראויות, ובכללן מתן כלים לאכיפתו של חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב-
2021
)להלן – ״החוק״(, התיקונים
המוצעים מעוררים קשיים חוקתיים, סותרים את מטרות החוק ועלולים לפגוע קשות באינטרס הציבורי. להלן
הערותינו העיקריות להצעת החוק:
א. בנוגע להצעה לפיה כל הוראות האסדרה יובאו לאישור הוועדה הרלוונטית בכנסת – יש להותיר את
ההכרעה בנושא בידי המאסדר הרלוונטי, אחרת תיפגע אנושות חלוקת הסמכויות בין הכנסת לרשות
המבצעת ויוטל על הכנסת עומס בלתי אפשרי, שיבוא על חשבון הדיון בחקיקה ראשית.
ב. בנוגע להצעה כי אסדרה שלא תובא לאישור הוועדה תפקע באופן אוטומטי – יש להתנגד להסדר
המוצע, שיוביל לפגיעה קשה באינטרס הציבורי.
ג. בנוגע להצעה לפרסם מיפוי להוראות האסדרה הקיימות, תוך התייחסות "לעלות הציות לאסדרה,
מידת הפגיעה בתחרות ושיקולי יוקר מחיה" – יש להרחיב את רשימת השיקולים, כך שתכלול גם
שיקולים חברתיים וסביבתיים.
להלן הערותינו בפירוט:
אישור הוראות האסדרה על-ידי ועדות הכנסת מנוגד למושכלות יסוד בשיטת המשפט
1.
החוק בנוסחו הנוכחי מסמיך את רשות האסדרה לבחון רגולציה קיימת, בהתאם לתכנית שנתית שתיקבע,
ולהעביר את המלצותיה לטיוב רגולציה למאסדר – המלצה אותה הוא יכול לקבל או לדחות, לפי שיקול דעתו
)ס׳ 26
ו-
27
לחוק(.
2.
הצעת החוק מעבירה את הסמכות לדון ולהכריע בתוקפן של כל הוראות האסדרה הקיימות לוועדה הרלוונטית
בכנסת )סעיף 27א)ב( להצעה(. לפי ההצעה, תפקידם של המאסדר ושל רשות האסדרה מתמצה בהגשת "חוות
דעת בדבר נחיצות תיקון, טיוב או ביטול האסדרה" )סעיף 27א)ג( להצעה(. לפי דברי ההסבר, מטרת הוראות
אלו היא להוסיף פיקוח פרלמנטרי, אלא שההצעה מנוגדת לעקרונות היסוד בשיטת המשפט הישראלית.
3.
בישראל מתקיימת הפרדת רשויות בין הרשות המחוקקת, שמוסמכת לקבוע חקיקה ראשית, לבין הרשות
המבצעת, האמונה על חקיקת המשנה. אכן, אחד מתפקידיה של הכנסת הוא פיקוח על הרשות המבצעת, אך
אין זה אומר שהיא צריכה להכריע בעצמה בכל הוראות האסדרה, בכל דרגה נורמטיבית – לרבות הנחיות,
נהלים, חוזרים, גילויי דעת וכו׳, בהם נקבעים נושאים מקצועיים כמו כמות הרעלים שמותר למפעל מסוים
לפלוט בתהליך הייצור. כך, במקום שהכנסת רק תפקח על הרשות המבצעת, היא למעשה תיכנס בנעליה.
הדבר יפגע לא רק בעקרון הפרדת הרשויות, אלא ביכולת של הכנסת לבצע כראוי את תפקידיה האחרים:
2
א. ראשית, הדבר יטיל עומס בלתי אפשרי על ועדות הכנסת, שיידרשו להתמודד עם רגולציה בהיקף עצום.
מאגר האסדרה שפרסמה רשות האסדרה כולל
5,481
רגולציות )נכון ליום 27.3.2024
(, אלא שמדובר במספר
חלקי, שכן רק בחודש שעבר ביקשה הרשות דחייה במועד הפרסום במאגר של אסדרה שאינה טעונה פרסום
ברשומות1 – המהווה את רוב האסדרה. לא ידוע לנו על הערכה מספרית למספר ההוראות הללו, אך רק
לאחרונה פורסם כי על-פי מיפוי שבוצע ברשות הכבאות, למשל, יש רק בה לא פחות מ-
17,000
פריטי מידע
רגולטוריים.2 בהנחה שוועדת הכנסת המאשרת לא אמורה להיות ״חותמת גומי״, אלא לדון בכל הוראה
לעומק, מדובר בעומס בלתי סביר, שיבוא על חשבון תפקידן העיקרי של הוועדות – דיון מעמיק בחקיקה
ראשית.
ב. שנית, ועדות הכנסת יידרשו להכריע בנושאים מקצועיים, שאין להן כלים וידע לבררם, בניגוד למאסדרים
שלהם יש ידע מקצועי, מומחיות וניסיון בתחומים הספציפיים עליהם הם מופקדים. כך, למשל, ועדת
הכלכלה עוסקת, בין היתר, בתחבורה, תקשורת, צרכנות )כולל היבטים צרכניים בענפי הביטוח והבנקאות(,
הגבלים עסקיים, אנרגיה )כולל חשמל, דלק, גז ומשאבי טבע(, תיירות, רשות מקרקעי ישראל, דיור ציבורי
ומכר דירות – תחומי פעילות עליהם מופקדים עשרות רגולטורים שונים, שעובדים כדבר שבשגרה עם
הגופים המפוקחים, ומכירים את המצב בשטח.
4.
לאור כל האמור, יש להותיר את ההכרעה בעניין תקפותה של אסדרה, ביטולה או תיקונה בידי המאסדר.
פקיעת תוקפה של הוראה שלא הובאה לוועדה – סכנה לפגיעה קשה באינטרס הציבורי
5.
הצעת החוק קובעת, כי הוראה שלא הובאה לאישור הוועדה "תבוטל לאלתר" )סעיף 27א)ה((. לפי דברי
ההסבר, סעיף זה נועד "לתחום את הליך המיפוי וטיוב הרגולציה הקיימת בזמן". אכן, בעולם אידיאלי, ראוי
היה לקבוע כי רק הוראות שהועלו למאגר האסדרה, והן גלויות לעין הציבור, תקפות. אלא שבפועל, להקמתו
ולניהולו של המאגר נדרשים משאבים רבים, וספק אם למאסדרים יש די כוח אדם לביצוע המשימה. על כן,
הוראת הבטלות האוטומטית היא מרחיקת לכת ועלולה לגרום לפקיעת תוקפה של רגולציה חיונית לציבור.
6.
דברי ההסבר מוסיפים כי "רגולציה לא רלוונטית ומיושנת תפקע אוטומטית". אלא שלאור הקשיים
המשמעותיים בהבאת כל הוראות האסדרה לאישור ועדות הכנסת, עליהם עמדנו קודם, מתעורר חשש כי גם
רגולציה שאינה עונה להגדרה זו תבוטל. מטרת הבחינה התקופתית של הרגולציה היא "טיוב האסדרה הקיימת
והפחתת נטל אסדרה עודף" )סעיף 1 לחוק(, ולא צמצום רגולציה באשר היא. על מנת להגשים מטרות אלו, אין
מנוס מעיון שיטתי ומדיון מעמיק בכל הוראה, טרם החלטה אם לאשרה, לתקנה או לבטלה. פקיעה אוטומטית
של אסדרה עלולה להביא להיפך המוחלט ממטרות החוק: במקום לטייב רגולציה, הוראות חיוניות לביטחון
הציבור )למשל הוראות הנוגעות לבטיחות בעבודה או בדרכים(, להגנת הסביבה ועוד - עלולות להתבטל.
7.
חשש נוסף הוא, כי בעוד שהחוק נועד להקל את הנטל הרגולטורי מעל עסקים קטנים, הבטלות האוטומטית
עלולה לשרת דווקא את בעלי ההון והלוביסטים שלהם, שיוכלו לדאוג לאישור מהיר של רגולציה המועילה
להם )לדוגמה, הטבות מס(, ויהיה להם נתיב קל ונוח לביטול אסדרה שפוגעת בהם. מעתה הם לא יידרשו עוד
1 טיוטת צו עקרונות האסדרה )הארכת התקופה לפרסום אסדרה שאינה טעונה פרסום ברשומות(, פורסם באתר החקיקה הממשלתי
ביום 16.4.2024
. קישור
2 עידן ארץ, ״האתר שהבטיח לעשות סדר ברגולציה לעסקים עלה לאוויר, אבל לא מקיים״, גלובס, 12.5.2024
, קישור
3
לשכנע את הרגולטור כי האסדרה מיותרת או פוגענית. כל שעליהם לעשות הוא למשוך זמן, עד שהאסדרה
תפקע מאליה. בכך הצעת החוק עלולה לשרת בעלי עניין חזקים ואת השדלנים המייצגים אותם, על חשבון
הציבור המבוזר, שסביר שאפילו לא יידע שרגולציה שמגנה עליו עומדת לפקוע.
8.
לכן אנו מתנגדים להוראה בהצעת החוק, הקובעת את בטלותה של אסדרה שלא הובאה לאישור הוועדה. כל
חלופה להוראה זו חייבת לכלול מתן התראה לרגולטור, ותקופת זמן מספקת לדון באסדרה ולהיערך לתיקונה
או לביטולה. כך, למשל, הצוות הבין משרדי, שהתכנס טרם חקיקת החוק, הציע בטלות רגולציה רק במקרים
חריגים, כאשר הרגולציה אינה מעוגנת בחקיקה ראשית ולא תוקנה במשך למעלה מ-
20
שנה, ורק כאשר לא
התקבלה התייחסות הרגולטור לפנייה אליו לשנות את האסדרה או שנקבע כי התייחסותו אינה משכנעת. גם
אז, ביטול הרגולציה נעשה על-ידי הממשלה, בהחלטה שתיכנס לתוקף רק כעבור שנתיים, לכל הפחות.3 הסדר
דומה, בשינויים המתחייבים, הופיע גם בסעיף 28
לנוסח של חוק עקרונות האסדרה שעבר בקריאה ראשונה,
אך פוצל מהחוק טרם הדיונים בוועדה. הצעה נוספת העלתה השרה סילמן בעת אישור ההצעה בקריאה
טרומית במליאת הכנסת, לפיה אסדרה שלא חייבת בפרסום ברשומות תפקע רק אם המאסדר לא העלה הוראה
למאגר האסדרה לאחר שקיבל הנחיה לעשות כן )ויש להוסיף – לאחר שקיבל פרק זמן סביר(.4
9.
במקביל, חיוני לוודא שהרגולטורים ורשות האסדרה יקבלו את המשאבים וכוח האדם הנדרשים לביצוע
תפקידיהם על-פי החוק.
מיפוי האסדרה הקיימת – רשימה חסרה של שיקולים
10
. הצעת החוק קובעת, כי רשות האסדרה תפרסם תוך שלוש שנים מיפוי של כל הוראות האסדרה הקיימות,
הכולל התייחסות "לעלות הציות לאסדרה, מידת הפגיעה בתחרות ושיקולי יוקר מחיה" )סעיף 27א)א( להצעה(.
המיפוי הזה יהווה את הבסיס לאישור האסדרה על ידי ועדות הכנסת, ומכאן חשיבותו.
11
. מדובר ברשימה חלקית של שיקולים, שמתמקדת רק בהיבט הכלכלי של הרגולציה, ואינה מתחשבת
בשיקולים ציבוריים נוספים, שעליהם האסדרה נועדה לעיתים להגן. כך למשל סעיף 2 לחוק, המונה את
העקרונות לאסדרה מיטבית, כולל גם את "ההשפעות הכלכליות, החברתיות והסביבתיות" הנובעות
מהאסדרה )ס"ק )2((, וכן את "הזכויות והאינטרסים הציבוריים" המושפעים מהאסדרה )ס"ק )9((. התחשבות
בשיקולים כלכליים בלבד תיצור תמונה חלקית, מה שעלול להוביל לפגיעה באינטרס הציבורי.
12
. לכן מוצע להרחיב את רשימת השיקולים שיש לבחון, ולכלול בהם גם שיקולים חברתיים וסביבתיים.
לסיכום, אנו מברכות על הכוונה לפעול ליישום אכיפתו של חוק עקרונות האסדרה, אולם מתנגדות לדרכים
המוצעות בהצעת החוק שבנדון. טרם נקיטת צעדים שעלולים לפגוע בציבור, יש לבדוק דרכים אחרות כמו
הקצאת משאבים לרשות האסדרה, וכן בניית תוכניות הכשרה, ליווי וייעוץ לרגולטורים.5
3 המלצות הצוות הבין משרדי לרגולציה חכמה, "תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה ממשבר הקורונה"
2021
, בעמ' 92
-
93
, קישור.
4 הישיבה ה-
149
של הכנסת ה-
25
מיום 14/2/24
, בעמ' 62
.
5 על הצורך בצעדים אלה ראו למשל גיא מור, "פערים ובעיות יסוד במערכת הרגולטורית בישראל:
לקראת מדיניות רגולציה חכמה"
)הוגש לצוות הבין משרדי, 2021
( בעמ' 22-21
.
4
נשמח לעמוד לרשותכם בכל שאלה.
בברכה,
עו"ד נטע דגן
עו״ד לינור דויטש
לוביסטית ציבורית
מנכ"לית