הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2220245
הכנסת העשרים וחמש
יוזם: חבר הכנסת אביחי אברהם בוארון
______________________________________________
פ/4724/25
הצעת חוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – מינוי נציב שירות המדינה ומינויים באמצעות ועדת איתור), התשפ"ד–2024
דברי הסבר
מטרת ההצעה להסדיר בחוק את הליך מינוי נציב שירות המדינה (להלן – הנציב) ואת פעולתן של ועדות האיתור לתפקידים בשירות המדינה.
סעיפים 1 ו-2
מוצע להסדיר בחוק את הליך המינוי של נציב שירות המדינה. לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, הממשלה מוסמכת למנות את נציב שירות המדינה, אלא שהחוק לא הסדיר את הליך המינוי. בעבר, נציבי שירות המדינה מונו לפי הצעת ראש ממשלה, לאחר בדיקת ועדות מינויים שהוקמו אד-הוק. כמו כן, בית המשפט העליון קבע כי אין כל חובה משפטית למנות את הנציב באמצעות ועדת איתור (בג"ץ 2699/11 התנועה למען איכות השלטון נ' ממשלת ישראל (17.05.2011)). לנוכח חשיבותו של התפקיד, מוצע להסדיר את הליך המינוי בחקיקה ראשית, ולא להותירו לקביעה במסגרת נהלים.
שירות המדינה בישראל בנוי לפי הדגם האנגלי שמאופיין כשירות מדינה מקצועי, ממלכתי וא-פוליטי. מנגד, קיימת חשיבות לכך שהעוצמה הצבורה בידי הפקידות לא תשמש לסיכול ביצוע מדיניות הממשלה הנבחרת ושהפקידות לא תתנהל כמדינה בתוך מדינה. הסדרת הליך מינוי של נציב שירות מדינה, האחראי על שירות המדינה כולו נועדה להשיג תכליות אלה.
לפיכך מוצע, כי נציב שירות המדינה יתמנה לפי הצעת ראש הממשלה, לאחר שהתאמת המועמד לתפקיד תיבחן ותאושר על ידי ועדה לבדיקת כשירות. ראוי כי מי שיציע את המועמד לתפקיד הנציב יהיה ראש הממשלה, שכן מדובר בתפקיד הדורש כישורים מקצועיים וניהוליים שיאפשרו לו לפתח את ההון האנושי בתפקידים בשירות המדינה, ולצד זאת, יכולת לממש את החלטות מדיניות בעלות השפעה על יכולת הממשלה לממש את מדיניותה.
בראש ועדת הכשירות יעמוד שופט מחוזי בדימוס, שופט בית הדין הארצי לעבודה בדימוס, או נשיא או סגן נשיא של בית הדין האזורי לעבודה בדימוס, שייבחר על ידי ראש הממשלה, ללא מעורבות של היועץ המשפטי לממשלה במינוי. יש להניח כי שופטים בדימוס הם משרתי ציבור נאמנים, בלתי תלויים, מקצועיים וניטראליים, כך שיישמר האופי הממלכתי והא-פוליטי של התפקיד.
כמו כן, מוצע כי יושב ראש הוועדה יכהן בתפקידו לתקופה של שתים עשרה שנים, או לתקופה של שתי קדנציות של נציב שירות המדינה, לפי הארוך מביניהם. כיום, בהתאם להחלטת ממשלה מס' 4770 מיום 8 בפברואר 2009, אורך תקופת הכהונה של נציב שירות המדינה הוא שש שנים. תקופת הכהונה של יושב ראש הוועדה נועדה להבטיח, כי הוא יוכל לבחון את כשירות מינוים של שני נציבי שירות מדינה לפחות.
עוד מוצע כי בוועדה יכהנו שני מנכ"לים של משרדי ממשלה – מנכ"ל משרד ראש הממשלה ומנכ"ל משרד העבודה, משום שגורמים אלה מביאים עמם הכרה של הצרכים והמורכבויות של השירות הציבורי, מה שיסייע לפעולת הוועדה. בנוסף, יכהן בוועדה נציב שירות המדינה היוצא, שכן היכרותו עם נציבות שירות המדינה תסייע באופן משמעותי לפעולת הוועדה ולבחינת כשירות המינוי. ככל שנציב השירות היוצא לא יוכל, או יבחר שלא לכהן בוועדה, יושב ראש הוועדה ימנה חבר ועדה מבין מי שמילאו את תפקיד נציב שירות המדינה בעבר, וככל שלא תהיה אפשרות לכך – יבחר שר העבודה נציג מטעם האקדמיה. הרכב הוועדה המוצע משלב בין אנשי מקצוע שמייצגים את הממשלה לבין נציגים ניטראליים.
כמו כן, מוצע כי במקרה של חילוקי דעות בין חברי הוועדה, קולו של יושב ראש הוועדה, יכריע.
מוצע כי במסגרת פעולתה, הוועדה תבחן את מכלול ההיבטים הנוגעים למועמד – הן באשר להתאמתו המקצועית לתפקיד, והן באשר לטוהר מידותיו והיעדר זיקות פוליטיות לשרי הממשלה.
יוער כי בבריטניה, ממנה צמחה התפיסה של שירות ציבורי מקצועי, שירות המדינה מוסדר כיום ב-Constitutional Reform and Governance Act 2010. בהתאם לחוק זה, ה-Civil Service מנוהל על ידי שר לענייני הסיביל-סרוויס (כאשר בפועל את התפקיד הזה ממלא בדרך כלל ראש הממשלה). לצד השר מכהנת ועדה לעניין ה-Civil Service, כאשר את ראש הוועדה ממנה השר לאחר התייעצות עם ראשי ממשלות סקוטלנד וויילס ולאחר התייעצות עם ראשי מפלגות אופוזיציה. התייעצויות אלה חשובות, אך אינן מחייבות. בישראל סמכויות הנציב מקבילות למעשה לסמכויות השר לענייני Civil Serviceהבריטי. משום כך, ובשל הכישורים המקצועיים הנדרשים מן הנציב, מנגנון של בדיקת התאמה בידי ועדה בראשות שופט בדימוס עדיפה על פני מנגנון התייעצות עם ראשי האופוזיציה, כמו בבריטניה.
סעיף 3
שימוש במנגנון של ועדת איתור הוא נפוץ במינוי בעלי תפקידים בכירים בשירות המדינה. כיום מנגנון זה אינו מוסדר בחקיקה, אלא מעוגן בהחלטת ממשלה מס' 345 מיום 14 בספטמבר 1999, ובהחלטת ממשלה מס' 2541 מיום 29 בספטמבר 2002. בהתאם להחלטת ממשלה מס' 2541, על ועדת האיתור להמליץ בפני השר הממונה הרלוונטי לתפקיד, על מועמד אחד הנמצא על-ידה כמתאים ביותר, ומקום שנמצאו מספר מועמדים מתאימה רשאית הוועדה להמליץ על שניים או שלושה מועמדים.
פסיקת בית המשפט העליון קבעה כי להמלצת ועדת איתור יש לתת משקל "כמעט מכריע", כך שהיא כובלת למעשה את השר להמלצות ועדת האיתור ומחייבת אותו לקבלן, זולת במקרים חריגים וקיצוניים ביותר, אשר טרם באו אל העולם (בג"ץ 8134/11 אשר נ' שר האוצר, (29.1.2012)). מקום שאין השר רשאי לסטות הלכה למעשה מהמלצות ועדת האיתור מצד אחד, בעוד ועדת האיתור ממליצה על מועמד אחד בלבד, הופך השר לחותמת גומי בידי ועדת האיתור. כך הדרג הנבחר והאחראי בפני הכנסת והציבור מתפרק מכל סמכותו והשפעתו על המינויים הבכירים.
לפיכך מוצע לחייב את ועדות האיתור להמליץ על שלושה מועמדים מתאימים לפחות, מתוכם יבחר השר הממנה את המועמד המתאים, ומקום שלא המליצה הוועדה על מועמד מתאים המקובל על הגורם הממנה – יוכל אותו גורם לדרוש המלצה על שני מועמדים נוספים. כך, מצד אחד ניתן מרחב שיקול דעת לשר הממנה, אך מצד שני נותרת בחינת ועדת האיתור שתפקידה להבטיח שהמועמד כשיר ומתאים לתפקיד.
עוד מוצע, כי המלצות ועדות האיתור יהיו מנומקות, על מנת לאפשר לגורם הממנה לקבל את התמונה המלאה ולהניח תשתית עובדתית איתנה להחלטתו. היעדר הנמקה עלול כשלעצמו להוות פגם בעבודת הוועדה. ברם, על מנת לאפשר לחברי הוועדה להתבטא באופן חופשי, מוצא כי ההנמקות תהיינה חסויות.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ב' בתמוז התשפ"ד (08.07.2024)
תיקון סעיף 6 1. בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 6, אחרי "(להלן – נציב השירות)" יבוא "ובלבד שוועדת הכשירות אישרה את מינויו כאמור בסעיף 6א(ד)". בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 6, אחרי "(להלן – נציב השירות)" יבוא "ובלבד שוועדת הכשירות אישרה את מינויו כאמור בסעיף 6א(ד)". בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 6, אחרי "(להלן – נציב השירות)" יבוא "ובלבד שוועדת הכשירות אישרה את מינויו כאמור בסעיף 6א(ד)". בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 6, אחרי "(להלן – נציב השירות)" יבוא "ובלבד שוועדת הכשירות אישרה את מינויו כאמור בסעיף 6א(ד)". בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 6, אחרי "(להלן – נציב השירות)" יבוא "ובלבד שוועדת הכשירות אישרה את מינויו כאמור בסעיף 6א(ד)". בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 6, אחרי "(להלן – נציב השירות)" יבוא "ובלבד שוועדת הכשירות אישרה את מינויו כאמור בסעיף 6א(ד)".
הוספת סעיף 6א 2. אחרי סעיף 6 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 6 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 6 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 6 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 6 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 6 לחוק העיקרי, יבוא:
"ועדת הכשירות "ועדת הכשירות "ועדת הכשירות 6א. (א) ראש הממשלה ימנה ועדה לבדיקת כשירות המועמדים לתפקיד נציב שירות המדינה (בחוק זה – ועדת הכשירות) ויציע לה מועמד לבחינת כשירותו. (א) ראש הממשלה ימנה ועדה לבדיקת כשירות המועמדים לתפקיד נציב שירות המדינה (בחוק זה – ועדת הכשירות) ויציע לה מועמד לבחינת כשירותו.
(ב) ועדת הכשירות תהיה בת ארבעה חברים, וזה הרכבה: (ב) ועדת הכשירות תהיה בת ארבעה חברים, וזה הרכבה:
(1) שופט של בית המשפט המחוזי בדימוס, שופט בית הדין הארצי לעבודה בדימוס, או נשיא או סגן נשיא בית הדין האזורי לעבודה בדימוס, והוא יהיה היושב ראש (בסעיף קטן זה – יושב ראש הוועדה); יושב ראש הוועדה יתמנה לתקופה של שתים עשרה שנים, או לתקופה שאורכה כפל תקופת כהונתו של נציב שירות המדינה שנקבעה בדין או בהחלטת ממשלה, לפי הארוכה מבינהם;
(2) המנהל הכללי של משרד ראש הממשלה;
(3) המנהל הכללי של משרד העבודה;
(4) נציב שירות המדינה, ואם נבצר ממנו – נציב שירות המדינה בדימוס, שייבחר על ידי יושב ראש הוועדה; לא בחר יושב ראש הוועדה נציב שירות המדינה כאמור, ייבחר על ידי שר העבודה, חבר הסגל האקדמי של מוסד להשכלה גבוהה המומחה בתחומי מינהל ציבורי, או משאבי אנוש; לעניין סעיף זה, "מוסד להשכלה גבוהה" – מוסד שהוכר או שקיבל היתר לפי חוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958.
(ג) ועדת הכשירות תבחן את כשירות המועמד לתפקיד, ובכלל זה השכלה, ניסיון מקצועי, טוהר מידות וכן היעדר זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה; מצאה הוועדה כי קיימת למועמד זיקה לשר משרי הממשלה כאמור, לא תקבע כי הוא כשיר למינוי, אלא אם מצאה כי הוא בעל כישורים מיוחדים המצדיקים את מינויו. (ג) ועדת הכשירות תבחן את כשירות המועמד לתפקיד, ובכלל זה השכלה, ניסיון מקצועי, טוהר מידות וכן היעדר זיקה אישית, עסקית או פוליטית לשר משרי הממשלה; מצאה הוועדה כי קיימת למועמד זיקה לשר משרי הממשלה כאמור, לא תקבע כי הוא כשיר למינוי, אלא אם מצאה כי הוא בעל כישורים מיוחדים המצדיקים את מינויו.
(ד) מצאה ועדת הכשירות כי המועמד כשיר למינוי ברוב דעות, תאשר את מינויו; היו הדעות שקולות, יכריע יושב ראש הוועדה." (ד) מצאה ועדת הכשירות כי המועמד כשיר למינוי ברוב דעות, תאשר את מינויו; היו הדעות שקולות, יכריע יושב ראש הוועדה."
הוספת סעיף 21א 3. אחרי סעיף 21 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 21 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 21 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 21 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 21 לחוק העיקרי, יבוא: אחרי סעיף 21 לחוק העיקרי, יבוא:
"מינוי באמצעות ועדת איתור "מינוי באמצעות ועדת איתור "מינוי באמצעות ועדת איתור 21א. קבעה הממשלה כי על משרה מסוימת לא תחול חובת המכרז כאמור בסעיף 21, וכי נושא המשרה יתמנה לפי המלצת ועדת איתור, יחולו ההוראות הבאות: קבעה הממשלה כי על משרה מסוימת לא תחול חובת המכרז כאמור בסעיף 21, וכי נושא המשרה יתמנה לפי המלצת ועדת איתור, יחולו ההוראות הבאות:
(א) ועדת האיתור תמליץ על לפחות שלושה מועמדים.
(ב) המלצת ועדת האיתור תהיה מנומקת, ונימוקיה יהיו חסויים.
(ג) לא נתמנה נושא משרה מבין המועמדים שעליהם המליצה הוועדה כאמור בסעיף קטן (א), תמליץ הוועדה על שני מועמדים נוספים."