חומר רקע

16 ביולי 2024 לכבוד חברות וחברי ועדת חוקה, חוק ומשפט :הנדון הצע ת חוק עקרונות האסדרה (תיקון 'מס ) ( "פקיעת אסדרה), התשפ ד– 2024 /(פ2213/25 ח"כ דן אילוז1 /; פ1521/25 ח"כ אליהו רביבו) 2 לקראת הדיון הקבוע בוועדת חוקה, חוק ומשפט, ליום17/7/2024 ,בהצע ת החוק המתוקנת ,שבנדון להלן עמדת פורום ארלוזורוב לגבי ה : 1. רקע: חוק עקרונות האסדרה ורשות האסדרה חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב- 2021 3 :(להלן "חוק האסדרה)" נועד לשפר את ניהול האסדרה (רגולציה) בישראל ונחקק בעקבות עבודת מטה שנערכה בממשלה בין השנים2014- 021 2 4. דברי ההסבר להצע ו ת החוק מפרטים, בין היתר, כי אסדרה מיטבית ואיכותית תוביל ,לשיפור עבודת הממשלה והגופים הציבוריים בהגשמת אינטרסים ציבוריים וזכויות יסוד תבטיח את עבודתם על- פי דין, תמנע השלכות שליליות של אסדרה לא מיטיבה ובכך גם תצמיח .תועלת לחברה ולמשק הישראלי ,החוק קבע לראשונה:, את מטרות האסדרה הגנה ,על אינטרס ציבורי או זכות יסוד ו קידומם , וכן קביעת הוראות להבטחת תפקידם של המאסדרים על-פי דין ,. מתוקף החוק הוקמה רשות אסדרה ממשלתית עצמאית ומקצועית, שתפקידה לפעול לקידום אסדרה מיטבית ולהפחתת נטל אסדרה עודף. סמכויותיה: גוף מייעץ, מבקר, מודד ומעריך של כלל האסדרה ומסייע לממשלה בניהול מדיניות אסדרה מיטבית באופן רוחבי וחוצה ענפים . 1 ביום6.2.2024 הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת. ביום11/2/2024 החליטה ועדת השרים לענייני חקיקה לתמוך בהצעת החוק, כפוף להסכמות שהושגו עם רשות האסדרה ולכך שהמשך הליכי החקיקה יקודמו בהסכמת משרדי החינוך, התחבורה והבטיחות בדרכים, החקלאות ופיתוח הכפר, רשות האסדרה וכל משרדי הממשלה הרלוונטיים לנושא הצעת החוק וכי הצעת החוק תוחזר לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה לפני הקריאה הראשונה. ביום14.2.2024 .התקבלה הצעת החוק בקריאה טרומית במליאה עב קבות דיון ,שהתקיים בועדת חוקה חוק ומשפט ביום22.5.2024 בנוסח הצעת החוק , לאחר שהתקיים שיח נוסף בין מציעי החוק ובין רשות האסדרה ולקראת דיון נוס ף המתוכנן ליום17.7.2024 ,ס פור ם נוסח מתוקן של הצעת החוק ביום15.7.2024 ואליו מתייחס ני יר זה . 2 הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים וארבע על ידי חברי הכנסת גלית דיסטל אטבריאן ואופיר כץ /(פ2658/24 ) הצעת חוק2658/24 הוסרה מסדר היום בישיבת המליאה מיום16.2.2022 '(דברי הכנסת, ישיבה מס 114 ', בעמ289 ;) /ועל שולחן הכנסת העשרים וחמש על ידי חברת הכנסת שרן השכל (פ714/25) ו ע"י חבר הכנסת /אליהו רביבו (פ1521/25 .) 3 'ס"ח התשפ"ב, עמ125 4 דו"ח ארגון ה- OECD בנושא "( המדיניות הרגולציה בישראלStrengthening Capacities and Institutions for " ordinating Regulatory Policy and Measuring Regulatory Burdens - Co ;) החלטת ממשלה4398 מיום 23.12.2018 (" רגולציה חכמה– יישום המלצות ארגון ה- OECD ותיקון החלטות ממשלה ;)" דו"ח המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– "תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה ממשבר הקורונה " מיום6.7.2021 . סעיף2 לחוק עקרונות האסדרה מגדיר בצורה רחבה מהי אסדרה , וקובע כי מדובר ב: "הוראה (...) שנקבעה לצורך הסדרת פעילות כלכלית או חברתית, אשר ניתנת לאכיפה פלילית או מינהלית בידי רשות ציבורית, תאגיד ציבורי או מאסדר פיננסי". ההגדרה ל"הוראה" כוללת הוראות שנקבעו בחיקוק או כאלו הקובעות כלל התנהגות בעל אופי כללי או שנקבע באישור .אסדרתי לאור הגדרה זו התייחסותנו היא רחבה וכוללנית ו נוגעת לפוטנציא ל הפגיעה ההיקפית של הצע ו ת החוק בכל תחומי האסדרה. 2. עיקרי הצע ת החוק שבנדון העומד ת לדיון 2.1 . עפ"י דברי ההסבר בהצעת החוק המתוקנת ,מטרת הצעת החוק : • לתת מענה לצורך בבחינה תקופתית של אסדרה הכלולה גם בהצע ו ת חוק ; • לתת מענה לצורך ,בפרסום אסדרה במאגר האסדרה ולהשלכות הנובעות מאי פרסום .במאגר האסדרה 2.2 . עפ"י הצע ת החוק המתוקנת ,דרך מתן המענה לצרכים הנטעני ם צריכה להיות :כדלקמן • ק ביעת חובה לקיים בחינה תקופתית ל הוראות א סדרה ה מוסדרות ב חקיקה ראשית בתוך10 שנים ממועד חקיקתה , זאת חרף העובדה כי החקיקה הראשית הוחרגה מתחולת הבחינה התקופתית הן בהוראות חוק האסדרה ו הן בכל החלטות הממשלה והדו "חו ת שנכתבו כהכנה לו; • מניעת יכולתו של מאסדר להטיל סנקציה בשל הפרת אסדרה בהת קיים תנאים מסוימים בהם לא עמד המאס דר . ,כלומר ל הצעת החוק המתוקנת 2 ,מטרות: הראשונה לשנות את מעמדה הנורמטיבי של החקיקה הראשית לחקיקה שתוקפה על תנאי ובכך גם לשנות את כלל סדרי החקיק ה הישראלית ; ,השנייה להפחית "רגולציה במחיר של יצירת "חורים רגולטורים ולהעניק סמכות עודפת לגור מים המאסדרים או לדרג הפוליטי אליהם הם כפופים5 . ,כפי שנפרט להלן זוהי משמעות מרחיקת לכת והרת אסון . 3. מטר ות אל ו עומד ו ת בניגוד מוחלט לנוסחו, הגיונו ותכליתו של חוק האסדרה שנחקק זה מכבר ו תפגע אנושות באותם העקרונות עצמם שנקבעו בו. קבלת ה של הצע ת החוק ת וביל לפגיעה ממשית באינטרסים ציבוריים חיוניים ובסדרי השלטון והמשטר , בהגנות חיוניות על האזרחים ולפגיעה בלתי הפיכה בניהולה התקין של המ ערכת הציבורית בישראל. מש כך, עמדתנו היא כי יש לפעול לאלתר להורדת הצע ת החוק מסדר היום , ולהלן עיקרי הנימוקים לכך. 5 נציין, כי מטרות אלו אף אינן עולות בקנה אחד עם הצע ות החוק המקוריות , אשר לדע ת המציעים נועדו לטפל בשלושה פגמים נטענים אחרי ם בתהליך האסדרה בישראל, כפי שנקבע בחוק האסדרה : היעדר פיקוח פרלמנטרי על פעולת רשות האסדרה והמאסדרים ; היעדר תחימת זמן לסיום תהליך המיפוי וטיוב הרגולציה הקיימת; ו היעדר קביעת פרקי הזמן בהם יש לבחון מחדש רגולציה קיימת . 3.1 . פגיעה במע מדה הנו רמטיבי של החקיקה הראשית ובעקבותיה– בכל המסגרת החקיקתית ובתפקידו של הדרג המקצועי הממשלתי בתהליכי החקיקה : היות שהחקיקה הראשית הינה מסגרת הכללים הנורמטיביים המרכזית ל קביעת הנורמות ,ואמות המידה בכלל הפעילות השלטונית, המשקית והאזרחית הפחתת מעמדה לכדי "חק יקת הור "את שעה תיצור מסגרת נורמטיבית ,רעועה זמנית ו נטולת הסתמכות בכל מדרגי החקיקה והאסדרה . הצעת החוק ל בחינה בדיעבד של חקי קה ראשית הקבועות בה הוראות אסדרה – בחינה אשר כאמור מוסדר ת בנפרד מתהליך החקיקה הקבוע בדין ,עוקפת א ת אלו האחרונים ומעניקה סמכות עודפת ועלומה ל"גורם המאסדר" במסגרת תהליך החקיקה . גורם זה, ש זהותו כלל "לא הובהרה בהצעת החוק, עלול להפוך בפועל ל יועץ על" לתהליכי החקיקה . הבטחה ל הס תמכות על חוות דעתו בעתיד תוביל בהכרח לפיחות מעמדת הדרג המקצועי ובשיקול דעתו , היות ומדובר בהוראה שתוקפה מוגבל מלכתחילה. בכך ע מדתו גם עלולה לה ,וות שיקול מכריע בהחלטות הדרג הנבחר על ח שבון עמדות הדרגים המקצועיים במסגרת תהליכי החקיקה . לפיכך עלולה הצע ת החוק להוביל ל החלשת כלל הדרג המקצועי והנבחר , שתפקידו לגבש חקיקה תוך הפעלת שיקול דעת מערכת י, מקצועי וכולל , שיבטא בין היתר, עקרונות של ,ייצוג שוויו ן, יחסיות וכיו"ב . חשוב להזכיר ולהדגיש : הפחתת הרגולציה אינה יכולה ולא צריכה לבוא על חשבון תפקידו החיוני של הדרג המקצועי .בהגנת האינטרס הציבורי באופן עצמאי, מקצועי ומתמשך החלשת הדרג המקצועי חותרת תחת היותו גוף ציבורי, אובייקטיבי וממלכתי, ופוגעת ביכולתו לעמוד בפני לחצי הדרג הפוליטי, לספק שירותים ציבוריים ראויים ולזכות באמון הציבור6. 3.2 . הצעת החוק תוביל ל חוסר ודאות רגולטורי ו ליצירת ואקום רגולטורי: בחינתה בדיעבד של החקיקה הראשית, כמו ג ם הפעלת בטלות אוטומטית לגבי הוראות אסדרה שהמאסדר לא פעל כנדרש לפרסומן ,, עלולות להוביל לפקיעה בפועל של הוראות אסדרה שונות ללא הליך נוסף וללא חיוב לקבוע הוראה אחרת תחתיה ובכך להוביל לפגיעה בזכויות בסיסיות של אזרחי ישראל בכל תחומי החיים השונים7. 6 וינבלום ,ש( ' 2023 .) בחינת המלצות דו "ח ה- OECD ""אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל , פורום ארלוזורוב . 7 כך , לשם הדוגמא בלבד , היא תוכל להעמיד על תנאי , לתקופה של מספר שנים בודדות, הוראות ב חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז- 1967 (ולה ע מיד על תנאי בשל כך גם את כלל התקנות שהותקנו מכוח ו , לרבות תקנות שהתקנתן הוותה תנאי לכניסתו של חוק לתוקף( )! ) , אשר קובעות תנאים בביצוע הליכי הוצאה לפועל או נסיבות המחייבות ,להימנע מנקיטת הליכי הוצאה לפועל להגבילם או לקבוע בהם הקלות לזמן או מקום מסוימים; או שתוכל הצעת החוק ל מנוע את אכיפתן של תקנות שתוקנו מכוחו של חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו– 2015 , ,שתכליתו להסדיר את אחריותם של יצרן ויבואן מזון, לאורך כל שרשרת האספקה, ולקבוע אמות מידה לאיכות תקינות ובטיחות המזון בישראל , והכל בשל אי פרסומן במאגר האסדרה– יהיו.הסיבות לכך אשר יהיו הדבר יוביל ליצירת "חורים" נורמטיביים (פקיעה ללא פתרון חלופי) ולנקיטת פעולות אסדרתיות בחיפזון ותוך העדפת שיקולי היתכנות פוליטית .על פני אלו המקצועיים ,לפיכך הצעת החוק עלולה ל פתוח פתח לניצול לרעה ו ל שימוש בהוראות החוק על מנת להוביל ל הפחתת אסדרה בפועל שלא משיקולים מקצועיים. ,יתרה מכך ודאות רגולטורית נדרשת לתפקודו היציב של המשק ולתפקודה התקין של החברה .האזרחית הצע ת החוק , ככל שתמ שמו ,תוביל בתורה להתערבות בלתי נמנעת של בתי המשפט ,, הקורסים כבר עכשיו תחת עומס ולחוסר יכולת מעשית לתפקד . ,יש לציין כי תוצאה זו"תוביל ל קפאון " מערכת האסדרה ולא להפחתת נטל ה אסדרה העודף ובכך אף עומדת בסתירה לעמדה המבוטאת ב דברי ההסבר ל הצע ו ת החוק המקוריות . 3.3 . צע ה ת החוק עומד תו בסתירה לעקרונות חוק האסדרה הקיים תפ ו גע ביישומן המיטבי: הצעת החוק סותר ת את מטר ת החוק ה קיים ,ואת העקרונות שהותוו בו ומציעה לקבוע מ דיניות אסדרה שונה ,שיעד י ה המרכזי ים םה הפחתת רגולציה והחלשת כוחו של הדרג .המקצועי בקביעתה עמדה זו רואה בהפחתת הרגולציה ערך בפני עצמו ומבטאת גישה רחבה יותר, לפיה הגנ ה על האינטרס הציבורי או על זכויות יסוד של אזרחי המדינה והבטחת רווחתם צריכה להיעשות בדרך של צמצום דרמטי של אחריות המדינה והתערבותה בחיי הפרט והחברה )"("מדינת שומר הלילה . ,בנוסף עמדה זו אינה רואה ב מקצ וע יות ובעצמאות שיקול הדעת כשיקול ים המרכזיים בקביעת אסדרה ( ובפרט– ב אסדרה מצומצמת ו מינימלית כאמור). לעומת זאת , תוצרי עבודת המטה ו מטרות החוק ה קיים, ביקשו לשפר את יכולתם של המאסדרים לקבוע אסדרה "מבוססת נתונים, אפקטיבית, מדויקת, עקבית ומידתית "יותר; הם הכירו ב מומחיות הנדרשת בכל תחומי האסדרה וביקשו ל אותה שפר באמצעות "הבנייה סדורה של תהליכי קבלת החלטות מושכלים ואחידים " 8 . ,דהיינו הצעת החוק חותר ו ת תחת מטרות החוק ה קיים ומבקשת ל הפוך את היוצרות – לא עוד שיפור יכולתה של הממשלה לקבוע אסדרה איכותית תוך הפחתת נטל אסדרה עודף ,על בסיס מקצועי, כנדרש; אלא הפחתת אסדרה""בכל מחיר , אגב יצירת כאוס נורמטיבי ורגולטורי ו החלשתו של הדרג המקצועי , זאת בין היתר, לטובת הדרג הפוליטי .הנבחר ,יתרה מכך הצעת החוק חותרת אף תחת תפקידה של האסדרה במארג הנורמטיבי בישראל ל ,הבטחת משטר דמוקרטי מתפקד שמירת סדרי שלטון ומנהל ו מתן כללים יציבים, ההכרחיים לקידום מדיניות ציבורית איכותית , שמשפרת את חיי האזרחים .ומבטיחה לכולם רשת בטחון אזרחית מקיפה בשגרה ובחירום 8 דו"ח המלצות הצוות הבין- משרדי לרגולציה חכמה– "תכנית לאומית למדיניות רגולציה ככלי לשיקום המשק ביציאה ממשבר הקורונה "מיום 6.7.2021 . 4. סיכום מטרות החוק ה קיים משקפות תפישת מדיניות ברורה לפיה לאסדרה תפקיד מרכזי בהגנה על אינטרסים ציבוריים וכי עליה להישען על תשתיות ,חקיקתיות ארגוניות ומקצועיות ארוכות טווח. שיפור יכולתם של הגופים המאסדרים השונים תתבטא ,בשיפור תהליכי קבלת ההחלטות מניעת כפל רגולטורי וצמצום נטל רגולטורי עודף , ש יובילו להתנהלות משקית וחברתית בריאה ולחסכון כלכלי משמעותי9. ת פישה זו גם מעניקה את החשיבות הראויה, דווקא בימים אלו, ל חיזוקו של המגזר הציבורי כ לקח ממלחמת ה-7 באוקטובר )"(מלחמת "חרבות ברזל . בניגוד גמור לכך ,הצעת החוק העומדת על ה פרק , אשר לפי הנטען גובשה בהסכמת רשות האסדרה, מתעלמת מה זמן ההגיוני הנדרש לבחינת קיומו של חוק רחב כל כך, מבקשת לשנות מהוראות שנקבעו בו במפורש ובכוונת מכוון ו הכל תוך :יצירת השלכות משמעותיות נוספות פגיעה ב מדרג הנורמטי ,בי של כלל הוראות החקיקה בישראל יצירת אי וודאות רגולטורי ,עמוק החלשת כוחו של הדרג המ קצועי הממשלתי בקביעת אסדרה וה כנסת שיקולים פוליטיים לקביעת האסדרה והיקפה . גישה,זו החמורה כשלעצמה , צורמת אף יותר ב ימים אלו בהם הדרג המקצועי נושא על כתפיו את ההתמודדות עם השלכות ה מלחמה המתמשכת .בגזרות השונות מ דיניות האסדרה בישראל צריכה ויכולה להשתפר כל העת . בקרה מקצועית והקפדה על פיקוח פרלמנטרי רחב, שקוף ושמשקף מגוון דעות , הם חלק בלתי נפרד מתהליכי אסדרה מיטביים . ם לש כך יש להקפיד, כי יעדי האסדרה יהיו שיפור וחיזוק יכולות הדרג המקצועי , תוך ה תמקצעות בניהול מדיניות אסדרה ובביצוע איכותי שלה ,ולא ב יצירת "כאוס " נורמטיבי , ב הפחתת רגולציה בכל מחיר וב מתן כוח עודף לשיקולי ם קצרי טווח של .הדרג הפוליטי דמוקרטיה מתפקדת דורשת יציבות וודאות . אין מדובר בדרישה לקיפאון ונטילת הסמכות מהדרג הנבחר לעצב את המדיניות עבורה נבחר, אלא דרישה שגם קבלת החלטות מבוססות מדיניּו ת יתקבלו בראש וראשונה על על בסיס מקצועי , ענייני.ומנומק אשר על כן אנו קוראים לכם להסיר את הצעת החוק שבנדון.מסדר היום של הכנסת ,בברכה עו"ד בועז גור מנהל המחלקה הציבורית פ ורום ארלוזורוב 9 מתוך דברי ההסבר ל הצעת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2021-2022 ,)התשפ "א- 2021 :)(פרק י"ט: אסדרה " על פי הערכות שונות , פוטנציאל ההשפעה הכללית של שיפור האסדרה בישראל על התוצר מוערך בסכום הנע בין 58 ל־ 100 מיליארדי שקלים . הארגון לשיתוף פעולה ופיתוח כלכלי ( OECD ) העריך כי שיפור האסדרה בישראל לרמה הממוצעת במדינות החברות ב- OECD יעלה את התוצר לנפש ב- 3.75% בתוך 5 שנים וב- 5.75% בתוך עשור (...) תמונה דומה עולה ממדדים בין־לאומיים שונים המצביעים על כך שישראל מצויה מאחור בכל הנוגע לאיכות מערכת האסדרה שלה בהשוואה למדינות המפותחות."