חומר רקע

י"א תמוז, תשפ"ד 17 ביולי 2024 לכבוד ח"כ יולי אדלשטיין יו"ר ועדת חוץ וביטחון שלום רב, הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק כניסת שוהים בלתי חוקיים, פעילי טרור ובני משפחותיהם לישראל (תיקוני חקיקה), התשפ"ד-2024 הסניגוריה הציבורית מעבירה בזאת את התנגדותה העקרונית להצעת החוק שבנדון. במסמך זה נתמקד במרכיב השני בהצעת החוק שלפיו מוצע להחמיר את הענישה הקבועה בצד עבירת שהייה בישראל שלא כדין לשלוש שנות מאסר (במקום שנת מאסר), וכן לקבוע בצד עבירה זו עונש מינימום של רבע מהעונש המירבי. בפתח הדברים יש להתריע כי הצעת החוק – אפילו אם תקודם באופן חלקי בלבד (למשל עם החמרת הענישה המרבית וללא מרכיב של ענישת מינימום) – תביא להחרפה דרמטית של משבר הכליאה הלאומי השורר בימים אלה במדינת ישראל. מזה חודשים ארוכים, אלפי עצורים ואסירים שוהים בשטח מחייה הנמוך מ-3 מ"ר (בקבוצת הפליליים מדובר בשלב זה בלמעלה מרבע מהם, קרי כ-3,300 עצורים ואסירים פליליים), ואף מולנים שלא על מיטה אלא על הרצפה (בקבוצת הפליליים המדובר בשלב זה בכ-850 מהם וזאת בכל רגע נתון). במצב דברים זה יש להימנע ככל הניתן מקידום יוזמות חקיקה פרטיות, הנעדרות ראייה כוללת ואסטרטגית, אשר במצטבר זו לזו יביאו להחרפת המשבר. הדברים אמורים במיוחד באשר להצעת החוק הנוכחית אשר תחולתה והשפעתה המעשית היא בעיקר ביחס לאלפי נאשמים בעבירה של שהייה שלא כדין ללא עבירות נלוות. יתרה מכך, יש להבין כי מכיוון שמהלכי ההצפפה במתקני הכליאה הביטחוניים למעשה כמעט מוצו, הרי שהשלכותיה של הצעת החוק במישור הצפיפות בבתי המעצר והמאסר יחולו ביתר שאת על אוכלוסיית הכלואים הפליליים, ובפרט על קבוצת העצורים הפליליים. מעבר להחרפה הניכרת של הצפיפות במתקני הכליאה והחמרת הפגיעה בזכויות העצורים והאסירים, למהלך המוצע השלכות אדירות גם במישור התקציבי והארגוני בשל העלויות הישירות והעקיפות של הכליאה העודפת. עוד יצוין כי משבר הכליאה המחריף נושא עמו גם מחיר ציבורי בדמות שחרורים מנהליים מורחבים של אסירים פליליים, ולפי הדיווחים גם משפיע על מדיניות המעצרים בתחום הביטחוני. ככל שתישקל האפשרות לקדם את הצעת החוק – במתכונת כלשהי – הרי שיש לבצע בחינה מקדמית של השלכותיה הצפויות על משבר הכליאה ושל עלויותיה התקציביות. בניגוד לאמור בדברי ההסבר להצעת החוק, מאז פרוץ המלחמה חלה החמרה ניכרת במדיניות האכיפה והענישה בעבירות שב"ח. בתוך כך, הוקשחה מדיניות ההעמדה לדין בעבירת שהייה שלא כדין, כך שמוגש כתב אישום בעבירה זו החל מהכניסה הראשונה לישראל (זאת במקום הכניסה השלישית); בתי המשפט החמירו באופן משמעותי את הענישה המוטלת על שוהים שלא כדין, כך שמתחם הענישה מתחיל במספר חודשי מאסר מאחורי סורג ובריח ביחס לשוהה שלא כדין ללא עבירות נלוות וללא עבר פלילי, ועשוי להגיע למאסר ממושך בהרבה כאשר לשוהה יש עבר פלילי או מאסר מותנה תלוי ועומד (כמובן שככל שמדובר בשב"ח שביצע עבירות פליליות או ביטחוניות, ממילא עבירת השב"ח "נבלעת" בתוך הענישה המחמירה המוטלת בגין העבירות העיקריות); וממש בימים אלה, הכנסת אישרה שורה של תיקוני חקיקה המחמירים באופן ניכר את הענישה בעבירות של הסעת, הלנת והעסקת שוהים שלא כדין במגוון רחב ומצטבר של מישורים, ובהם החמרת הענישה המרבית בעבירות אלו, הוספת מאסרי מינימום וקנסות מינימום והרחבת מנגנוני החילוט. הערות נוספות ועקרוניות לעניין קביעת עונשי מינימום עונשי מינימום חותרים תחת עקרון האינדיבידואליות בענישה, ובמידה רבה פוגעים ביכולתו של בית המשפט לעשות צדק ולנקוט בענישה המתאימה למקרה הספציפי. קביעת עונש מינימום מגבילה את שיקול הדעת השיפוטי ועלולה להביא לענישה קשה שאינה הולמת את נסיבות המקרה הספציפי. קושי זה מתחדד ומתעצם כשמדובר בהגבלה משמעותית של שיקול הדעת השיפוטי בענישה, כפי שמוצע לעשות בהצעת החוק הנוכחית. על רקע זה, בדוח הוועדה הציבורית לבחינת מדיניות הענישה והטיפול בעוברי חוק (דוח ועדת דורנר), הומלץ במפורש להימנע מקביעת עונשי מינימום, מאחר והם מסכלים את האפשרות לנקוט בענישה האינדיבידואלית, ומקשים על בתי המשפט להתאים את הענישה לעקרון ההלימה ולמטרות הענישה האחרות. הבעייתיות של עונשי מינימום מתחדדת ומתעצמת דווקא בעבירה המדוברת של שהייה בישראל שלא כדין: ראשית, עבירה זו חובקת בתוכה לא רק שוהים שלא כדין הנכנסים לישראל מתחומי הרשות הפלסטינית, אלא גם כל מי שנכנס לישראל שלא כדין; רבים מאלה שמבצעים את העבירה הם מי שהיה להם היתר ופקע, או שתנאי ההיתר שונו; רבים מאוכלוסיית השוהים שלא כדין עושים כן למטרות עבודה ופרנסה, ללא עבירות נלוות, ואינם מהווים סכנה ביטחונית; ישנם מקרים בהם מקרים אלה מעוררים נסיבות אישיות ומשפחתיות קשות. הגדלת ההרתעה לא תושג באמצעות החמרה בענישה, זאת להבדיל משיפור האכיפה: בבסיס הצעת החוק מונחת הנחת היסוד לפיה החמרה בענישה – ובפרט קביעת עונשי מינימום – תוביל להרתעה. ואולם, מחקרים רבים שנערכו בארץ ובעולם מלמדים כי החמרת הענישה אינה מקדמת את אלמנט ההרתעה או את המאבק בפשיעה, זאת להבדיל מוודאות האכיפה והגדלת סיכויי העבריין להיתפס. אם כך, הפתרון האמיתי לבעיה עמה מבקשים המציעים להתמודד טמון בשיפור האכיפה. יתרה מכך, החמרה בענישה עלולה להביא לעלייה משמעותית במספר הכלואים ולהקצאת משאבים רבים יותר לבתי הכלא, וזאת ללא צמצום של התופעה. בהקשר זה יוזכר כי אחת הקביעות החשובות בדוח ועדת דורנר, אשר אף היא אומצה בהחלטת ממשלה מס' 1840, היא כי בכל מקרה בטרם יוצע שינוי ביחס לחקיקת עבירות ועונשים (ובפרט כאשר מדובר בקביעת עונש מזערי), יש צורך לבחון את רמות הענישה הנהוגות בעבירה הרלוונטית, להציג את העלות המשוערת של השינוי המוצע ולוודא האם המצב המשפטי הקיים אכן אינו מאפשר לבתי המשפט להטיל עונשים העומדים בעקרון ההלימה. מכל הטעמים לעיל, הסניגוריה הציבורית קוראת לוועדה להימנע מקידום רכיב החמרת הענישה בהצעת החוק. בכבוד רב ובברכה, עו"ד ישי שרון מנהל מחלקה (חקיקה, תכנון ומדיניות) הסניגוריה הציבורית הארצית