הצעת חוק לדיון מוקדם
2220900 :מספר פנימי
הכנסת העשרים וחמש
גדי איזנקוט
יוזמים: חברי הכנסת
יולי יואל אדלשטיין
______________________________________________
4888/25/ פ
2024–הצעת חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ד
מטרתו של חוק זה להתוות כללים ועקרונות מנחים לממשלה לגיבוש
אסטרטגיית הביטחון הלאומי לשם חיזוק החוסן הלאומי, קידום האינטרסים
הלאומיים של מדינת ישראל ושיפור המוכנות הלאומית והתיאום בין גופי
הביטחון בזיהוי ותיעדוף של איומים ומתן מענים.
.1מטרה
– בחוק זה .2הגדרות
,״ביטחון לאומי״ – מכלול הפעולות והאמצעים לשמירה על ריבונות המדינה
לאומי, ביטחון אזרחיה,-שלמותה הטריטוריאלית, מעמדה הבין
יציבותה השלטונית וחוסנה הביטחוני, מדיני, כלכלי וחברתי מול
איומים חיצוניים ופנימיים;
;"הוועדה" – ועדת החוץ והביטחון של הכנסת
;12008–"חוק המטה לביטחון לאומי" – חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח
;21985–"חוק תקציב שנתי" – כהגדרתו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה
."המטה לביטחון לאומי" – כמשמעותו בחוק המטה לביטחון לאומי
.833 ' ס"ח התשס"ח, עמ1
.60 ' ס"ח התשמ"ה, עמ2
2
,המטה לביטחון לאומי יגבש את אסטרטגיית הביטחון הלאומי
)א(
בהתייעצות עם משרד הביטחון, משרד החוץ, המשרד לביטחון לאומי, הגופים
הביטחוניים וכל משרד ממשלתי נוסף שיידרש לכך לדעת ראש המטה לביטחון
לאומי; בסעיף זה, ״גופים ביטחוניים״ – צבא הגנה לישראל, משטרת ישראל,
שירות הביטחון הכללי, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, הוועדה
לאנרגיה אטומית ומערך הסייבר הלאומי.
.3
אסטרטגיית
הביטחון הלאומי
ימים150 הממשלה תאשר את אסטרטגיית הביטחון הלאומי בתוך
)ב(
מהקמת הממשלה, לאחר שהונחה בפניה הצעה מטעם ראש הממשלה.
:אסטרטגיית הביטחון הלאומי תכלול, בין השאר, את אלה
)ג(
( מרכיבי תפיסת הביטחון הלאומי, הכוללים את הנחות היסוד1)
המעודכנות ביחס לאתגרים, האמצעים וההזדמנויות המעצבים את
צרכי הביטחון הלאומי;
( יעדי הביטחון הלאומי, הכוללים את המטרות והאינטרסים2)
הביטחוניים והמדיניים הנדרשים לשם הבטחת קיומה, ביטחונה
ושגשוגה של מדינת ישראל;
( אתגרי הביטחון הלאומי, הכוללים את מיפוי האיומים על הביטחון3)
שנתית, ניתוח הזירות במרחב הפיזי-הלאומי בראייה שנתית ורב
ומרחב המידע, לרבות בזירת הפנים, והתייחסות לרכיבי האתגר ביחס
חברתי;-לביטחון, יחסי חוץ, כלכלה וחוסן לאומי
( יכולות ומשאבי הביטחון הלאומי, הכוללים את מערך היכולות4)
;הביטחוניות והמדיניות למימוש יעדי הביטחון הלאומי
( הערכה ביקורתית של אסטרטגיית הביטחון הלאומי, הכוללת5)
איתור וניתוח של חולשות אפשריות בזיהוי, תיעדוף והבנת רכיבי
(, ופירוט המענה לחולשות4) ( עד1) האסטרטגיה המפורטים בפסקאות
אלו;
( מידע נוסף שעשוי להיות חיוני לגיבוש אסטרטגיית הביטחון6)
.הלאומי ומימושה
,3 אישרה הממשלה את אסטרטגיית הביטחון הלאומי, כאמור בסעיף
)א(
ימים מאישורה, דיווח המפרט את14 תגיש הממשלה לוועדה, בתוך
אסטרטגיית הביטחון הלאומי; הדיווח יוצג בפני הוועדה על ידי ראש
הממשלה או נציג מטעמו, בישיבה שתיוחד לעניין זה.
.4דיווח ופרסום
3
,אסטרטגיית הביטחון הלאומי תהיה חסויה ופרסומה אסור; ואולם
)ב(
תכלול אסטרטגיית הביטחון הלאומי נוסח מקוצר שאינו חסוי, שיפורסם
ברשומות ובאתר האינטרנט של הממשלה בסמוך להגשתה לוועדה, כאמור
בסעיף קטן )א(.
ימים מהנחת חוק התקציב השנתי על14 הממשלה תגיש לוועדה, בתוך
)א(
, עדכון בדבר3 לחוק יסוד: משק המדינה3 שולחן הכנסת, כאמור בסעיף
אסטרטגיית הביטחון הלאומי, בהתאם לשינויים והתפתחויות באותה שנה;
העדכון יכלול הסבר המפרט כיצד חוק התקציב השנתי תורמם למימוש
אסטרטגיית הביטחון הלאומי על כלל מרכיביה המעודכנים.
.5עדכון שנתי
על פרסום עדכון האסטרטגיה לביטחון הלאומי יחולו הוראות סעיף
)ב(
()ב(.4)
– 2 בחוק המטה לביטחון לאומי, בסעיף.6 תיקון חוק המטה
לביטחון לאומי
:( יבוא5) אחרי פסקה
(1)
א( לעמוד בראש עבודת המטה לגיבוש אסטרטגיית הביטחון5)"
–הלאומי, כמשמעותה בחוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ״ד
;";2024
ביטחוני" יבוא "תוך התייחסות-(, אחרי "המצב המדיני6) בפסקה
(2)
לאסטרטגיית הביטחון הלאומי, כמשמעותה בחוק אסטרטגיית הביטחון
".2024–הלאומי, התשפ״ד
)א(, בתוך3 הממשלה תאשר את אסטרטגיית הביטחון הלאומי, כאמור בסעיף
ימים מתחילתו של חוק זה. 180
.7הוראת מעבר
ד ב ר י ה ס ב ר
מדינת ישראל ניצבת מאז הקמתה בפני אתגרים ביטחוניים ולאומיים המאיימים על ריבונותה, שלמותה
הטריטוריאלית וביטחון אזרחיה ותושביה. ההיערכות והמוכנות לאתגרי הביטחון הלאומי מצריכות
ראייה מדינית רחבה, תיאום בין כלל הגופים האחראים על הביטחון הלאומי, תכנון ארוך טווח, גמישות
בבניין הכוח והפעלתו ויכולת לבחון בצורה ביקורתית מעת לעת את הנחות היסוד המובילות את מקבלי
ההחלטות.
בניגוד למגמה הרווחת בקרב העולם הדמוקרטי, במדינת ישראל לא גובש עד היום נוהג להגדרה
.206 ' ס"ח התשל"ה, עמ3
4
ועדכון של אסטרטגיית הביטחון הלאומי המאפשרת היערכות ומוכנות כאמור. בין הנוגעים בדבר יש
הכרה כי קיימת ״תורה שבעל פה״ ביחס ליסודות תפיסת ביטחון לאומי שגובשה על ידי ראש הממשלה
, אולם תרגומה, התאמתה ויישומה ביחס לאתגרי הביטחון הלאומי 50-גוריון בשנות ה-הראשון דוד בן
המשתנים לא זכו עד היום למענה על ידי ממשלות ישראל. התוצאה היא פגיעה בהיערכות והמוכנות של
באוקטובר. 7-מדינת ישראל, מציאות שאת תוצאותיה הטראגיות חוו אזרחי ישראל באירועי ה
מטרתו של חוק זה למלא את החסר, לטובת שיפור המוכנות הלאומית והתיאום בין גופי הביטחון
להתמודדות עם איומים, חיזוק החוסן הלאומי, וקידום האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל.
האמצעי המרכזי המוצע הוא הטלת חובה בחוק על כל ממשלה, בסמוך להקמתה, לגבש נייר מדיניות
המפרט את אסטרטגיית הביטחון הלאומי של מדינת ישראל, וכן לעדכנו בכל שנת תקציב. לשם חיזוק
הפיקוח של הכנסת על הממשלה והאחריות של הממשלה מול הציבור, מוצע עוד לחייב את הממשלה
לדווח על אסטרטגיית הביטחון הלאומי לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת ולפרסם לציבור תקציר לא
מסווג של האסטרטגיה.
נוסחה זו שואבת השראה מהסדרים מקבילים הקיימים בעולם, ביניהם חוק הביטחון הלאומי של
(, המחייב את הנשיא לפרסם בכל USC 404a: Annual National Security Strategy Report 50) הברית-ארצות
שנה אסטרטגיית ביטחון לאומי ולדווח עליה לקונגרס.
עיקרי ההסדר
ההסדר המוצע מעגן את המסגרת החוקית לגיבוש, דיווח, פרסום ועדכון אסטרטגיית הביטחון
הלאומי.
מגדיר את מטרות החוק. תכלית ההצעה היא להנחות את הממשלה לגבש אסטרטגיה לביטחון1 סעיף
לאומי לטובת שיפור המוכנות הלאומית והתיאום בין גופי הביטחון, חיזוק החוסן הלאומי וקידום
האינטרסים הלאומיים של ישראל. מסמך מדיניות אחיד ומקיף מיועד להנחות ולעצב את תוכניות
העבודה והאסטרטגיות של גופי הביטחון השונים, ובכללם צה״ל, שב״כ, מוסד, משטרת ישראל, הוועדה
לאנרגיה אטומית, מערך הסייבר הלאומי ואחרים – לשם שיפור התיאום וגיבוש המענים לאתגרי
הביטחון הלאומי. עבודת גופי הביטחון תחת מסגרת מארגנת אחידה צפויה לשפר את יכולתם לממש את
סמכויותיהם לפי חוק ולחזק את הביטחון הלאומי.
כולל סעיף הגדרות, בהן הגדרת המונח ״ביטחון לאומי״. למותר לציין כי מדובר במונח עמום2 סעיף
שיכול להכיל שורה ארוכה של אינטרסים לאומיים וערכים ציבוריים, ובשל כך ראוי לאמץ בחוק הגדרה
מוסכמת שתנחה את הממשלה בגיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי.
מגדיר את החובה החוקית החלה על ממשלה נכנסת לגבש אסטרטגיה לביטחון לאומי, מטיל3 סעיף
על המטה לביטחון לאומי לעמוד בראש עבודת המטה לגיבושה בשיתוף עם יתר גופי הביטחון, וקובע את
מרכיביה.
מרכיבים אלה כוללים את תפיסת הביטחון הלאומי, המהווה את העוגן המייצב של הנחות היסוד
דרכן מעצבת הממשלה את צרכי הביטחון הלאומי ביחס לאתגרים, האמצעים וההזדמנויות המתהווים
במציאות המשתנה, והיא אבן הראשה של הגדרת האסטרטגיה הלאומית; יעדי הביטחון הלאומי,
המהווים את סך המטרות והאינטרסים שקבעה הממשלה כי יש להביאם לידי מימוש כדי להגן על
5
הביטחון הלאומי; אתגרי הביטחון הלאומי, אשר מציגים את סדר העדיפויות בטיפול באיומים ובזירות
השונות, תוך התייחסות לאיומים צבאיים ואיומי טרור וכן למכלול האתגרים החיצוניים והפנימיים
שנתי, שיש בהם להשפיע על הביטחון הלאומי; מרכיבי יכולות ומשאבי הביטחון -בטווח השנתי והרב
הלאומי, אשר פירוטם באסטרטגיית הביטחון הלאומי יאפשר לזהות פערים בין הצרכים והיכולות בכל
שנה נתונה; הערכה ביקורתית של אסטרטגיית הביטחון הלאומי, שמיועדת להבטיח את חיזוק החשיבה
הביקורתית בתוך הגופים הנוגעים בדבר ביחס להנחות היסוד שלהם, לשם זיהוי חולשות אסטרטגיות
ואיומים שלא זוכים למענה ראוי; וכן כל מידע נוסף שעשוי לתרום לגיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי.
ימים הניתנת לממשלה נכנסת לשם גיבוש האסטרטגיה מיועדת להבטיח עבודת מטה150 התקופה של
מעמיקה, רצינית ומשתפת בין הגופים השונים, בטרם יגובשו מרכיבי האסטרטגיה בהתאם להנחיית ראש
הממשלה ושר הביטחון. ראוי לציין כי פרק זמן זהה קיים בחקיקה החלה בארצות הברית.
קובעים את הוראות הדיווח והעדכון לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת. הגם5- ו4 סעיפים
שהאחריות על גיבוש אסטרטגיית הביטחון הלאומי ומימושה מוטלת על הממשלה, הדיווח לכנסת
ופרסום תקציר האסטרטגיה יתרמו לחיזוק הפיקוח הפרלמנטרי על עבודת הממשלה, השקיפות ואמון
הציבור. הצמדת העדכון העיתי של אסטרטגיית הביטחון הלאומי למועד הנחת חוק התקציב השנתי על
שולחן הכנסת מיועד להבטיח כי תקציב המדינה יגובש תוך ראייה רחבה של האתגרים והצרכים
האסטרטגיים של המדינה, ויאפשר לכנסת לפקח על התאמת דרישות התקציב עם מימוש אסטרטגיית
הביטחון הלאומי על כלל מרכיביה.
כוללים תיקון עקיף לחוק המטה לביטחון לאומי והוראת מעבר לשם יישום החוק באופן7- ו6 סעיפים
מיידי על רקע אתגרי הביטחון הלאומי העכשוויים.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
(24.07.2024) י"ח בתמוז התשפ"ד