הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2025120
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת יוליה מלינובסקי
רוברט אילטוב
עודד פורר
חמד עמאר
______________________________________________
פ/5056/20
הצעת חוק האזרחות (תיקון – הצורך בחשד סביר טרם בדיקת אזרחות בדיעבד), התשע"ח–2018
דברי הסבר
העלייה מברית המועצות תרמה, תורמת ועוד תתרום רבות לחוסנה של מדינת ישראל. רבים מהעולים השתלבו ואף תפסו עמדות מפתח במערכת המשפט, במערכת הפוליטית, במערכת הבריאות ובמערכת הביטחון. העלייה היא נכס אסטרטגי למדינת ישראל וראוי שכך גם נתייחס אליה.
סעיף 11 לחוק האזרחות התשי"ב–1952 (להלן – החוק), מסמיך את שר הפנים לבטל את אזרחותו הישראלית של אדם אם הוכח להנחת דעתו שהאזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים, וטרם חלפו שלוש שנים מיום שנרכשה האזרחות כאמור, ולשם כך לפנות לבית המשפט לעניינים מינהליים. סעיף זה, לטענת משרד הפנים, מקנה לשר הפנים סמכות לבדוק אזרחות של עולים בדיעבד.
בבג"צ 4504/05 ראיסה ולדימיר סקבורצוב נגד שר הפנים (ניתן ביום 04.11.2009), מעלה כבוד השופט מלצר שאלה משפטית ועקרונית: על מי מוטל הנטל להוכיח את הזכאות מכוח חוק השבות? נקבע כי הנטל הראשוני להבאת ראיות מינהליות מספיקות רובצת על כתפי המבקש. מבקש שעמד בנטל זה הוא בגדר מי שקמה לו "חזקת זכאות". כבוד השופט מלצר מוסיף וקובע כדלקמן: "בהיעדר ראיות מנהליות שמעוררות לפחות חשד מבוסס לגבי זכאות זו, "חזקת הזכאות" מתגבשת לכדי זכאות של ממש. בפרשת מקסימוב הנ"ל נקבע כי עוצמת הראיות המנהליות הנדרשת כדי לסתור את חזקת הזכאות, קשורה קשר ישיר לעוצמת "חזקת הזכאות". בשלב זה, של ניסיון לסתור את החזקה, עובר הנטל אל כתפי משרד הפנים, להראות מדוע לא יקבל המבקש מעמד בישראל את המעמד המבוקש. במצב זה נדרשות ראיות של ממש ואין די בספקות גרידא בדבר מהימנות המבקש (פרשת מקסימוב, 930; בג"ץ 10320/04 דימיסייה נ' שר הפנים (לא פורסם, 14.7.2009) (להלן – פרשת דימיסייה). יתר על כן, ככל שעוצמת הראיות המנהליות שהביא הטוען לזכאות רבה יותר – כך יידרשו ראיות חזקות יותר כדי לסתור את "חזקת הזכאות". דרישה זו מקבלת, כמובן, העצמה נוספת במצב שבו כבר הוענק לעולה מעמד מכוח חוק השבות ומשרד הפנים מבקש לשלול מעמד זה לאחר שהסתיים כבר ההליך המנהלי. אז נדרשות "ראיות ברורות, חד משמעיות ומשכנעות" (בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב (4) 690, 716 (1998) (להלן – פרשת מלבסקי)) וזאת נוכח אינטרס ההסתמכות שנפגע." (פסקה 16 לפסק דינו).
הלכה למעשה, בדיקת הזכאות מתרחשת כאשר עולים לשעבר מברית המועצות מבקשים מהמדינה להעניק לבני זוגם הזרים מעמד חוקי בישראל, או למטרת איחוד משפחות. כדי לקבל את האשרה המיוחלת, בני הזוג מופנים ללשכת הקשר "נתיב" (להלן – "נתיב") - הזרוע המבצעת של רשות האוכלוסין בכל מה שקשור לאשרות לעולים ולמהגרים ממזרח אירופה. "נתיב" נדרשת לוודא שמסמכיו של בן הזוג הזר תקינים ולהעניק אישור על כך למשרד הפנים. ואולם, בפועל, האדם שנמצא במרכז החקירה הוא דווקא בן הזוג הישראלי - אבל רק אם מדובר בעולה לשעבר מברית המועצות.
"נתיב" בעצם בודקת מחדש את מסמכי העלייה של בן הזוג הישראלי וקובעת שוב אם הוא זכאי לאזרחות ישראלית, אותה לרוב קיבל לפני שנים רבות. כך יוצא כי גוף מטעם המדינה בודק מחדש אזרחות של אזרחים שעלו מברית המועצות וחיים בישראל כבר שנים ארוכות. אזרחים שהגיעו בצורה חוקית, ששירתו בצבא, שמשלמים מסים.
דוח מבקר המדינה 67ב (פורסם במאי 2016) (להלן – הדוח) עסק בין היתר בטיפול בהסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה זרים של ישראלים. בדוח נמתחה ביקורת נוקבת על מעורבות "נתיב" בבדיקת בקשות של אזרחים זרים שנמצאים במערכת יחסים עם ישראלים. בדוח נכתב שיש צורך לבדוק אם הבירור הנוסף בדבר מעמדו בארץ של בן הזוג הישראלי במסגרת בקשתו להעניק מעמד לבן זוגו, בירור המתבצע רק לגבי מי שעלה ממדינות חבר העמים או מזרח אירופה, עלול להיות בגדר הפליה פסולה.
בעקבות הדוח, כתבה המשנה ליועץ המשפטי (ייעוץ), עו"ד דינה זילבר, חוות דעת משפטית הקובעת כי הליך בדיקת האזרחות, ככל שהוא ימשיך להתבצע צריך לקחת בחשבון מספר שיקולים משפטיים חשובים, ובהם: א. החובה להימנע מבדיקה של אזרחים שנובעת מכך שהתיק שלהם ב"נתיב" או ברשות האוכלוסין הוא חסר, שכן מבדיקה כזו יכול להשתמע שמדובר למעשה בבחינה מחדש של בסיס האזרחות כולו (חריג לכך הוא מצב שבו יש בידי הרשות ראיות חד-משמעותיות (לפני הבדיקה) המעידות על כך שהאזרחות הושגה על סמך פרטים כוזבים). ב. החובה להימנע מבדיקה של אזרחים שלא יהיה סביר להפעיל עליהם את הסמכות לביטול אזרחות "בסוף הדרך" (כגון אזרחים שנמצאים בישראל תקופה ארוכה, מעל לעשר שנים, וייתכן שפחות, או אזרחים שנכנסו לישראל כקטינים ואין שיקולים נוגדים כבדי משקל בעניינם).
לפיכך, הצעת חוק זו מטרתה לתקן את העיוות שבמרכזו מצויים יותר מ-מיליון אזרחים ישראלים כחשודים פוטנציאליים בזיוף מסמכים ומרמה, על ידי קביעה לפיה שר הפנים, או מי מטעמו, לא יוכלו לפתוח בהליך של ביטול אזרחות כאמור בסעיף 11(ב) לחוק, ולא יהיו רשאים לדרוש מסמכים נוספים בדבר אזרחותו או יהדותו של עולה מכוח חוק השבות, התש"י–1950, אלא אם כן היה בידו של השר מידע שעורר בו חשד ממשי שהאזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים, ונשיא בית משפט מחוזי התיר לו לעשות כן לאחר שבחן בקשה בכתב שהובאה בפניו ובה מפורט החשד כאמור. בכך יעוגן בחוק מנגנון סדור אשר ימנע בדיקות משפילות בדיעבד.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ג בשבט התשע"ח – 29.1.18
תיקון סעיף 11 בחוק האזרחות, התשי"ב–1952, בסעיף 11(ב)(1), בסופו יבוא "ואולם, לא יפתח שר הפנים, או מי מטעמו, בהליך לפי פסקה זו, ולא ידרוש מסמכים נוספים בדבר אזרחותו או יהדותו של עולה מכוח חוק השבות, התש"י–1950, אלא אם כן התקיימו שניים אלה:
(1) היה בידו מידע שעורר בו חשד ממשי שהאזרחות נרכשה על יסוד פרטים כוזבים;
(2) נשיא בית משפט מחוזי התיר לו לעשות כן לאחר שבחן בקשה בכתב שהובאה בפניו ובה מפורט החשד כאמור."