הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2023041
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת תמר זנדברג
יוסי יונה
דב חנין
מוסי רז
זוהיר בהלול
מרב מיכאלי
______________________________________________
פ/5266/20
הצעת חוק תהליך קבלת החלטות בעניין הסכמי סחר בין-לאומיים, התשע"ח–2018
דברי הסבר
הסכמי סחר בין-לאומיים נועדו לשקף יחסיים כלכליים בין-לאומיים ובמסגרתם נקבעים רמות שונות של שיתופי פעולה כלכליים. הסכמים אלה יכולים להיות בין "שותפים שווים" או הסכמים שמגלמים תמיכה כלכלית או מסחרית כלשהיא בין חלק מהמדינות שמהוות צד להסכם, כאמור במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
להסכמים אלה השלכות על ענפי המשק של הצדדים השונים, וכתוצאה מכך – על היבטים שונים בחיי האזרחים של המדינות השותפות להסכמים.
ישראל היא צד למספר רב של הסכמי סחר, כמו הסכמי אזור סחר חופשי עם האיחוד האירופי, מדינות אפט"א, ארה"ב, קנדה, מקסיקו ועוד. אחד ההסכמים החשובים ביותר שישראל היא צד לו הוא המערכת ההסכמית של ארגון הסחר העולמי המאגד כ-148 מדינות וישראל חברה בו משנת 1995.
בישראל, הסמכות לניהול התקשרויות ומשא ומתן בנוגע להסכמי סחר ולחתימה ואשרור של אמנות בינלאומיות מופקדת בידי הממשלה. למרות החשיבות הגבוהה של הסכמי סחר והשפעתם על הכלכלה, החברה והסביבה, אין בישראל שום פיקוח פרלמנטרי, שקיפות או שיתוף ציבור בכל הקשור להתקשרויות במסגרת הסכמי סחר בין-לאומיים.
הנושא עלה לדיון ציבורי בשנה האחרונה בהקשר של הסכם הסחר בשירותים (TISA) שעליו נעשו דיונים בין 50 מדינות ובהן ישראל. עבור ישראל, להסכם זה ישנה חשיבות גדולה, משום שהסחר בין המדינות המשתתפות בדיונים מהווה כ-70% מסל הסחר העולמי בשירותים וייצוא השירותים מהווה כשליש מסך הייצוא של ישראל ונמצא בצמיחה מתמדת. כמו כן, התברר כי מסמכי הדיונים אמורים להישאר סודיים למשך חמש שנים מיום חתימת ההסכם או מיום שהדיונים על ההסכם יופסקו.
כאשר נכנסים לפרטים וקוראים את המסמכים שהודלפו, מגלים כי הסכם TISA נוגד את האינטרס הציבורי ומשרת את תאגידי השירותים על-ידי יצירת יציבות רגולטורית שאינה מוגבלת בזמן. ההסכם כולל סעיפים אשר עלולים לפגוע בכוחן ובריבונותם של פרלמנטרים במדינות השותפות.
לאור זאת מוצע לנהוג בהסכמי סחר על פי עקרון השקיפות ולאפשר דיון אמיתי בכנסת טרם החתימה עליהם, כמו גם לחייב את קבלת אישור המליאה לחתימה, דבר שיאפשר פיקוח פרלמנטרי של הכנסת על הרשות המבצעת, כפי שנהוג בתחומים אחרים. כמו כן, מוצע לחייב בפרסום מידע לגבי הסכמים אלה לציבור עוד לפני החתימה ולקיים שימוע ציבורי.
הרעיון של שיתוף הפרלמנט והציבור באישור הסכמים בין-לאומיים קיים היום במדינות שונות. לפי דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מועצת השרים של האיחוד האירופי (המהווה את הבית העליון של הרשות המחוקקת), היא הגוף שמוסמך להורות על פתיחת משא ומתן ולאשר את החתימה על הסכמים. בנוסף, אישור הסכם בידי מועצת השרים יחייב קבלת הסכמה מראש של הפרלמנט האירופי במקרים מסוימים. נציבות האיחוד האירופי (הרשות המבצעת) מבצעת עוד בטרם משא ומתן, שלב מקדים של הכנה הכולל פרסום קריאות לפניות מהציבור והיוועצות עם הציבור, ניהול דיאלוג עם ארגוני החברה האזרחית, הזמנת מחקרים שבודקים את ההשלכות האפשריות של הסכמי סחר על סוגיות כלכליות, חברתיות, סביבתיות ואחרות. מחקרים אלה נבדקים ונבחנים גם בדיאלוג עם ארגוני החברה האזרחית. במקביל למועצת השרים, הפרלמנט האירופי רשאי להביע את עמדותיו בדבר הסכם הסחר העתידי.
אפילו ארצות הברית, מדינה שבה הסמכות להתקשר בהסכמים בין-לאומיים מסורה לנשיא, חלק מההסכמים הבין-לאומיים מחייבים קבלת ייעוץ והסכמה של הסנאט כאשר נדרש רוב מיוחד לצורך האישור שלהם.
לעיקרון השקיפות ושיתוף הציבור בהליכי המשא ומתן וחתימה על הסכמי סחר בין-לאומיים ישנה חשיבות גבוהה במדינות רבות בעולם. מחקר שנערך על-ידי ארגון ידיד כדור הארץ והקליניקה הסביבתית באוניברסיטת בר אילן מציג את הליכי שיתוף הציבור הנהוגים במדינות שונות. כך למשל, בקנדה קיים אתר אינטרנט מיוחד להיוועצות בנושאי סחר והוא מכיל חומר רקע נרחב ומעודכן בכל הנושאים הנוגעים למדיניות הסחר של קנדה. הממשלה מאפשרת לציבור, דרך האתר, להגיב ולהביע עמדה על המתרחש בזירת הסחר. בפינלנד, קיימת מערכת של שיתוף ציבור הכוללת התייעצות עם הציבור בתהליכי משא ומתן בין-לאומיים, שילוב נציגי ארגונים בוועדה הבין-משרדית הקובעת את מדיניות הסחר, הבאת שאלות מדיניות בנושא סחר בפני ועדות פרלמנטריות ואף שילוב נציגי ארגונים לא ממשלתיים במשלחות הרשמיות לניהול משא ומתן בשם ממשלת פינלנד. בניו זילנד, הציבור יכול להגיב ולחוות דעתו אל מול הרשויות והערות הציבור מנותחות על ידי אנשי מקצוע ונלקחות בחשבון בהליכי קבלת החלטות ובהונג-קונג קיימת ועדה להתייעצות בענייני ארגון הסחר העולמי והיא כוללת נציגים ממחלקות ממשלתיות, מוסדות חינוך ומחקר, ארגונים חברתיים ועוד.
הצעת חוק זו נועדה להבטיח:
א. הסדרת הליך קבלת ההחלטות והמשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, במטרה לוודא כי נלקחת בחשבון השפעתם של הסכמי הסחר על אזרחי ישראל בתחומים החברתיים, כלכליים וסביבתיים.
ב. שקיפות ושיתוף הציבור בהליך המשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים.
ג. פיקוח פרלמנטרי על תהליך משא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, ופעילותה של ישראל במסגרתם.
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/437/19), ועל שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת מיקי רוזנטל (פ/3620/20).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ז באדר התשע"ח – 14.3.18
מטרה 1. מטרתו של חוק זה להסדיר את הליך קבלת ההחלטות והמשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, כדי לוודא כי תובא בחשבון השפעתם של הסכמי הסחר על אזרחי ישראל בתחומים חברתיים, כלכליים וסביבתיים. מטרתו של חוק זה להסדיר את הליך קבלת ההחלטות והמשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, כדי לוודא כי תובא בחשבון השפעתם של הסכמי הסחר על אזרחי ישראל בתחומים חברתיים, כלכליים וסביבתיים.
הגדרות 2. בחוק זה – בחוק זה –
"הסכם סחר" – הסכם, התחייבות או אמנה בין-לאומיים שישראל היא צד לו, לרבות תיקון של הסכם שיש בו לשנות באופן ניכר את התחייבויותיה של ישראל לפי הסכם קיים , והוא אחד מאלה: "הסכם סחר" – הסכם, התחייבות או אמנה בין-לאומיים שישראל היא צד לו, לרבות תיקון של הסכם שיש בו לשנות באופן ניכר את התחייבויותיה של ישראל לפי הסכם קיים , והוא אחד מאלה:
(1) הסכם לכינון אזור סחר חופשי;
(2) הסכם של ארגון הסחר העולמי (WTO);
(3) הסכם לעידוד ולהגנת השקעות;
"ועדת הסכמי סחר" – ועדה שהוקמה על פי סעיף 7; "ועדת הסכמי סחר" – ועדה שהוקמה על פי סעיף 7;
"תסקיר השפעה של הסכמי סחר", "תסקיר" – מסמך הסוקר את השלכות היישום של הסכמי סחר על הסביבה, הכלכלה והחברה בישראל; "תסקיר השפעה של הסכמי סחר", "תסקיר" – מסמך הסוקר את השלכות היישום של הסכמי סחר על הסביבה, הכלכלה והחברה בישראל;
"השר" – שר הכלכלה והתעשייה. "השר" – שר הכלכלה והתעשייה.
חתימה על הסכם סחר 3. לא תחתום ישראל על הסכם סחר אלא בהתאם להוראות לפי חוק זה. לא תחתום ישראל על הסכם סחר אלא בהתאם להוראות לפי חוק זה.
תסקיר השפעה של הסכם סחר 4. (א) השר יצרף להסכם סחר המובא לאישור הכנסת כאמור בסעיף 9, תרגום מבואר של ההסכם בצירוף תסקיר בהתאם לסעיף 6. (א) השר יצרף להסכם סחר המובא לאישור הכנסת כאמור בסעיף 9, תרגום מבואר של ההסכם בצירוף תסקיר בהתאם לסעיף 6.
(ב) השר ימנה אדם המתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים שיערוך את התסקיר כאמור בסעיף קטן (א) אשר יוגש לוועדת הסכמי סחר. (ב) השר ימנה אדם המתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים שיערוך את התסקיר כאמור בסעיף קטן (א) אשר יוגש לוועדת הסכמי סחר.
(ג) החל משא ומתן לקראת חתימה על הסכם סחר, יעדכן השר את חברי הוועדה להסכמי סחר, מעת לעת, בדבר התפתחויות והתכנים של הסכם הסחר המתגבש, וימסור להם כל מידע הדרוש להם בעניין זה, לשם מתן הנחיות לעריכת התסקיר. (ג) החל משא ומתן לקראת חתימה על הסכם סחר, יעדכן השר את חברי הוועדה להסכמי סחר, מעת לעת, בדבר התפתחויות והתכנים של הסכם הסחר המתגבש, וימסור להם כל מידע הדרוש להם בעניין זה, לשם מתן הנחיות לעריכת התסקיר.
הקמת ועדת הסכמי סחר 5. מוקמת בזאת ועדת הסכמי סחר שתמנה עשרה חברים שימנה השר, והם:
מוקמת בזאת ועדת הסכמי סחר שתמנה עשרה חברים שימנה השר, והם:
(1) נציג השר, והוא יהיה היושב ראש; (1) נציג השר, והוא יהיה היושב ראש;
(2) נציג השר להגנת הסביבה; (2) נציג השר להגנת הסביבה;
(3) נציג שר החוץ; (3) נציג שר החוץ;
(4) נציג שר הבריאות; (4) נציג שר הבריאות;
(5) נציג שר האנרגיה; (5) נציג שר האנרגיה;
(6) נציג שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים; (6) נציג שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים;
(7) נציג של גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה, מתוך רשימת מועמדים שיגישו לשר גופים אלה; לעניין זה, "גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" – הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה) התשס"ג–2002; (7) נציג של גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה, מתוך רשימת מועמדים שיגישו לשר גופים אלה; לעניין זה, "גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" – הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה) התשס"ג–2002;
(8) נציג מוסד להשכלה גבוהה, שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים; (8) נציג מוסד להשכלה גבוהה, שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים;
(9) משפטן שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים; (9) משפטן שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים;
(10) נציג ארגון עובדים אשר מתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים. (10) נציג ארגון עובדים אשר מתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים.
תפקידי ועדת הסכמי סחר 6. (א) ועדת הסכמי סחר תקבע הנחיות לעריכת תסקיר השפעה של הסכם הסחר לאחר גיבושה של טיוטה סופית של הסכם הסחר. (א) ועדת הסכמי סחר תקבע הנחיות לעריכת תסקיר השפעה של הסכם הסחר לאחר גיבושה של טיוטה סופית של הסכם הסחר.
(ב) התסקיר יוגש לוועדה להסכמי סחר והיא תבדוק ותאשר כי הוגש בהתאם להנחיות. (ב) התסקיר יוגש לוועדה להסכמי סחר והיא תבדוק ותאשר כי הוגש בהתאם להנחיות.
(ג) ועדת הסכמי סחר תמליץ בפני השר על שינויים נדרשים בטיוטת הסכם סחר בהתאם להמלצות התסקיר. (ג) ועדת הסכמי סחר תמליץ בפני השר על שינויים נדרשים בטיוטת הסכם סחר בהתאם להמלצות התסקיר.
פרסום לציבור בנוגע להסכם סחר 7. (א) השר יפרסם באתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה (בחוק זה – אתר המשרד), זמן סביר לפני חתימה על הסכם סחר, לרבות על כל שלב משלביו, מידע לציבור בדבר עקרונות המשא ומתן ובדבר הנושאים שההסכם נועד להסדיר. (א) השר יפרסם באתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה (בחוק זה – אתר המשרד), זמן סביר לפני חתימה על הסכם סחר, לרבות על כל שלב משלביו, מידע לציבור בדבר עקרונות המשא ומתן ובדבר הנושאים שההסכם נועד להסדיר.
(ב) השר יפרסם באתר המשרד את הטיוטה סופית של ההסכם, כשהיא מתורגמת ומבוארת, לפני הבאתה לאישור הכנסת לפי סעיף 9. (ב) השר יפרסם באתר המשרד את הטיוטה סופית של ההסכם, כשהיא מתורגמת ומבוארת, לפני הבאתה לאישור הכנסת לפי סעיף 9.
שימוע ציבורי 8. (א) השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, יערוך שימוע ציבורי, שבמסגרתו יוצגו לציבור העמדות לפני תחילתו של משא ומתן לחתימתו של הסכם סחר. (א) השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, יערוך שימוע ציבורי, שבמסגרתו יוצגו לציבור העמדות לפני תחילתו של משא ומתן לחתימתו של הסכם סחר.
(ב) הסתיים המשא ומתן כאמור וטרם נחתם הסכם סחר, יערוך השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, שימוע ציבורי, שבמסגרתו תוצג הטיוטה הסופית של ההסכם כשהוא מתורגם ומבואר, בצרוף התסקיר. (ב) הסתיים המשא ומתן כאמור וטרם נחתם הסכם סחר, יערוך השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, שימוע ציבורי, שבמסגרתו תוצג הטיוטה הסופית של ההסכם כשהוא מתורגם ומבואר, בצרוף התסקיר.
אישור הסכם סחר בכנסת 9. בסיום הליך המשא ומתן על הסכם סחר יביא השר את ההסכם לאישור הכנסת. בסיום הליך המשא ומתן על הסכם סחר יביא השר את ההסכם לאישור הכנסת.
ביצוע ותקנות 10. השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, ובכלל זה לעניין דרכי עריכת התסקיר כאמור בסעיף 4, ואופן עריכת השימוע הציבורי בהתאם להוראות סעיף 8. השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, ובכלל זה לעניין דרכי עריכת התסקיר כאמור בסעיף 4, ואופן עריכת השימוע הציבורי בהתאם להוראות סעיף 8.