חומר רקע

הכנסת הלשכה המשפטית תחום חקיקה ומחקר משפטי שלילת אזרחות עקב הפרת אמונים למדינה – סקירה משווה – כ"א ב כסלו "התשע ט 29 ב נובמבר2018 :תאריך עדכון14 באוקטובר2020 כתיבה: עו"ד ירון אונגר), ממונה (חקיקה ומחקר משפטי אישור: עו"ד ליאור בן דוד , ממונה בכיר (חקי)קה ומחקר משפטי מסמך זה הוא סקירה משפטית משווה ואינו חוות דעת משפטית עמוד 1 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי מבוא מסמך זה נכתב לבקשת הממונה על ייצוג הכנסת בערכאות, כחומר רקע לתגובת הכנסת בעע"מ8277/17 עלאא זיוד נ 'שר הפנים . הערעור נוגע, בין השאר, לחוקתיות ההוראות שבסעיף11 ()(ב2 ,) לחוק האזרחות התשי"ב- 1952 :(להלן ח וק האזרחות), העוסקות ב שלילת אזרחות בשל ביצוע מעשים שהם בגדר הפרת ,אמונים למדינה, לרבות בשל ביצוע מעשה טרור כהגדרתו בחוק המאבק בטרור, התשע"ו- 2016 . בסעיף11 ()(ב2 ) לחוק נקבע, שבית המשפט לעניינים מנהליים רשאי, לבקשת שר הפנים, לבטל את אזרחו תו "הישראלית של אדם אם מצא ש אותו אדם עשה מעשה ,"שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל כאשר הפרת אמונים הוגדרה כמעשה טרור, ריגול או בגידה בהתאם להגדרות מונחים אלה בחקיקה .הרלוונטית בסעיף11 )א(א לחוק נקבע ש"אם הורשע אדם בעבירה וקבע בית המשפט כי העבירה היא עש מ ה טרור ... או הורשע בעבירה לפי סעיפים97 עד99 , 101 , 112 או113(ב) לחוק העונשין, התשל"ז- 1977 , רשאי בית המשפט, לבקשת שר הפנים, לבטל את אזרחותו הישראלית ." בשני הסעיפים האמורים נקבע סייג ש לפיו, לא תבוטל האזרחות אלא אם "עקב ביטול האזרחות ..הישראלית לא ייוותר . אדם חסר כל אזרחות, ואם ייוותר חסר כל אזרחות כאמור– יינתן לו רישיון לישיבה בישראל", אך בצדו של סייג זה נקבעה" חזקה על מי שיושב דרך קבע מחוץ לישראל כי לא ייוותר "חסר כל אזרחות. 1 על רקע זה התבקשנו לבחון האם הסדרים דומים לאלו שנקבעו בחוק האזרחות מקובלים גם במדינות .אחרות2 לפיכך, מסמך זה סוקר הסדרים חקיקתיים שונים שנקבעו בתחום זה ב ,ארצות הברית, בריטניה קנדה, אוסטרליה, צרפת והולנד , תוך שהתמקדנו ב שאלות הבאות: 1. האם מעשים המבטאים הפרת אמונים של אזרח למדינה או פגיעה באינטרסים חיוניים שלה עשויים להצדיק את שלילת האזר ?חות והאם פעולות טרור נתפ ות ס כהפרת אמונים ,למדינה ?המצדיקה את שלילת האזרחות 2. האם לשם שלילת האזרחות בשל הפרת אמונים ?נדרשת הרשעה בפלילים 3. האם קיימת הבחנה לעניין שלילת האזרחות בין מתאזרח ל בין?אזרח מלידה 4. מיהו הגורם המוסמך לשלול אזרחות והאם מדובר בהחלטה מנהל ית או שיפוטית? 5. האם קיים מנגנון ערעור על ההחלטה לבטל ?את האזרחות 6. מהו?טיב הראיות הדרושות לקבלת החלטה בדבר שלילת האזרחות 1 סעיף11 ()(ב2 ) וסעיף11 .א(א) לחוק האזרחות 2 הנושאים הנידונים במסמך זה נדונו בעבר בחלקם גם אצל" ,דינה צדוק שלילת אזרחות ממי שמועסק בשירות הציבורי של מדינה זרה ,", מרכז המחקר והמידע של הכנסת29 בנובמבר2010 " ,; הנ"ל הסדרים לשלילת אזרחות בשל הפרת אמונים למדינה ,)" הלשכה המשפטית (חקיקה ומחקר משפטי2011 .)(להלן: צדוק, הסדרים לשלילת אזרחות מסמכים א .לו היו לעזר רב בגיבושו של מסמך זה לניתוח תיאורטי של הזכות לאזרחות והעילות לשלילת האזרחות ראו אצל אפרת " ,)רחף (בהנחיית מרדכי קרמניצר אף על פי שחטא– ישראלי הוא? שלילת אזרחות בגין הפרת אמונים ", המכ ון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר מדיניות73 , יולי2008 . עמוד 2 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי א. משפט בינלאומי במשפט הבינלאומי יש נורמות שונות העוסקות בשלילת יכולתו של אדם להתגורר בארצו3 בו שלילת .אזרחותו של אדם להלן נתמקד ב אלו הנ וגעות ל.שלילת האזרחות 1. הזכות לאזרחות הזכות לאזרחות נחשבת לזכות יסוד במשפט הבין-לאומי . סעיף15 לה כרזה האוניברסלית של האו"ם בדבר זכויות האדם משנת1948 , 4 קובע כי לכל אדם הזכות לאזרחות, וכי לא תישלל5 אזרחותו של אדם .באופן שרירותי לאיסור על שלילה שרירותית של.האזרחות יש היבט פרוצדוראלי והיבט מהותי6 בהיבט הפרוצדוראלי , :לאיסור השלילה השרירותית של האזרחות יש שני רכיבים א. חוקיות : האזרחות לא תישלל אלא על פי חוק הקובע אמות מידה אובייקטיביות לשלילת ;האזרחות ב. הליך הוגן : האזרחות לא תישלל אלא מכוחו של הליך הוגן , שינוהל בי די גוף חיצוני בלתי תלוי , כבית משפט או כל ערכאה אחרת, בהליך הוגן שבמסגרתו תינתן לאזרח הזכות להשמיע את טיעוניו .בנוגע לכוונה לשלול את אזרחותו יש להדגיש, ש הגינות ההליך מחייבת גם בחינה מעמיקה של ההצדקה שב שלילת האזרחות, לרבות בחינת הצורך, המידתיות והסבירות שבה חלטה לשלול את האזרחות. 7 אף בהיבט המהותי , לאיסור על שלילה:שרירותית של האזרחות יש שני רכיבים א. הפליה : שלילת האזרחות לא תהיה נגועה בהפליה אתנית, גזעית ;וכדומה חוסר אזרחות : שלילת האזרחות לא תוביל למצב שבו מי שנשללה אזרחותו יישאר חסר אזרחות ( לחלוטיןs Statelessnes .) 2. חוסר אזרחות ( Statelessness ) הפרשנות המקובלת ל מונחstateless מבוססת בעיקר על סעיף1(1) ל אמנה לעניין מעמדם של מחוסרי 3 לעניין זה ראו בהרחבה בבג"ץ7803/06 ח'אלד אבו ערפה נ' שר הפנים '(פורסם ב'נבו'. להלן: פרשת אבו ערפה) עמ- 65 64 , פסקה18 . בית המשפט מסיק, שאדם שלו קשרים טבעיים לארץ (למשל, משום שנולד בה), עשוי להיחשב על פי ה ,משפט הבינלאומי ל"בן הארץ", ומכוחו של מעמד זה, לזכות להגנה מפני שלילה שרירותית של הזכות להתגורר בארץ מכוח סעיף12 (4 ) לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (כתבי אמנה31 , 269 .) 4 Universal Declaration of Human Rights, 1948. 5 ( עקרונית, המשפט הבינלאומי מבחין בין שלילת אזרחותdeprivation of nationality ( ) לאבדן אזרחותloss of nationality ). שלילת אזרחות היא פעולה של הרשויות לשלילה אקטיבית של האזרחות, בעוד שאבדן האזרחות הוא ,שלילה אוטומטי של האזרחות, מכוח מילויים של תנאים שנקבעו בחוק, וללא מעורבות שלטונית. ניתן היה אפוא לטעון שאיסור השלילה אינו מונע מן המדינה לקבוע בחוק תנאים שיובילו באופן אוטומטי לאבדן האזרחות. אולם, ממספר החלטות של מועצת זכויות האדם של האו"ם עולה, שלעני ין איסור שלילת האזרחות, אין להבחין בין שלילה לאובדן האזרחות. ראוExpert Meeting - Interpreting the 1961 Statelessness Convention and Avoiding Statelessness . "), sec. 12 Tunis Conclusions resulting from Loss and Deprivation of Nationality (" )(להלן: מסקנות תוניס 6 Mirna Adjami, Julia Harrington, "The Scope and Content of Article 15 of the Universal Declaration of Human Rights", Refugee Survey Quarterly, Volume 27, Issue 3, 1 January 2008, Pages 93–109. 7 .שם עמוד 3 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי האזרחות8 משנת1954 ) , 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons (, ו על דברי הפרשנות ל אמנה זו, שפרסמה נציבות האו"ם לפליטים. 9 על פי האמנה האמורה, אדם מוגדר כ- stateless אם הוא אינו נחשב כ אזרח ( national ) של אף מדינה בהתאם ( לחוקיהa national by any State under the operation of its law not considered as .) 10 על פי דברי הפרשנות של נציבות האו"ם לפליטים , המונחLaw כולל חוקים, תקנות, הוראות מנהל .והחלטות שיפוטיות11 בדברי הפרשנות האמורים, נציבות האו"ם לפליטים הבהירה את המושגNational בלשון זו– The 1954 Convention is concerned with ameliorating the negative effect, in terms of dignity and security, of an individual not satisfying a fundamental aspect of the system for human rights protection; the existence of a national State relationship. As such, the definition of stateless person in Article 1(1) incorporates a concept of national, which reflects a formal link, of a political and legal character, between the individual and a particular State. This is distinct from the concept of nationality, which is concerned with membership of a religious, linguistic or ethnic group.12 ככלל ,על- פי נציבות האו"ם לפליטים, במינימום, מעמד שלNational "יקושר ל זכות להיכנס למדי נה, לשוב אליה ולהתגורר בה". דברי הפרשנות אף מתייחסים להשפעתן של ה גבלות לע אזור המגורים של האדם או על זכויות האזרח שהוא זכאי להן, על האפשרות לראות בוNational ,בלשון זו – Generally, at a minimum, such status will be associated with the right of entry, re-entry and residence in the State’s territory but there may be situations where, for historical reasons, entry is only permitted to a non-metropolitan territory belonging to a State. The fact that different categories of nationality within a State have different rights associated with them does not prevent their holders from being treated as a “national” for the purposes of Article 1(1), Nor does the fact that in some countries 8 התרגום, על פי התרגום הרשמי של שם האמנה, בכתבי אמנה8 , 245 ', עמ545 . 9 UNHCR Handbook on Protection of Stateless Persons, Under the 1954 Convention Relating to the Status of Stateless Persons, GENEVA, 2014; See also: UNHCR Guidelines on Statelessness No. 1: The definition of “Stateless Person” in Article 1(1) of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons. 10 לעומת ,זאת האמנה משנת 1961 מתמקדת בעתיד ,כשהיא קובעת שאין לשלול אזרחות באופן שיותיר את האדם חסר אזרחות (person shall not lose or be deprived of nationality if this would render him or her stateless) . ועדת המומחים הבינלאומית לעניין פירושה של האמנה משנת1961 הייתה ערה לכך שהבדל זה עשוי היה להעניק למדינות "פתח מילוט" מן ההוראה האוסרת שלילת אזרחות באופן שיותיר אדם חסר אזרחות, מכוחה של הנחה, ששלילת ,האזרחות לא תותיר אדם חסר אזרחות, אם יש בכוחו לרכוש אזרחות במדינה זרה. על מנת לשלול פרשנות אפשרית זו קבעו המומחים במפורש, שלעניין האיסור לשלול אזרחות באופן הגורם לאדם להיות חסר אזרחות, חשוב לבחון את ,המצב העכשווי של האזרח, ולא את מצבו העתידי. לעניין זה ראו מסקנות תוניס , סעיף5. 11 UNHCR Handbook on Protection of Stateless Persons, Under the 1954 Convention Relating to the Status of Stateless Persons, sect. 22. 12 Ibid, sect. 52.)(ההדגשות אינן במקור עמוד 4 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי the rights associated with nationality are fewer than those enjoyed by nationals of other States or indeed fall short of those required in terms of international human rights obligations.13 3. סייגים לאיסור להותיר אדם חסר אזרחות האיסור בדבר שלילת אזרחות באופן המותיר את האדם ללא אזרחות כלשהי מעוגן באמנת האו"ם בדבר צמצום המעמד של חוסר אזרחות משנת1961 ( Convention on the Reduction of Statelessness ,) 14 הקובעת גם חריגים אחדים לאיסור זה. סעיף 8(3) לאמנה קובע, ש מדינה רשאית לשמר את הזכות לשלול ,מאדם את אזרחותו ,בין השאר אם באופן שאינו מתיישב עם חובת הנאמנות שלו למדינה ( "inconsistently with his duty of loyalty to the …State" ) , הוא התנהג ב צורה שפוגע ת קשות באינטרס ים חיוני ים שלה( "has conducted himself in a manner seriously prejudicial to the vital interests of the State" ) ובלבד שבעת החתימה על האמנה, אשרורה או ההצטרפות אליה, הזכות לשלול אזרחות מן הטעם האמור ה י יתה מעוגנת במשפט הלאומי של המדינה והמדינה הצהירה שהיא משמרת אותה. השאלה , האם מעשי טרור עשויים להיחשב כמעשים הפוגעים באופן קשה באינטרסים החיוניים של המדינה לעניין החריג שבסעיף8(3) לאמנה, שנויה במחלוקת. לדעתMantu , החריג האמור עשוי להצדיק גם את שלילת אזרחותם של אזרחים שעסקו בפעילות טרור. 15 ,מנגד ley s Walm סבר ש בהיעדר קביעה מפורשת בחוק ,לא ניתן לראות במעשי טרור ,כשלעצמם ,מעשים שאינם עולים בקנה אחד עם חובת הנאמנות למדינה או הפוגעים באינטרס חיוני שלה. 16 יצוין, כי סעיף 8(4 ) לאמנה זו מדגיש ש שלילת אזרחות כאמור תעשה רק בהתאם לחוק, אשר יספק לאדם הנוגע בדבר את הזכות לשימוע הוג.ן בפני בית משפט או גוף עצמאי אחר בנוסף, הזכות לאזרחות עוגנה גם באמנות אזוריות, מו כ ,למשל ב סעיף4 של האמנה האירופית בדבר אזרחות משנת1997 . 17 סעיף7(1) לאמנה זו קובע רשימה של עילות המצדיקות אבדן או שלילת אזרחות. לעניינו של 13 Ibid, sect. 53. )(ההדגשות אינן במקור 14 . on the Reduction of Statelessness, 1961 The Convention אמנה זו משלימה את האמנה בדבר מעמדם של חסרי אזרחות משנת1954 ( the Status of Stateless Persons Convention relating to ), ותכליתה המרכזית היא לצמצם את מספרם של האנשים חסרי האזרחות בעולם. ב פרשת אבו ערפה '(עמ66 , פסקה21) קובעת השופטת ברק- ארז שיש לדון גם ב"הסתייגותו הברורה של המשפט הבינלאומי משלילת מעמד מאדם באופן שיוביל לכך שיהיה "מחוסר אזרח ,""ות ומפנה בעניין זה לסעיף8 .לאמנה בדבר צמצום המעמד של חוסר אזרחות 15 ,ראו למשלnal of Jour citizens and the human right to nationality, ’ Terrorist "‘ Sandra Mantu, , 26:1 (2018), 28, 30 ("While crimes of a general nature are not seen as Contemporary European Studies covered… acts of treason, espionage, or `terrorism` may be covered, as what is sanctioned is behavior inconsistent with the duty of loyalty. Thus, ‘terrorist’ citizens can be deprived of nationality and made stateless, but only if the legislation of their state of nationality contained such a ground of loss upon becoming a state party to the 1961 UN Convention") 16 Andrew Walmsley, "Nationality Issues and The Denial of Residence in The Context of The Fight Against Terrorism – Feasibility Study" CDCJ-BU (2006) 22, p. 10 ("the Explanatory Report to the Convention appears to suggest that this ground for deprivation of nationality cannot be invoked with respect to terrorism"); Sandra Mantu, ibid, at p. 31 ("CoE experts were less convinced that terrorism falls under this specific ground of loss of nationality suggesting divergent standards in relation to national security and loss of nationality") 17 European Convention on Nationality, 1997 עמוד 5 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי מסמך זה, חשובה העילה הקבועה בסעיף7(1 () d ) המצדיקה שלילת אזרחות בשל התנהגות הפוגעת פגיעה חמורה באינטרסים חיוניים של המדינה ( "conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State" .) עם זאת, לפי סעיף7(3 ) לאמנה זו, מדינה אינה רשאית לקבוע בחוקיה הצדקה כאמור לשלילת אזרחות אם כתוצאה .מכך האדם הנוגע בדבר יוותר חסר כל אזרחות הפרשנות המקובלת היא שהתנהגות כזאת תכלול בגידה ,)ופעילות אחרת נגד האינטרסים החיוניים של המדינה (למשל עבודה בשירותי מודיעין של מדינה זרה אך לא תכלול עבירות פליליות כלליות , גם אם הן חמורות ביותר. 18 גם סעיף20 של האמנה האמריקנית בדבר זכויות האדם מ- 1969 19 אוסר לשלול אזרחות באופן שרירותי. להשלמת התמונה, מן הראוי להעיר, ש ,ככל ששלילת האזרחות תוביל לסילוקו של אדם מגבולות המדינה היא עלולה להפריד בין האדם למשפחתו ,ובכך לפגוע בזכות לחיי משפחה .המוכרת במשפט הבינלאומי20 עוד ,יצוין כי אם שלילת האזרחות נעשית כצעד ענישתי כלפי אדם שהורשע בביצוע עבירה והושת עליו עונש ,בשל כך שלילת האזרחות עלולה לעורר גם את השאלה ,האם אין בה משום פגיעה בזכות שלא להישפט או להיענש בשנית בשל אותה עבירה. 21 18 Council of Europe, European Convention on Nationality (ETS No. 166) – Explanatory Report Sect. 67 ("The wording “conduct seriously prejudicial to the vital interests of the State Party”… includes treason and other activities directed against the vital interests of the State concerned (for example work for a foreign secret service) but would not include criminal offences of a general nature, however serious they might be"). Walmsley (לעיל הערה 16 ,עמ ' 10 ) מסתמך על דברי פרשנות אלו כשהוא מסיק שביצוע מעשי טרור אינו יכול להצדיק את שלילת האזרחות .מנגד ,ראו 'מסקנות תוניס, עמ14 : "The exception does not cover criminal offences of a general nature. On the other hand, acts of treason, espionage and – depending on their interpretation in domestic law – “terrorist acts” may be considered to fall within the scope of this paragraph"). See also: Amsterdam University, Migration Law Clinic and Migration Law Expertise Centre, "The legality of revocation of Dutch nationality of dual nationals involved in terrorist organizations", July 2018, p. 27 ("The Explanatory Report thus does not shed light on whether all acts of a terrorist nature would always be considered as being prejudicial to the vital interests of the state"). 19 The American Convention on Human Rights, 1969. 20 ראו בהרחבה, יובל ,מרין" )הזכות לחיי משפחה ולנישואין (אזרחיים– מ שפט בינלאומי ומקומי ,"בתוך: י ובל רבין וי ורם :)שני (עורכים זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל ,הוצאת רמות, אוניברסיטת ת"א2004 , 724-663 . שאלת הפגיעה בזכות לחיי משפחה, המעוגנת בסעיף8 לאמנ ה האירופית לזכויות אדם, בעקבות שלילת האזרחות, עלתה פעמים אחדות בפני בית המשפט האירופי לזכויות אדם. בכמה מקרים נפסק אמנם, שבנסיבות מסוימות, שלילת האזרחות יכולה ( לעלות כדי פגיעה בזכות האמורה(Karassev and family v. Finland, Application no. 31414/96, 12 January 1999; Case of Genovese v. Malta Application no. 53124/09, judgment of 11 October 2011) :וראו גם European Court of Human Rights, Fact Sheet - Deprivation of citizenship (January 2018), p. 1("denial of citizenship might in certain circumstances raise an issue under Article 8 of the Convention because of the impact of such a denial on the private life of the individual"). עם זאת, בית המשפט פסק, שהזכות לחיי משפחה אינה שול לת את כוחה של המדינה לשלול אזרחות, כאשר האדם שאת אזרחותו מבקשים לשלול נמצא מחוץ לגבולות המדינה(K2 v. the United Kingdom Application no. 42387/13, 7 February 2017) . הנושא עלה גם בפני מועצ ת ( המדינה של צרפתConseil d'Etat , הגוף הנותן ייעוץ משפטי לממשלת ,צרפת )ומשמש במקביל גם כערכאה המשפטית העליונה לעניינים מנהליים , שקבעה שמאחר ש שלילת התושבות או האזרחות אינה פוגעת במישרין בזכות לחיי משפחה, אין בהוראה שבסעיף8 לאמנה האירופית לזכויות אדם כדי להגביל ( את כוחה של המדינה לשלול תושבות או אזרחותConseil d'Etat, 26 sept 2007, nr 301145 .) 21 סוגיה זו עלתה לדיון ב פרשתGhoumid and Others v. France . בפסק דינו מיום25 ביוני2020 , בית המשפט האירופי לזכויות אדם קבע כי שלילת אזרחות על-פי ההסד ר שנקבע בקוד האזרחי של צרפת אינה בגדר ענישה פלילית נוספת (על .)ההסדר בצרפת ועל פסק הדין האמור ראו בהמשך עמוד 6 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי ב. סקירה משווה 1. ארצות הברית לביא מתאר את מודל ה אזרחות של ארצות הברית ככזה המבוסס על התפיסה, שהאזרחות היא תוצר של ,אמנה חברתית. בהתאם לתפיסה זו, התאזרחות מבוססת על הסכמתו של אדם להיות אזרח של המדינה וכשם שההתאזרחות מבוססת על הסכמה, כך גם שלילת של האזרחות חייב ת להיות מבוסס ת על .הסכמה22 ביטוי בהיר לתפיסה זו ניתן למצוא כבר בפסק דינו של השופטWarren בפרשתDulles משלהי שנות החמישים של המאה הקודמת– The deprivation of citizenship is not a weapon that the Government may use to express its displeasure at a citizen's conduct, however reprehensible that conduct may be. As long as a person does not voluntarily renounce or abandon his citizenship . . . his fundamental right of citizenship is secure.23 1.1 . ?האם ניתן לבטל את האזרחות בשל מעשים המבטאים הפרת אמונים למדינה מאחר ש הזכות לאזרחות מעוגנת בסעיף הראשון לתיקון הארבע ה עשר לח,וקת ארצות הברית24 שלילת האזרחות מעוררת שאלות חוקתיות. 25 כמו כן, בית המשפט העליון פסק שלא ניתן לעשות שימוש בשלילת אזרחות כאמצעי ענישה, בשל התפיסה שענישה מסוג זה היא ענישה אכזרית, המנוגדת לעקרונות התיקון .השמיני לחוקת ארצות הברית26 בהקשר זה, יש להבחין בין או בדן אזרחות ( Loss of nationality ) מרצון ל בין שלילת אזרחות ( revocation of naturalization / denaturalization ) )של מתאזרחים (עד חמש שנים ממועד קבלת האזרחות . 1.1.1 . אובדן האזרחות על פי חוק ההגירה ו האזרחות (Immigration and Nationality Act (INA)) ,אזרח ארצות הברית, בין מכוח לידה בארצות הברית ובין מכוח התאזרחות (born or naturalized) , יאבד את אזרחותו אם ביצע מרצונו את אחד מה מעשים ש מפורטים בחוק מתוך כוונה לוותר על אזרחותו. 27 22 Shai Lavi, "Punishment and Revocation of Citizenship in the United Kingdom, United States, and Israel", 13 New Crim. L. Rev. 404 (2010) p. 413 ("just as citizens become citizens only through their (real or attributed) consent, so too, they cannot be stripped of their citizenship without their consent"). 23 Trop v. Dulles, 356 U.S. 86, 92-93 (1958), cited in Lavi, Ibid. p. 415. 24 U.S. Const. amend. XIV, § 1 ("All persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside"). 25 James H. Martin (Associate Counsel, Litigation and National Security Coordination Division Office of the Chief Counsel, United States Citizenship and Immigration Services, Washington, DC), Terrorism-Related Loss of Citizenship — A Policy Review (Submitted in partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Arts in Security Studies (Homeland Security and Defense) from the Naval Postgraduate School, September 2016 p. 9 ("A key constitutional protection related to citizenship is found in the 14th Amendment […]In 1967, a sharply divided (5-4) Supreme Court held that the 14th Amendment “withdrew from the government of the United States the power to expatriate United States citizens against their will for any reason""). 26 Trop v. Dulles, supra note 23. 27 8 U.S. Code § 1481(a) ("A person who is a national of the United States… shall lose his nationality by עמוד 7 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי החוק28 מפרט שורה של מעשים ש חלקם עלולים לבטא הפרת אמונים למדינה, ו להעיד על רצונו של אזרח לאבד את אזרח ותו , כדלהלן: 1. קבלת אזרחות זרה ;, על פי בקשה של בגיר 2. הצהרת אמונים או שבועת אמונים למדינה זרה ;על ידי בגיר 3. שירות צבאי בצבא זר( המעורב בפעילות לוחמתית נגד ארצות הבריתengaged in hostilities ;) 4. שירות כקצין או כמש"ק ( commissioned or non-commissioned officer) בצב זר א; 5. כהונה בתפקיד ממשלתי של מדינה זרה או ממשל מקומי , אם מתקיים אחד התנאים :האלה א. יש ל אדם הנוגע בדבר אזרחות של המדינה בה הוא מכהן בתפקיד הציבורי או שהוא רכש ;אזרחות כזו באמצעות קבלת התפקיד ב. לשם קבלת התפקיד או המשרה נדרשה ממנו .הצהרת נאמנות או שבועת אמונים 6. הר שעה בבית-דין צבאי או בבית- משפט אזרחי אב :חת מן העבירות הבאות בגידה (treason) ; ניסיון הפיכה( attempting by force to overthrow…against the United States ); ש ימוש בנשק נגד כ ארה"ב ( bearing arms against, the United States ); מרד, התקוממות, או השתתפות במזימה לביצוע עבירות אלה ; קשירת קשר להפלת הממשלה בכוח או לפתיחה במלחמה נגדה (engaging in a conspiracy to overthrow, put down, or to destroy by force the Government of the United States, or to levy war against them). ככל הידוע, נכון למועד כתיבת שורות אלו, אין תקדים ל כך ש אזרח שהיה מעורב בפעילות טרור איבד את אזרחותו .מכוח הסעיפים הללו עם זאת, לדעת מלומדים רבים, ישנם מקרים שבהם ניתן להרשיע אזרחים ,המעורבים בפעילות טרור בעבירת הבגידה29 ובהתאם לכך סבורהPrunty ש מקרים אלה מאפשרים קביעה voluntarily performing any of the following acts with the intention of relinquishing United States nationality"). See also: Afroyim v. Rusk, 387 U.S. 253 (1967); Vance v. Terrazas 444 U.S. 252 (1980). 28 8 U.S. Code § 1481(a)(1)-(7) 29 עבירת הבגידה מוגדרת( בחוקה ובחוק העונשיןU.S. Code § 2381 18 ; U.S. CONST. art. III, § 3 )כ מלחמה נגד ארצות הברית או התחברות לאויבי ארה"ב, ומתן סיוע או תמיכה ל:הם ("Treason against the United States shall consist only in levying War against them, or in adhering to their Enemies, giving them Aid and Comfort"). :לגישה התומכת בשימוש בעבירת הבגידה כנגד אזרחים המעורבים בפעילות טרור, ראו Tom W. Bell, "Treason, Technology, and Freedom of Expression", 37 Ariz. St. L. J. 999, 1016 (2005) ("though courts have yet to address the issue, it appears quite likely that a defendant who adheres to terrorist enemies of the U.S. may be found guilty of treason"); Kristen E. Eichensehr, "Treason in the Age of Terrorism: An Explanation and Evaluation of Treason's Return in Democratic States", 42 Vand. J. T. Transnat`l L. 1443, 1458 (2009); Paul T. Crane, "Did the Court Kill the Treason Charge?: Reassessing Cramer v. United States and its Significance", 36 Fla. St. U. L. Rev. (2009); Benjamin A. Lewis, "Note, An Old Means to a Different End: The War on Terror, American Citizens . . . and the Treason Clause" 34 Hofstra L. Rev. 1215, 1215 ("The government should use the treason clause enshrined in the Constitution as a means to prosecute American citizens detained during the war on terror and later designated as enemy combatants"; Randal J. Meyer, "The Twin Perils of the al-Aulaqi Case: The Treason Clause and the Equal Protection Clause", 79 Brook. L. Rev (2013) 530 ("Federal case law defines terrorist acts by enemy combatants as “levying war [against the United States]"); Emily C. Kendall, Guy Fawkes’s Dangerous Remedy: The Unconstitutionality of Government-Ordered Assassination Against U.S. Citizens and Its Implications For Due Process in America" 45 J. MARSHALL L. REV. (2012) 1121, 1136 ("[the] Treason Clause is the constitutionally appropriate remedy for bringing domestic terrorists to justice”); Carlton F.W. Larson, "The עמוד 8 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי בדבר אובדן האזרחות, 30 ובלבד שניתן להוכיח , ,כאמור ש המעשה בוצע מתוך כוונה לוותר על ה.אזרחות יצוין, כי בשנים האחרונות הונחו על שולחן הקונגרס כמה הצעות חוק שנועדו לאפשר קביעה של אובדן אזרחות לגבי אזרחים שהיו מעורבים בטרור, אך אף אחת מהן לא עברה עד כה את כל שלבי החקיקה. 31 יש הטוענים כי לאור המגבלות החו קתיות בארצות הברית , אין זה מפתיע כי הצעות לשלילת אזרחות של אזרחים המעורבים בטרור אינן מקודמות. 32 1.1.2 . שלילת אזרחות של מתאזרחים (עד חמש שנים ממועד קבלת האזרחות) על פי החוק, 33 לשם קבלת האזרחות על המתאזרח להוכיח אופי מוסרי טוב ( good moral character ) ,הזדהות Forgotten Constitutional Law of Treason and the Enemy Combatant Problem" 154 U. PA. L. REV. (2006) p. 863 ("many terrorist actions are appropriately punished as treason"). 30 Lauren Prunty, "The Terrorist Expatriation Act: Unconstitutional and Unnecessary. How the Proposed Legislation is Unconstitutional and Redundant," Journal of Civil Rights and Economic Development: Vol. 26: Iss. 4, Article 9 p. 1027. לא למותר לציין, ש אובדן אזרחות מכוח אחת העילות המוזכרות בסע( יף7) (a) 1481 ,, ובכלל זה גם על יסוד עבירת הבגידה ו אינ ף כפו למגבלה הקבועה בסעיף1483 ., שלפיה אין לשלול את אזרחותו של אזרח בשעה שהוא מתגורר בארצות הברית 31 ,כך בשנת2003 הונחה על שולחן הקונגרס הצעת החוק לקידום הביטחון הלאומיDomestic Security Enhancement ( Act, 2003) , שבסעיף501 שלה הוצע לקבוע חזקה שלפיה הצטרפות לארגון טרור או מתן סיוע חומרי לארגון כאמור .ייצור חזקה של ויתור מרצון על האזרחות לדיון בהצעת חוק זו, ראו, Timothy Scahill, "The Domestic Security Enhancement Act of 2003: A Glimpse Into a Post-Patriot Act Approach to Combating Domestic Terrorism", 38 J. Marshall L. Rev. 327 (2004). בשנת2010 הונחה על שולחן הסנאט הצעת חוק מטעם הסנאטור ג'וזף ליברמן מקונטיקט, שנועדה לאפשר את גירושם של טרוריסטים אל מחוץ לגבולות ארצות הברית(Terrorist Expatriation Act, S. 3327) . במסגרת הצעה זו, הוצע לכלול בעילות ל אובדן האזרחות לפי חוק ההגירה והאזרחות, גם את הסיוע החומרי לארגון טרור המעורב בפעילות איבה נגד ארצות הברית או נגד מדינה התומכת בארצות הברית במאבקיה. לניתוח הצעת חוק זו ראו אצל Martin לעיל הערה 25 ', עמ 67-66 . וכן אצלP.J. Spiro, "Expatriating Terrorists", 82 Fordham L. Rev. 2169 (2013-2014) . ( במקביל, הניח חבר בית הנבחרים, ג'ייסון אלטמייר מפנסילבניה הצעת חוק זהה על שולחן בית הנבחריםTerrorist Expatriation Act, H.R. 5237 .) הצעת חוק זו הו נחה שוב על שולחן הקונגרס בשנת2012 (Enemy Expatriation Act, S. 1698) , ובשלישית, בשנת2015 ( Enemy Expatriation Act, H.R. 545 ). לניתוח הצעת חוק זו ראו אצלMartin , לעיל הערה25 ', עמ 73-72 . בשנת2014 , הונחו על שולחן הקונגרס הצעות אחדות שנועדו לאפשר את שלילת אזרחותם של אזרחי ארה"ב שהיו מעורבים בפעילות של ארגון המדינה האסלאמית (דעאש), באמצעות יציר ת חזקה שלפיה מעורבות בפעילות ארגון טרור כמוה כו ויתור מרצון על האזרחות האמריקנית(Expatriate Terrorists Act, S. 2779, 113th Cong. (2014); Terrorist Denaturalization and Passport Revocation Act, H.R. 5408) הצעות חוק אלו לא התקדמו. בשנת2015 הניח הסנאטור טד קרוז על שולחן הסנאט הצעת חוק דומה Expatriate Terrorist Act, H.R. 503)). ל עמדת קואליציית ארגוני זכויות האדם בארה"ב בעניינה שלהצעה זו ראו כאן . ל ניתוח הצעות ה חוק ראו אצל Martin לעיל הערה25 ', עמ 81-77 .באותה שנה , הניח חבר בית הנבחרים צ'רלס דנט על שולחן בית הנ בחרים הצעת חוק שנועדה לאפשר את שלילת אזרחותם של אזרחי ארצות הברית ש ,יצאו אל מחוץ לגבולות ארצות הברית על מנת להשתתף בפעולות טרור ( להצטרף לארגוני טרור, לעבור אימונים על ידי ארגון טרור או לספק תמיכה לארגון כאמורEnemy Expatriation Act, H.R. 4186). לניתוח הצעת חוק ז ו ראו אצלMartin לעיל הערה25 , 83-81 . ,בחודש פברואר 2017 , הניח הסנאטור סטיב קינג ממדינת איווה על שולחן הקונגרס הצעת חוק שכותרתהExpatriate Terrorist 1018)) - 115th Congress (2017 — H.R.1021 Act ( . במסגרת הצעת חוק זו ה וצע לתקן את חוק האזרחות וההגירה באופן שבכל מקום שבו החוק מדבר על תמיכה במדינה זרה בדרך זו או אחרת (שירות צבאי במדינה זרה, כהונה בתפקיד רשמי, הצהרת אמונים למדינה זרה, תמיכה במדינה זרה וכדומה), תתווסף הוראה המבהירה שההוראות חלות גם על ארגוני טרור . הצעת חוק דומה הונחה על ידי קינג גם בתחילת שנת 2019 ( Expatriate Terrorist Act - H.R.774 ). ההצעה הועברה .בתחילת מאי בשנה זו לטיפול תת הוועדה לענייני הגירה ואזרחות 32 Elke Cloots, "The Legal Limits of Citizenship Deprivation as a Counterterror Strategy" 23 European Public Law 57 (2017), 60 ("the expatriation of terrorists would satisfy US constitutional strictures only rarely, thus being of little use as a counterterror tactic. Against this backdrop, it becomes less surprising that the US Congress has not adopted terrorist expatriation measures, and even rejected a proposal to that effect"). 33 8 U.S.C. 1427(a) עמוד 9 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי עם עקרו נות יה החוקתיים של ארצות הברית ( attached to the principles of the Constitution of the United States ) ומחויבות לשמירה על הסדר הטוב והאושר של ארצות הברית34 to the good order and disposed - well ( happiness of the United States) . במידה ומתברר לתביעה הכללית ,ש בעת ה ,התאזרחות המתאזרח לא ,ענה על התנאי האמור ו אף אם הוא ,לא הטעה את הרשויות בעניין זה בסמכותה להגיש בקשה בית ל משפט מחוזי ל שלילת ה אזרחות. 35 את ה אזרחות של מ תאזרח ניתן לבטל גם בשל הסתרת עובדות מהותיות הנוגעות לקבלת האזרחות. לשם שלילת אה זרחות בשל עילה זו, צריכים :להתקיים ארבעה תנאים המתאזרח הסתיר עובדות או יצר מצג ;שווא בנוגע לעובדות הנוגעות להתאזרחות; הדבר נעשה בזדון העובדות ;היו מהותיות להתאזרחות ההתאזרחות התקבלה עקב הסתרת המידע או יצירת מצג השווא. 36 על פי החוק ,ניתן לבטל את האזרחות אם המתאזרח נעשה חבר במפלגה קומ וניסטית ,מפלגה טוטליטרית או ארגון טרור ,או קשור לגוף כאמור בתוך חמש שנים מיום קבלת האזרחות, 37 משום שאדם כזה נחשב כ חסר מחו יבות לערכיה החוקתיים של ארצות הברית, 38 ועובדת היותו קשור לאחד מן הגופים האמורים מהוה ראיה לכאורה לכך שכבר בעת ההתאזרחות לא עמד ב תנאים הדר ושים לקבלת האזרחות. 39 מעת לעת, הרשויות עושות שימוש בהוראות האמורות לשם שלילת האזרחות של מתאזרחים שהורשעו בביצוע עבירות טרור , בטרם עברו חמש שנים מיום שקיבלו את אזרחותם. 40 1.2 . אם ה שלילת האזרחות תלויה בהר?שעה בפלילים שאלת התלות של שלילת האזרחות בהרשעה קשורה לעילה לש שלילת האזרחות .כאמור לעיל ,אובדן האזרחות של אזרח אמריקאי גין ב ביצוע העבירות ה אמורות41 ,(בגידה, ניסיון הפיכה, שימוש בנשק כנגד ארה"ב, מרד התקוממות, או השתתפות במזימה לביצוע עבירות אלה, קשירת קשר להפלת הממשלה בכוח או לפתיחה במלחמה נגד ארה"ב )אפשרי רק אם הוא הורשע בעבירות אלה (if and when he is convicted thereof by a court martial or by a court of competent jurisdiction) בשאר המקרים אובדן או שלילת האזרחות ם אינ מותנ ים בהרשעה . 1.3 . האם לעניין שלילת האזרחות קיימת הבחנה בין מתאזרח ל?אזרח מלידה ,כפי שהובהר לעיל החוק ה אמריקאי מאפשר לשלול את אזרחותם של מתאזרחים שהיו חברים בארגון 34 .עליו להוכיח גם תנאים נוספים, הנוגעים למגורים בארצות הברית, אך אלה אינם נוגעים לעניינו של מסמך זה 35 8 U.S.C. 1451(a) 36 8 U.S.C. 1451(a) according to: Kungys v. United States 485 U.S. 759, 767 (1988); United States v. Nunez-Garcia, 262 F. Supp.2d 1073 (C.D. Cal. 2003); United States v. Reve, 241 F. Supp.2d 470 (D. N.J. 2003); United States v. Ekpin, 214 F. Supp.2d 707 (S.D. Tex. 2002); United States v. Tarango- Pena, 173 F. Supp.2d 588 (E.D. Tex. 2001). 37 8 U.S.C. 1424, 1451(c) 38 8 USC 1451(c): "it shall be considered prima facie evidence that such person was not attached to the principles of the Constitution of the United States and was not well disposed to the good order and happiness of the United States at the time of naturalization". 39 UCIS Policy Manual, Volume 12, Part L, Chapter 2 40 ,ראו למשל מן העת האחרונהUnited , 04598 - cv - Civil Action No. 1:18 , hmed A United States v. Khaleel States District Court Northern District of Illinois Eastern Division, July 3, 2018. 41 8 U.S. Code § 1481(a)(7) עמוד 10 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי טרור או קשורים לארגון כאמור ב חמש השנים שלאחר התאזרחותם, ךא פרט לכך אין כל אבחנה בין אזרח מלידה לבין מתאזרח. 1.4 . מי מוסמך לבטל את האזרחות? ,בכל הנוגע לקביעה בדבר אובדן האזרחות ה חוק קובע שההפעלה של הוראות החוק הנוגעות להגירה ואזרחות והפיקוח עליהן תהיה בידי שר ( החוץSecretary of State ). 42 הליכים לשלילת ה אזרחות של מתאזרחים,, בהתאם להסדר המיוחד שפורט לעיל מנוהלים על ידי בית משפט מחוזי פדראלי, באמצעות הליך אזרחי שבמסגרתו מבקש התובע הכללי את שלילת האזרחו ת או .אגב הליך פלילי בפני בית משפט כאמור43 החוק דורש להעניק לאזרח שהות של שישים ימים על מנת .להגיב לטענות המדינה להצדקת שלילת האזרחות44 1.5 . ?האם ניתן לערער על ההחלטה לשלול את האזרחות45 החוק אינו מסדיר הליך של הגשת ערר על החלטה מנהלית בדבר אובדן האזרחות לפי סעיף481 1, 46 אך ככל החלטה מנהלית, אף החלטה זו ,כפופה לביקורת שיפוטית על ידי בית משפט מחוזי47 המשמש כ- reviewing court. בית המשפט .רשאי להורות לרשות המנהלית לתקן את ההחלטה או לבטלה48 על החלטה זו ניתן .לערער בפני בית משפט לערעורים49 על החלטות שיפוטיות הנוגעות לשלילת ה אזרחות של מתאזרח, בהתאם להסדר המיוחד ש פורט לעיל, ניתן כמובן לערער, בהתאם להליכי הערעור הכלליים, החלים על הערכאות שקיבלו את ההחלטה. 50 1.6 . מהו טיב הראיות הדרוש ות ?לשם שלילת האזרחות לשם קביעה בדבר אובדן האזרחות מכוח סעיף 1481 , החוק מציב את הרף של הכרעה על פי מאזן ( הסתברויותpreponderance of the evidence ). 51 בכל הנוגע ל אובדן אזרחות של מי ש שוהה מחוץ לגבולות 42 The Secretary of State shall be charged with the administration and the enforcement of (" U.S.C. 1104 8 the provisions of this chapter") החלטה בנוגע ל אובדן האזרחות של אזרח ארצות הברית השוהה מחוץ לגבולות ( המדינה תינתן על ידי הנציג הקונסולארי של ארצות הברית במדינה זוU.S. Code § 1501 8) 43 U.S.C. 1451, 8 CFR 340 8 ,וראו בהרחבהCitizenship & Naturalization, - , Volume 12 USCIS Policy Manual Part L - Revocation of Naturalization (Current as of October 30, 2018) 44 8 U.S.C. 1451 45 לענ ,יין זה ראו גם Deprivation of Nationality from the UN High U.S. Response to Questions on . p. 5, question 7 ) 2013 ( Commissioner for Human Rights 46 אם כי, בנוגע להחלטה הנעשית על ידי נציג קונסולארי כאמור לעיל בהערה42 , גובש נוהל המאפשר להגיש בקשה לשקילה מ חדש של ההחלטה. בקשה כאמור תישקל, על יסוד טענות הנוגעות לשינויים בחקיקה או לשינויים בפרשנות החקיקה העוסקת ב נושא זה ( 22 CFR 50.51 .) 47 28 U.S. Code § 1331 48 5 U.S. Code § 706 49 U.S. Code § 1291 28 . לדוגמא לערעור מסוג זה ראו , James J. Kaufman v. Kurstjen M. Nielsen, Secretary, ET AL. (Decided July 20, 2018) U.S Department of Homeland Security 50 ,ראו למשל) 2017 ( Maslenjak v. United States, 582 U.S וכן במידע שבאתרFindLaw ,כאן . 51 8 U.S. Code § 1481(b). לא למותר לציין ,שמבחן הסתברותי זה היה שנוי במחלוקת, ואף הותקף בעבר כלא חוקתי ,באשר הוא מקל יתר על המידה על אובדן .האזרחות כך , בפרשתTerrazas , בית המשפט בערכאה הראשונה קבע שבהליכים ל קביעת אובדן אזרחות יש להשתמש בסטנדרט הראייתי הגבוה ( של ראיות ברורות, משכנעות וחד משמעיותclear, convincing and עמוד 11 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי המדינה , נקבע ש הנציג הקונסולארי או הדיפלומטי של ארצות הברית במדינה שבה שוהה האזרח רשאי להחליט על אובדן האזרחות אם יש לו יסוד להאמין ש התקיימו העילות המצדיקות את ז. 52 ב אשר ל הליכים לביטול אזרחותם של מתאזרחים , בהתאם להסדר המיוחד שפורט לעיל, המדינה נושאת בנטל הוכחה גבוה יותר: אם מדובר בהליך אזרחי נטל ההוכחה הוא של ראיות ברורות, משכנעות וחד משמעיות שאינן מותירות ספק ( clear, convincing and unequivocal evidence which does not leave the issue in doubt ); ואם מדובר בהליך פלילי, הנטל הוא של הוכחה מעבר לספק סביר. 53 2. בריטניה לפי לביא ,המודל הבריטי של האזרחות מבוסס על תפיסה שהאזרחות משמשת כאמצעי ביטחוני שנועד להבטיח שמירה על ביטחונם של אזרחי הממלכה ( ty Citizenship as Securi .) 54 תפיסה עקרונית זו מסבירה .היטב חלק מן ההסדרים הבריטיים הנוגעים לשלילת האזרחות 2.1 . ?האם ניתן לבטל את האזרחות בשל מעשים המבטאים הפרת אמונים למדינה חוק האזרחות55 מאפשר לשלול מאזרח את ה אזרחות אם שלילת האזרחות היא לתועלת הציבור ( conducive to the public good ,) אלא אם כן מי שנשללה אזרחותו הבריטית יהפוך בשל כך לחסר כל אזרחות ( stateless ). החוק אינו מגדיר את הנסיבות שבהן ייקבע שאדם הוא חסר אזרחות. בכללי ההגירה של משרד הפנים56 מוגדר המונחstateless ב סעיף401 לכללים , הקובע ש אדם יוגדר כ חסר אזרחות בתנאים הבאים: 1. הוא עומד בהגדרת חוסר האזרחות על פי סעיף 1(1 )לאמנה הבינלאומית בעניין מעמדם של חסרי אזרחות משנת 1954 ,הקובע שחסר אזרחות הוא מי ש אינו נחשב אזרח של אף מדינה בהתאם לחוק הנהוג בה ( not considered as a national by any State under the operation of its law ); unequivocal evidence). אולם, בערעור על החלטה זו קבע בית המשפט העליון שהסטנדרט הראייתי שנקבע בחוק אינו :פוגע יתר על המידה בזכות החוקתית לאזרחות. להרחבה בעניין זה ראו Robert Elliot Fuller, "Preponderance of the Evidence: An Ineffective Burden of Proof in Expatriation Proceedings" Fordham International Law Journal, Vol. 5, Issue 1 (1981) 119. 52 22 CFR 50.40 (c). 53 USCIS Policy Manual Volume 12, Part 1, Chapter 1 – Purpose and Background; Salvador Mondaca-Vega, Petitioner v. Loretta E. Lynch, Attorney General, Supreme Court of the United States, Oct 3, 2016, p. 10. 54 ראו אצל לביא, לעיל הערה22 ', עמ409 : Citizenship is significant… because it gives rise to an otherwise irrevocable right to reside in a country. Deprivation of citizenship is, in this context, the necessary precondition of being able to deny unwanted individuals - that is, those who are seen as posing a risk to public security and safety - the right of entrance and resident. The clearest example of this approach is to be found in United Kingdom law. 55 British Nationality Act 1981, § 40(2), 40(4) , 40 (4A). לא .למותר לציין, שעל מבחן התועלת לציבור נמתחה ביקורת רבה, ונטען שהוא מאפשר שלילה שרירותית של האזרחות לעניין זה ראו אצל צדוק, הסדרים לשלילת אזרחות 'עמ8 , הערה54 . 56 Immigration Rules part 14: stateless persons כללים אלו נוגעים לפרשנות מונחים בחוקי ההגירה של בריטניה, אך למעשה מקובל לראות בהם הנחיה להגדרת Statelessness גם בחוקי האזרחות. להרחבה ראו, Immigration Law Practitioners’ Association, University of Liverpool, Statelessness and applications for leave to remain: a best practice guide, p. 13-17. עמוד 12 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2. הוא נמצא בבריט ניה; 3. הוא אינו מוחרג מהגדרת חסר האזרחות , בהתאם לתנאים שנקבעו בסעיף402 .לכללים האמורים סעיף 402 קובע חמש נסיבות שבהתקיימן לא יוגדר אדם כחסר אזרחות, על אף שהתקיימו התנאים הנ:"ל 1. האדם מקבל הגנה או סיוע מארגון האומות המאוחדות או מגופים הקשורים אליו ,למעט מטעם נציבות האו "ם לפליטים ("at present, receiving from organs or agencies of the United Nations, other than the United Nations High Commissioner for Refugees, protection or assistance, so long as they are receiving such protection or assistance") 2. האדם מוכר על די י הרשויות המתאימות במדינה שבה התגורר לפני שהגיע לבריטניה, כמי ש חלות עליו הזכויות והחובות שקשורות לאזרחות באותה מדינה("recognised by the competent authorities of the country of their former habitual residence as having the rights and obligations which are attached to the possession of the nationality of that country") . 3. האדם ביצע פשע נגד השלום ,פשע מלחמה או פשע נגד האנושות בהתאם להוראות המשפט הבינלאומי העוסקות בפשעים אל ה("committed a crime against peace, a war crime, or a crime against humanity, as defined in the international instruments drawn up to make provisions in respect of such crimes") 4. האדם ביצע פשע חמור שאיננו פוליטי ,לפני הגעתו לבריטניה ("committed a serious non-political crime outside the UK prior to their arrival in the UK") 5. האדם נמצא אשם בביצוע פעולות המנוגדות למטרות ולעקרונות של ארגון האומות המאוחדות ("have been guilty of acts contrary to the purposes and principles of the United Nations") . חוק האזרחות קובע, שה איסור האמור על שלילת האזרחות הבריטית לתועלת הציבור אם הדבר יביא ל הפיכתו של אדם לחסר א זרחות ,כלשהי :אינו חל בהתקיים שלושה תנאים מצטברים מדובר ב מתאזרח , אשר בהיותו אזרח או נתין בריטי התנהג באופן ש פ וגע קשות באינטרסים החיוניים של בריטניה ולשר הפנים יש יסוד סביר להאמין שהוא יכול לקבל אזרחות של מדינה אחרת. 57 על-פי ההנחיות שפִ רסמה סוכנות הגבולות ש ל בריטניה, תועלת לציבור עשויה לצמוח, למשל, משלילת אזרחות על רקע מעורבות בטרור, ריגול, פשע מאורגן חמור, פשעי מלחמה או התנהגות אחרת שאין ( להשלים עמהunacceptable behaviour .) 58 למעשה, בין השנים2014-2006 נשללה אזרחותם של 373 בריטים. ב- 53 מקרים, האזרחות בוטלה בשל מעורבות בטרור . מספר זה גבוה ממספר המקרים של שלילת ,אזרחות בשל מעורבות בטרור בקנדה, צרפת .אוסטרליה והולנד גם יחד מתו ך53 המקרים של שלילת אזרחות בשל מעורבות בטרור, ב- 27 מקרים 57 British Nationality Act 1981, § 40 (4A). 58 UK Border Agency, Nationality Instructions, Volume 1, Chapter 55 – Deprivation and Nullity of British Citizenship, sect. 55.4.4. לאחרונה, נבחנה מדיניות בריטניה בכל הנוגע לשלילת אזרחותו של חשוד בביצו ע עבירות טרור השוהה מחוץ לגבולות המדינה, על ידי בית המשפט האירופי לזכויות אדם, בפרשתK2 הנ"ל בהערה 3 ., ובית המשפט אישר את חוקיותה עמוד 13 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי שלילת האזרחות התבסס על העילה של תועלת הציבור בלבד , ואזרחותם של הנותרים נשללה על יסוד מרמה או הטעיה ב ע ת רכישת האזרחות. זהותם של מי שאזרחותם נשללה או הנסיבות לשלילת האזרחות לא פורסמו, אך ידוע שלמעט מקרה אחד, כל האזרחים שאזרחותם נשללה מטעמים של ביטחון לאומי היו מוסלמים, ובשני מקרים בלבד נשללה האזרחות של אנשים ששהו .מחוץ לגבולות בריטניה59 2.2 . ה אם שלילת האזרחות תלויה בהר שעה בפלילים? ,בבריטניה שלילת האזרחות אינה מותנית ביכולת של ה רשויות להרשיע את האדם שמבקשים לשלול את אזרחותו, 60 ואף לא בקיומו של עבר פלילי המצדיק את החשש מפני מעשיו העתידיים של האדם שנשקלת שלילת אזרחותו. 61 מדיניות זו מבוססת על התפיס ה ששלילת האזרחות היא אמצעי מניעתי. 62 2.3 . האם קיימת הבחנה בין מתאזרח ל אזרח מלידה? בחוק הבריטי קיימת הבחנה בין מתאזרח לאזרח מלידה, הבאה לידי ביטוי בתחולתו של הסייג הקובע שאין ל שלול את האזרחות אם עקב השלילה יישאר אדם חסר אזרחות. 63 ,על פי החוק ,לגבי אזרח מלידה סייג זה חל בכל מקרה, ואילו לגבי אזרח מכוח התאזרחות, הסייג אינו חל עלי ו אם במעשיו הוא פגע באופן חמור באינטרסים חיוניים של בריטניה, ול שר הפנים יש יסוד סביר להניח שיש לו אפשרות לקבל אזרחות במדינה זרה. 64 59 Audrey Macklin, "Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien", 40:1 Queen’s LJ ,1-54, at p. 17; Weil, P., & Handler, N. "Revocation of Citizenship and Rule of Law: How Judicial Review Defeated Britain's First Denaturalization Regime" Law and History Review, 36(2), 295-354 (2018). 60 כך עולה גם מלשון החוק וגם מדבריו של מקלין לעיל ה ערה 59 , 'עמ18 : "the behaviour that furnishes evidence of future risk is clearly regarded as misconduct, even if it is not criminal, or if the state lacks evidence sufficient for criminal prosecution". 61 Ibid. ("Citizenship revocation in the UK does not formally seek justification by reference to past criminal conduct"). 62 ראו אצל מקלין, לעיל הערה 59 ,עמ ' 18 : ("Deprivation of citizenship in the UK is characterized as a technique for preventing future risks to national security, not for punishing past crimes against national security") אמנם ,מקלין )(שם מודע לכך שבהקשר הפוליטי ,הרטוריקה הנוגעת לשלילת האזרחות מתייחסת אל השלילה כאל ענישה .הוא גם מעיר ,)(שם שההבחנה שבין אמצעי מניעתי לאמצעי ענישתי נשחקת עקב אימוץ התפיסה של "צדק מניעתי "והרחבת השימוש בחוקים נגד טרור במסגרת החקיקה הפלילית הרגילה של המדינה: ("the distinction between punishment for past harm and prevention of future risk has been blurred and eroded by a general turn toward “preventive justice” and more specifically, the creation of expansive “anti- terrorism” offences in criminal legislation"). 63 Ibid, § 40(4). 64 40(4A) Ibid, § סעיף זה התווסף בעקבות תיקונו של החוק בשנת2014 , כתגובה של הממשלה הבריטית לפסיקת בית המשפט העליון בפרשתAl-Jedda, שבה נקבע ששלילת אזרחותו של אדם על יסוד הה נחה שיש בכוחו של אדם זה לרכוש אזרחות במדינה זרה, אינה מתיישבת עם חובותיה של בריטניה בהתאם לאמנות הבינלאומיות הנזכרות לעיל, אחר י הציון להערה4 ( (Home Department v. Al-Jedda, [2013] UKSC 62 ,. וראו גם Sandra Mantu, “Citizenship in times of terror: citizenship deprivation in the UK” Paper prepared for ECPR Standing Groups, Warsaw 29 March - 2 April 2015, p. 13-14 (“the Secretary of State can make such an order even if the person will be made stateless, provided that nationality was obtained through naturalization.”) . לא למותר לציין, ש ה ארגון ה אזרחיOpen Society סבור שהתיקון לחוק אינו עולה בקנה אחד עם חובותיה של בריטניה ב,התאם לאמנת חסרי האזרחות. ראו בהרחבה Open Society Justice Initiative, “Opinion on Clause 60 of UK Immigration Bill & Article 8 of United Nations Convention on Reducing Statelessness” Open Society Foundations (5 March 2014). עמוד 14 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2.4 . ?מי מוסמך לבטל את האזרחות על פי החוק, הסמכות ל שלול את האזרחות מסורה בידי שר הפנים. 65 הפעלתה של סמכות זו מותנית בכך שלפני שלילת האזרחות ת י שלח לאדם שאזרחותו נבחנת הודעה בדבר הכוונה ל שלול את אזרחותו, המבהירה את ה עילות לשלילת האזרחות ואת זכותו החוקית לערער על ההחלטה. 66 2.5 . ?האם ניתן לערער על ההחלטה לשלול את האזרחות מי שהוחלט ל שלול את אזרחותו רשאי לערער על החלטה זו בפני טריבונל מעין- שיפוטי מיוחד , המכונה tier Tribunal - First , 67 ו ,כאמור.על הרשויות ליידעו על זכות זו68 אולם, זכות הערעור בפני טריבונל זה לא תחול אם השר מצהיר שההחלטה התקבלה על סמך מידע שלפי דעתו אין לפרסם אותו מנימוקים .של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של בריטניה או אינטרס ציבורי אחר69 ,במקרים שכאלה ( הערעור יישמע בפני הנציבות המיוחדת לערעורי הגירהSpecial Immigration Appeals Commission .) 70 על החלטת הנציבות ניתן לערער בפני בית המשפט לערעורים, ברשות הנציבות או בית המשפט. 71 2.6 . מהו טיב הראיות ?הדרוש לשם שלילת האזרחות על פי חוק האזרחות הבריטי ,שר הפנים רשאי לשלול את האזרחות אם שוכנע ( Satisfied ) שהדבר הוא לתועלת הציבור. כאמור לעיל, את האזרחות ניתן לשלול גם מכוחן של ראיות חסויות, אלא שבמקרה זה יידרש הליך מיוחד, בפני ערכאה מיוחדת, ובאופן המ אפשר לאזרח להתמודד עם הראיות המוצגות בפני .ערכאה זו מבלי שהדבר יפגע בביטחון המדינה72 65 British Nationality Act 1981, § 40. 66 British Nationality Act 1981, § 40(5). 67 tier Tribunal - First הוא כינוי לערכאה מעין שיפוטית, שבהרכבה יושבים שופטים ונציגי ציבור, הדנה כערכאה ראשונה בנושאים ספציפיים שהיא הוסמכה לדון בהם על פי חוק. בבריטניה יש שבע ערכאות מסוג זה, אחת מהן עוסקת בענייני הגירה ואזרחות. למידע נוס ף, ראו כאן. 68 British Nationality Act 1981 § 40A(1) (c. 61) (revised version). 69 Ibid, § 40A(2). 70 Special Immigration Appeals Commission Act 1997 § 2B. כללים מפורטים בעניין הפרוצדורה של הליך הערעור פורסמו בשנת2003 ובשנת2016 : The Special Immigration Appeals Commission (Procedure) Rules 2003 (as amended)); Practice note for proceedings before SIAC, )2016( ל :דיון בהליכים בפני הנציבות המיוחדת לענייני הגירה ובמינויים של עורכי דין מיוחדים לטובת ניהול ההליכים שם, ראו " ,ליאור בן דוד מינוי "עורכי דין מיוחדים" בהליכים הכוללים שימוש בראיות חסויות מטעמים ביטחוניים ", הלשכה ( המשפטית של הכנסת, תחום חקיקה ומחקר משפטי, ב' באדר א', תשע"ו11 בפברואר2016 .) 71 Special Immigration Appeals Commission Act 1997 § 7. 72 כאמור, כאשר החלטה מבוססת על מידע שאינו יכול להיעשות פומבי ( 1981, § 40A(2) British Nationality Act ,) הליך ( הערעור ינוהל בפני טריבונל מנהלי מיוחד, שהוסמך לכך בחוקSpecial Immigration Appeals Commission, according to SIAC Act 1997 ). בהליך זה ייוצג האזרח על ידי עורך דין מיוחד, שיש לו סיווג ביטחוני מתאים לשם שמיעת הראיות ועריכת חקירה נגדית.בעניינן חוקיותו של הליך זה מנקודת הראות של הפגיעה בזכות להליך הוגן נבחנה .על ידי בית המשפט האירופי לזכויות אדם, שקבע שבאופן עקרוני, ההליך עשוי להיות הוגן, אך יש לבחון כל מקרה לגופו :ראוA. and Others v. The United Kingdom, App no 3455/05 (ECtHR [GC], 19 February 2009); Sher and Others v. The United Kingdom, App no. 5201/11 (ECtHR, 14 March 2016). עמוד 15 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 3. קנדה 3.1 . ?האם ניתן לבטל את האזרחות בשל מעשים המבטאים הפרת אמונים למדינה ה סוגי ה של שלילת אזרחות עקב מעשים שיש בהם משום הפרת אמונים למדינה הייתה לאחד ממוקדי הוויכוח המשמעותיים .בין המפלגה השמרנית למפלגה הליברלית בקנדה בשנת2015 , בשלהי כהונתה של ממשלת ( הארפר, מנהיג המפלגה השמרנית, תוקן חוק האזרחות הקנדיCitizenship Act 1977 ) ושולבו בו הוראות .המאפשרות שלילת אזרחות מטעמים של ביטחון לאומי73 ( כך, הוסף לחוק סעיף2) 10, הקובע ששר הפנים יוכל לבטל את אזרחותו של אזר ח י קנד ,שהורשע בעבירות טרור74 .בגידה, ריגול או פגיעה בביטחון המדינה כמו כן, התיקון הוסיף לחוק הוראה המסמיכה את השר לפנות לבית המשפט הפדראלי של קנדה בבקשה שיכריז על אדם כחבר בארגון חמוש או כחבר ב כוח מזוין ( armed force ) של מדינה זר ,ה המעורב ת בסכסוך .אלים עם קנדה75 הכרזה כאמור מבטלת לאלתר את האזרחות של מי שהוכרז כחבר בארגון שכזה. ,ולבסוף התיקון קבע שמי שנשללה אזרחותו, לא יוכל לעולם לזכות שוב .באזרחות הקנדית76 בספטמבר2015 , היה זכריה עמארה, אזרח קנדי שלו גם אזרחות ירדנית, לראשון שנשללה ממנו אזרחותו הקנדית בהתאם לתיקון האמור, לאחר שהורשע בתכנון שרשרת פיגועים בדרום אונטריו שבקנדה ובהובלת תא טרור שמנה כ- 17 .פעילים בקמפיין הבחירות של המפלגה הליברלית בשלהי שנת2015 , הכריז מנהיג המפלגה, ג'סטין טרודו, שאם ייבחר לראשות הממשלה , ממשלתו תבטל את כל התיקונים האמורים לחוק האזרחות, ות קבע שלא ניתן לבטל את האזרחות מטעמים של ביטחון לאומי. 77 ואמנם, לאחר זכייתה של המפלגה הליברלית בבחירות, החל ממשל טרודו בהליכים נמרצים למימושה של הבטחת הבחירות ,האמורה, והתיקון לחוק בוטל בסופו של דבר בחודש יוני2017 . 78 בעקבות בה יטול, הושבה לעמארה הכלוא בקנדה.האזרחות שנשללה ממנו79 ,כיום לנוכח התיקון הנוסף בחוק מ יוני2017 ,לא ניתן לשלול את אזרחותו של אזרח קנדי מטעמים של ,הפרת אמונים או פגיעה בביטחון הלאומי אלא רק מטעמי הטעיה ומרמה בהליכים לקבלת האזרחות. 80 73 The Strengthening Canadian Citizenship Act, 2014 (Bill C-24). 74 כהגדרתן בסעיף2 לקוד הפלילי של קנדה. החוק סייג, ששלילת האזרחות תתאפשר רק אם העונש שהוטל על מבצע .העבירה הוא של חמש שנות מאסר ומעלה 75 ( סעיפים2)-(2) 10.1 . 76 ( סעיףg () 1) 22 . 77 ראו ,ראיון עם ראש ממשלת קנדה, ג'סטין טרודו כאן ,שבמהלכו הוא טען: Canadian is a Canadian is a Canadian. And If a Canadian commits a terrible crime against this country, well we have penalties for that. We have life imprisonment, we have severe consequences that I don’t know, probably shouldn’t include a plane ticket to some faraway country… 78 Bill C-6: An Act to amend the Citizenship Act and to make consequential amendments to another Act (S.C. 2017, c.14) 79 Candice Malcolm, "Trudeau rewards a terrorist with citizenship", The Toronto Sun, March 3, 2017; Chris Selley: "Children of Canadian expats battle 'bureaucratic terrorism' in quest for citizenship", National Post, August 8, 2018. לסיכום ממצה של החידושים על פי התיקון, ראוSandra Elgersma, Legal and Social Affairs Division and Julie Legislative Library of Parliament, Research Publications, , Legal and Social Affairs Division , Béchard e consequential amendments to : An Act to amend the Citizenship Act and to mak 6 - Summary of Bill C another Act 2016-03-08 (Revised on: 2018-02-08) 80 התיקון מבהיר( ( סעיף4)4) , שראיות לעניין מרמה בהשגת האזרחות חייבות להיות נוגעות אך ורק לקיומו של מצג שווא עמוד 16 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 4. א וסטרליה בשנת2019 פרסם גה וף הלאומי ל פיקוח על חקיק ה בענייני ביטחון לאומי81 דוח מקיף על יישומן ו יעילותן של הוראות חוק האזרחות האוסטרלי בנוגע לשלילת אזרחות על רקע מעורבות ב.טרור82 המלצ תו המרכזית הייתה לשנות את המודל של שלילת האזרחות ממודל המבוסס על שלילה אוטומטית על פי חוק ( f law model operation o) למודל המבוסס על שלילה לפי שיקול דעת שר הפנים83 ( Ministerial decision model .) 84 ,בעקבות המלצה זו גיבשה הממשלה הצעת חוק85 שהתקבלה כחוק ,בתחילת חודש ספטמבר השנה, ונכנסה לתוקף ב- 17 בספטמבר 2020 )(להלן: התיקון לחוק האזרחות. 86 אגב כך, החוק החדש הכניס שי.נויים משמעותיים גם בהיבטים נוספים הנוגעים לשלילת האזרחות באוסטרליה87 4.1 . ?האם ניתן לבטל את האזרחות בשל מעשים המבטאים הפרת אמונים למדינה התיקון לחוק האזרחות מצהיר על המטרה העומדת בבסיסן של ההוראות שיפורטו להלן ומבהיר, כי הן נחקקו מכיוון שהפרלמנט "מכיר בכך ש אזרחות אוסטרלית היא קשר משותף, הכרוך בזכויות וחובות הדדיות, וכי אזרחים עשויים, באמצעות התנהגות מסוימת שאינה תואמת את הערכים המשותפים לקהילה האוסטרלית, להראות שהם ניתקו את אותו קשר והתכחשו ."לנאמנותם לאוסטרליה88 התיקון האמור יצר שתי קטגוריות עקרוניות לשלילת אזרחות בשל הפרת אמונים למדינה: שלילה על יסוד ( התנהגותbased cessation - Conduct ) 89 ( ושלילה על יסוד הרשעהbased cessation - Conviction ). 90 הבא לידי ביטוי בהסתרה מכוונת של עובדות מהותיות לבקשת האזרחות ( false representation or fraud or by knowingly concealing material circumstances .) 81 Independent National Security Legislation Monitor (INSLM) .גוף סטטוטורי זה הוקם מכוח חוק מיוחד ( Independent National Security Legislation Monitor Act 2010 .)תפקידו לבחון מעת לעת את היישום ,היעילות וההשלכות של ה חקיקה הנוגעת למאבק בטרור ולביטחון הלאומי . לפרטים נוספים ראו באתר ה- INSLM ,כאן. 82 Dr. James Renwick, Independent National Security Legislation Monitor (INSLM) 7th Report, Review of the operation, effectiveness and implications of terrorism-related citizenship loss provisions contained in the Australian Citizenship Act 2007. 83 כל נושא ההגירה והאזרחות מצוי תחת סמכויות ( משרד הפנים שבראשו עומד שר הפניםMinister for Home Affairs ) שהוא גם חבר הקבינט. תחתיו, באותו משרד, יש שר זוטר יותר שאינו חבר בקבינט- השר לענייני הגירה, אזרחות ורב- תרבותיות ( enship and Multicultural Affairs Minister for Immigration, Citiz .) להרחבה, ראו כאן. 84 TimeBase, online legislation research, "New CTH Act to Amend Citizenship Cessation Provisions", Tuesday 29 September 2020. 85 Australian Citizenship Amendment (Citizenship Cessation) Bill 2019. 86 Australian Citizenship Amendment (Citizenship Cessation) Act 2020. 87 כבמדינות אחרות, גם באוסטרליה האזרחות יכולה להתבטל גם מכוחן של עילות שאינן קשורות ,בהפרת אמונים למדינה ( כוויתור מרצון על האזרחות3 , § 3 Australian Citizenship Act 2007 ), ביטול האזרחות של מתאזרח עקב מרמה הקשורה לקבלת המעמד של אזרח (שם, סעיף34) או בשל אי מילוי דרישות תושב ות מיוחדות, שהן תנאי לקבלת האזרחות (סעיפים34A, 22A(1A), 22B(1A)), ו שלילת אזרחות של ילד שהוריו חדלו להיות אזרחים אוסטרלים, בכפוף לנסיבות המפורטות בחוק (סעיף36 .). לעניינו של מסמך זה, נתמקד אך ורק בביטול האזרחות עקב הפרת אמונים למדינה 88 Australian Citizenship Amendment (Citizenship Cessation) Act 2020 Sec. 36A: "This Subdivision is enacted because the Parliament recognises that Australian citizenship is a common bond, involving reciprocal rights and obligations, and that citizens may, through certain conduct incompatible with the shared values of the Australian community, demonstrate that they have severed that bond and repudiated their allegiance to Australia". 89 Australian Citizenship Amendment (Citizenship Cessation) Act 2020 Sec. 36B. 90 Ibid. Sec. 36D. לא למותר לציין, שמי שנשללה אזרחותו והוא לא הצליח להביא לביטול החלטה זו באחת מן הדרכים האפשריות על פי עמוד 17 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 4.1.1 . שלילה על יסוד התנהגות על פי התיקון לחוק האזרחות , שר הפנים91 רשאי לשלול אזרחות של אזרח אוסטרלי בשל ביצוע מעשים ,הקבועים בחוק ל,אחר מתן הודעה בעניין זה לאזרח92 ובלבד ש המעשים בוצעו מחוץ לגבולות אוסטרליה או שבוצעו בתוך המדינה אך מעת שבוצעו האזרח יצא מאוסטרליה ומעולם לא נשפט על מעשיו. 93 במסגרת שיקול הדעת המסור לשר לעניין שלילת האזרחות, על השר לשקול האם מעשיו של האזרח מבטאים הפרה של ובת ח הנאמנות לאוסטרליה ( repudiated their allegiance to Australia ), 94 וכן, האם הותרת האזרחות על כנה תהיה מנוגדת ל אינטרס הציבור י ( contrary to the public interest .) 95 ואולם, בכל מקרה לא תישלל האזרחות של אזרח שגילו קטן מ- 14 שנים96 או של ,מי שלפי הערכת השר אם תישלל אזרחותו יהיה חסר אזרחות ( not a national or citizen of any country ). 97 :המעשים שבגינם רשאי השר לשלול את האזרחות הם מעורבות בפעילות טרור בינלאומית העושה שימוש ,בחומרי נפץ או אמצעים קטלניים אחרים מעורבות ב מעשי טרור ; הדרכה או אימון לקראת השתתפות ב ביצוע מעשי טר ,ור הכוונת הפעילות של ארגון טרור ,גיוס פעילים ,לארגון טרור מימון טרור ,או טרוריסטים מעורבות בפעילות של ארגון טרור זר באוסטרליה או גיוס פעילים לטובתו, לוחמה או שירות במסגרת ארגון טרור מוכר ז ( declared terrorist organisation ) ושירות בצבא של מדינה הנמצאת במלחמ ה עם אוסטרליה. 98 בשנים האחרונות נעשה שימוש בעילות אלה כדי לשלול את אזרחותם של מי שהיו מעורבים בטרור . כך למשל, ב אוגוסט 2019 , הודיע שר הפנים על שלילת אזרחותם של חמישה אזרחי ם אשר הצטרפו לארגון המדינה האסלאמית ( ISIS ( .ולחמו בשורותיו99 החוק (ראו להלן, ליד הציון להערה108 ), לא יוכל להגיש שוב בקשה לקבל מעמד של אזרח באוסטרליה (סעיף36L ) 91 יש להדגיש שעל פי החוק, השר נדרש להפעיל את שיקול דעתו לעניין זה באופן אישי, ולא באמצעות נציג. (סעיף36B(9) .) 92 על פי החוק, מי שהשר החליט לבטל א ת אזרחותו מפסיק להיות אזרח אוסטרליה במועד קבלת ההחלטה (סעיף36B(3) .) לאחר קבלת ההחלטה, על השר למסור לאדם שאזרחותו בוטלה הודעה על כך. פרטים בעניין הדרך למתן ההודעה, תוכנה ונסיבות שבהן ניתן יהיה לשלול את האזרחות גם בהיעדר הודעה כאמור קבועים בסעיפים36G ו- 36F . 93 Ibid. Sec. 36B(1)(a). 94 Ibid. Sec. 36B(1)(b). 95 Ibid. Sec. 36B(1)(c). לשם קביעה האם האינטרס הציבורי מחייב את שלילת האזרחות נקבעה בחוק (סעיף36E(2) ) רשימה של שיקולים ;ובהם: חומרת המעשים, רמת האיום הנשקף לחברה האוסטרלית מן האדם שהשר שוקל לשלול את אזרחותו גילו, ואם הוא קטין- שיקול טובת הילד כשיקול עיקרי ( the best interests of the child as a primary consideration ) ,האפשרות שהאדם וי עמד לדין בשל ביצוע המעשה שבשלו נשקלת שלילת אזרחותו ,ה זיקה של האדם למדינה זרה שבה הוא אזרח ( national or citizen ), ו שאלת יכולתו ל יהנות מ זכויות האזרח במדינה זו; יחסיה הבינלאומיים של אוסטרליה כל ו שיקול אחר של האינטרס הציבורי . 96 Ibid. Sec. 36B(1). 97 Ibid. Sec. 36B(2). 98 על- פי התיקון לחוק האזרחות, סעיף36B(5). יש ל ציין שהחוק קובע סייגים אחדים לעניין זה. פעילות של אנשים ממערכת הביטחון של אוסטרליה הנעשית מתוקף תפקידם ולמען השמירה על ביטחון המדינה לא תחשב פעילות טרור ( 36B(8) ( ), וכן, לא ייחשב אדם כלוחם או כחבר בארגון טרור מוכרז אם פעולותיו נעשו ללא כוונהactions are unintentional ( ), תחת כפיה או כוחacting under duress or force), או במסגרת מתן סיוע הומניטארי ניטרלי ( providing neutral and independent humanitarian assistance ( ) 36B(7) .) 99 להודעה הרשמית, ראו כאן . יש לצי ין שעל פי החוק (סעיף51B ), השר נדרש לדווח לפרלמנט כל חצי שנה על מספר ההודעות לשלילת אזרחות שמסר בתקופת הדיווח, על העילה למתן ההודעות ועל הודעות במענה לבקשות לביטול החלטה לשלילת האזרחות. נכון למועד כתיבת שורות אלו נמסרו ש נ י דוחות: הראשון לתקופה שבין ה- 12 בד צמבר2018 ועד ל- 11 ביוני2019 , והשני לתקופה שבין ה- 12 ביוני2019 ועד ל- 11 בדצמבר2019 . בדוח הראשון דווח על שלושה מקרים של מסירת הודעות עמוד 18 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 4.1.2 . שלילה על יסוד הרשעה על פי התיקון לחוק האזרחות, שר הפנים100 רשאי לשלול אזרחות של אזרח אוסטרלי בשל הרשעה בביצוע .עבירות מסוימות לפי רשימה הקבועה בחוק101 ,שלילה כאמור אינה מוגבלת בכל הנוגע לגיל האזרח למקום ביצוע העבירה או למקום מגוריו הנוכחי. ואולם, אף היא כפופה למספר דרישות:, כדלהלן א. האדם נדון בגין העבירה (או העבירות) שהורשע בה (או בהן) לתקופה (אחת או במצטבר) של שלוש שנות מאסר בפועל לפחות102 ; ב. ההתנהגות של האדם שהורשע בביצוע העביר ות מעידה על הפרת חובת הנאמנות לאוסטרליה103 ; ג. השר שוכנע ש הותרת האזרחות על כנה תהיה מנוגדת ל אינטרס הציבור י. 104 ד. לא תישלל ה אזרחות אם לפי הערכת השר הדבר יגרום לכך שהאדם שאזרחותו נשללה יהיה חסר אזרחות ( a person who is not a national or citizen of any country .) 105 העבירות שהרשעה בהן מקימה עילה לשלילת האזרחות הן עבירות של ,ריגול, בגידה, חבלה, טרור מעורבות בפלישה זרה או גיוס זרים נגד אוסטרליה ( foreign incursions and recruitment .) 106 4.2 . ה אם שלילת האזרחות תלויה בהר שעה בפלילים? כאמור לעיל, ניתן לשלול את האזרחות מכוח הרשעה ב עבירות המבטא ו ת הפרת אמונים למדינה, אך ניתן גם לשלול את האזרחות של אדם שגילו מעל14 שנים בשל התנהגות המבטאת הפרת אמוני ,ם למדינה ובלבד שהמעשים שבגינם נשקלת שלילת האזרחות בוצעו מחוץ לגבולות המדינה או שבוצעו בתוך גבולות הי, אך מעת שבוצעו האזרח יצא מאוסטרליה ומעולם לא נשפט על כך . האם קיימת הבחנה בין מתאזרח ל אזרח מלידה? התיקון לחוק האזרחות קובע מפורשות, שבכל הנוגע לשלילת אזרח ,ות בשל הפרת אמונים למדינה אין כל .הבחנה בין מתאזרח לאזרח מלידה107 4.3 . מי מוסמך ל שלול ?את האזרחות כאמור לעיל, הסמכות ל שלול את האזרחות על יסוד התנהגות המבטאת הפרת אמונים למדינה או בשל הרשעה בעניין ביטול האזרחות על יסוד חברות פעילה בארגון טרור מוכרז . בדוח השני דווח על מסירת הודעה אחת בעניין שלילת אזרחות על יסוד מעורבות בפעילות טרור , ועל שבע הודעות כאמור שנמסרו על יסוד העילה של שירות בארגון טרור מוכרז מחוץ לגבולות המדינה או לחימה עבורו ,. הדוחות פורסמו באתר משרד הפנים כאן. 100 יש להדגיש שעל פי החוק, השר נדרש להפעיל את שיקול דעתו לעניין זה באופן אישי, ולא באמצעות נציג. (סעיף36D(7) .) 101 על פי החוק, מי שהשר החליט לבטל את אזרחותו בשל הרשעה מפסיק להיות אזר ח אוסטרליה במועד קבלת ההחלטה (סעיף36D(3) ) . לאחר קבלת ההחלטה, על השר למסור לאדם שאזרחותו בוטלה הודעה על כך (סעיף36F .) 102 סעיף36D(1)(b), 36D(6) . אם האזרח הורשע בביצוע כמה עבירות שרק חלקן מקימות עילה לשלילת האזרחות, ונדון לתקופת מאסר כוללת על כל העבירות, יש להוכיח שלפחות חלק מתקופת המאסר הוא בגין ה עבירות המצדיקות את שלילת האזרחות (סעיף36D(6)(b) .) 103 סעיף36D(1)(c) . 104 סעיף36D(1)(d) . וראו לעיל, הערה95 . 105 סעיף36D(2) . 106 סעיף36D(5) 107 סעיפים36B(4), 36D(4) . עמוד 19 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי בביצוע עבירות המבטאות הפרת אמונים למדינה מצויה בידי שר הפנים . 4.4 . האם ניתן ?לערער על ההחלטה לשלול את האזרחות על החלטת השר לשלו ל את האזרחות בשל עילות הקשורות להפרת אמונים למדינה ניתן לערער באחת משלוש דרכים: באמצעות הגשת בקשה לשר הפנים לביטול ההחלטה על שלילת האזרחות108 ; באמצעות הגשת ערעור לבית המשפט העליון109 ; באמצעות הגשת ערעור לבית.משפט פדראלי110 להשלמ ת התמונה יש לציין, ש שלילת האזרחות תפקע באופן אוטומטי בכל מקרה שבו מצא בית ה משפט העליון או בית המשפט הפדראלי שהמעשים שבגינם נשללה האזרחות לא בוצעו על ידי מי שנשללה .אזרחותו או שבית משפט כאמור ביטל את ההרשעה שמכוחה נשללה האזרחות111 4.5 . טיב הראיו ת הדרוש ות לשם שלילת האזרחות התיקון לחוק האזרחות קובע שהשר יוכל לשלול את ה אזרחות אם שוכנע( satisfied ) בקיומה של עילה המצדיקה זאת. 112 חוק זה אינו קובע הגבלות הנוגעות לטיב הראיות שמכוחן עשוי השר להשתכנע כאמור. 5. צרפת 5.1 . האם ניתן לבטל את האזרחות בשל מעשים המבטאים הפ ?רת אמונים למדינה הקוד האזרחי של צרפת, קובע ש ניתן לשלול את אזרחותו של אזרח צרפת שהוא בעל אזרחות זרה ומתנהג כאזרח של אותה מדינה זרה, 113 וכן, שניתן לשלול את אזרחותו של אזרח צרפת המשרת בצבא זר או בשירות ציבורי של מדינה זרה, או בארגון בינלאומי שצרפת אינה חברה ב ו, או אפילו מעניק תמיכה לכל אחד מהגופים האמורים, על אף דרישה של ממשלת צרפת שהאזרח יתפטר מעבודה זו או יחדל ממתן הסיוע (בתוך15 .)יום עד חודשיים, כפי שיצוין בדרישה114 כמו כן, אפשר לשלול בצו את אזרחותו של מתאזרח במקרים הבאים115 : 1. הוא הורשע בעבירה הפוגעת באינטרסים חיוניים של האומה או שהיא בגדר מעשה טרור116 ; 108 הפרוצדורה בעניין בקשה שכזו הוסדרה בסעיף36H. על החלטת השר בעניי נה של בקשה כאמור ניתן לערער בפני בית המשפט העליון על יסוד סעיף75 לחוקת אוסטרליה או בפני בית משפט פדראלי על יסוד סעיף39B לחוק השפיטה ( Judiciary Act 1903 ) וראו הערה לסעיף36H(4) .לתיקון לחוק האזרחות לא למותר לציין, שהשר רשאי לבטל את החלטתו בעניין שלילת הא זרחות גם מיוזמתו, בהתאם לפרוצדורה שנקבעה בסעיף36J . 109 על יסוד סעיף75 לחוקת אוסטרליה, וראו הערה לתיקון לחוק האזרחות, אחר סעיף36B(1)(c) . 110 על יסוד סעיף39B ,לחוק השפיטה וראו הערה לתיקון לחוק האזרחות, אחר סעיף36B(1)(c) . 111 סעיף36K . 112 סעיפיםc), (d) 36B(1), 36D(1)( . 113 Article 23-7, French Civil Code ("who actually behaves as a national of a… foreign country" ("qui se comporte en fait comme le national d'un pays étranger")) וראו בהרחבה אצל צדוק, שלילת אזרחות 'עמ13 - 14 . 114 Article 23-8, French Civil Code ("filling an employment in a foreign army or public service or in an international organization of which France is not a member, or more generally providing his assistance to it") 115 Article 25, French Civil Code. 116 מעשה טרור מוגדר בצורה מפורטת בסעיף1 - 421 לקוד ה .פלילי של צרפת עמוד 20 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2. ה וא עובד ציבור שהורשע בעבירה כנגד הממשל; 3. ;הוא הורשע בעבירה של השתמטות משירות לאומי 4. הוא פעל למען מדינה זרה באופן שאינו עולה בקנה אחד עם "הסטטוס הצרפתי" שלו ( avec la qualité de Français ) ופוגע באינטרסים של צרפת. ובלב ד שהמעשים המפורטים בסעיפים 2 עד4 נעשו לפני ההתאזרחות או בתוך עשר שנים אחריה, והצו לשלילת האזרחות הוצא בתוך עשר שנים מ מועד ביצועם; ואם מדובר במעשים המפורטים בסעיף1 – בלבד שבוצעו לפני ההתאזרחות או בתוך חמש עשרה שנים אחריה, והצו האמור הוצא בתוך חמש עשרה שני ם ממועד ביצועם117 ; וש ,בכל מקרה בעקבות שלילת האזרחות לא ייוותר האזרח חסר אזרחות כלשהי. 118 ,בכל מקרה, שלילת אזרחות תיעשה באישור של מועצת המדינה119 ו לא ניתן לשלול את אזרחותו של אזרח מלידה מכוח עילות אלו ,וא את.אזרחותו של מי שהאזרחות הצרפתית היא אזרחותו היחידה120 בהתאם לעיל ות אלו , החל משנת1973, דווח על כ- 13 מקרים שבהם נעשה שימוש בשלילת אזרחות כנגד .אזרחי צרפת שעסקו בפעילות טרור121 ב שנים האחרונות נעשו נ י סיונות אחדים ל הרחיב את העילות המאפשרות לשלול את האזרחות, כחלק מן הניסיון להתמודד עם פעילי טרור המאיימים על הסדר הצי .בורי בצרפת בשנת2014 הוגשה הצעת חוק המבקשת להוסיף לסעיף25 לקוד האזרחי את העילה של השתתפות בפעולות ריגול או טרור (d’espionnage ou de participation à des actions terrorists), כעילה המצדיקה את שלי ל ת האזרחות , אף ללא ה ר שעה בעבירות אלה. 122 באותה שנה הוגשה הצעת חוק נוספת, על ידי37 ,חברי פרלמנט שבמסגרתה הוצע ל הוסיף לקוד האזרחי את סעיף25-2 , שיקבע שניתן יהיה לשלול את אזרחותו של אזרח 117 בעבר מגבלת הזמן עמדה על10 שנים גם בעבירות מסוג זה, אולם בשנת2006 תוקן החוק ומגבלת הזמן הנוגעת לשלילת אזרחותם של אזרחי צרפת שהורשעו בעבירות טרור הוארכה ל- 15 ( שנים. יצוין, שמועצת המדינהConseil d’État ,) ובעקבותיה גם בית המשפט האירופי לזכוי ות אדם (פרשתGhoumid, להלן הערה 127 ) קבעו, שניתן לשלול את אזרחותם של אזרחים שהורשעו בעבירות טרור כאשר העבירות בוצעו לפני שנת2006 אף שעברו ממועד ביצוע העבירה למעלה .מעשר שנים, ובלבד שטרם חלפו ממועד זה חמש עשרה שנים 118 Article 25-1, French Civil Code 119 Sandra Mantu, "Citizenship Deprivation in France: Between Nation and the Republic", JURIST – Academic Commentary, March 17, 2016 120 ,ראו גםon Account of Involvement in Acts of Terrorism or Other Hoc Query on Revoking Citizenship - Ad Requested by FI EMN NCP on 26st August 2014, p. 4 Serious Crimes סעיףL812 ל קוד הכניסה והשהייה של זרים ומבקשי מקלט( Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile )מאמץ את הגדרת ה- stateless שבאמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות משנת1954 , שלפיה חסר אזרחות הוא מי שאינו נחשב כאזרח של אף מדינה בהתאם לחוקיה . אולם, יש הטוענים שלמעשה ההגדרה שבקוד ה אמור צרה יותר מזו שבאמנה, מכיוון שהקוד קובע כי רק אם הרשויות במדינה הזרה, שלגביה נבדקת שאלת הא זרחות של אדם מסוים, הצהירו במפורש שהוא לא נולד בשטחן או שאינו אזרח המד ינה, אדם זה ייחשב כחסר אזרחות ,. ראו Katia Bianchini, The “Stateless Person” Definition in Selected EU Member States: Variations of Interpretation and Application, 36 Refugee Survey Quarterly, 2017, 81, 94 ("In France, the definition of “stateless person” is strictly interpreted. Unless the foreign authorities reply in a straightforward way that a person does not have his birth registered or that he is not a national, he would not be found to be stateless and would usually receive no protection. The difficulties that a person may encounter with the authorities of his country are not taken into consideration to determine whether or not the nationality link exists") 121 Sandra Mantu, "‘Terrorist’ citizens and the human right to nationality", Journal of Contemporary European Studies, 26:1, 28, 37 (2018). )(להלן: מנטו, אזרחים טרוריסטים 122 Proposition De Loi N° 1948 (2014) (Jacques Bompard). עמוד 21 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי צרפת הקשור לתנועה גי'האדיסטית, אם הוא מעורב בפעולה הנחשב ת כמעשה טרור כהגדרתו בסעיף421-1 לקוד הפלילי של צרפת , אף אם לא הורשע בעבירה זו. 123 שתי הצעות החוק לא התקבלו. בעקבות התקפות הטרור בפריס בחודש נובמבר2015 , הכריז הנשיא הולנד שיש ל אפשר את שלילת אזרחותם של המעורבים בטרור באופן שלא יהפוך אותם לחסרי אזרחות, אך יאפשר גם את שלילת .האזרחות של אזרחים שנולדו בצרפת, ולא רק את זו של מתאזרחים124 הר פורמות שהציע הנשיא נבחנו על ידי מועצת המדינה, שהחליטה בסופו של דבר שלא ניתן ליישמן אלא על ידי תיקון החוקה. בהתאם ,לכך הוצע תיקון לחוקה שנועד להקנות לממשלה את הסמכות לבטל את אזרחותו של אזרח צרפת בעל אזרחות זרה המעורב בפעילות טרור. 125 אולם, הצעת התיקון לחוקה נפלה בשלהי מרץ2016 , לאחר ששני .בתי הפרלמנט לא הצליחו להגיע לנוסח מוסכם126 לא למותר לציין ,בש- 25 ביוני2020 נבחנה חוקיות ההסדר הצרפתי על ידי בית המשפט האירופי לזכויות אדם בפרשת127 Ghoumid . פרשה זו עסקה בהחלטת שר הפנים לשלול את אזרחותם של חמישה אזרחי צרפת שהור שעו ואף ריצו תקופות מאסר בשל קשירת קשר לביצוע .מעשי טרור ארבעה מהם החזיקו גם באזרחות מרוקנית ואחד באזרחות טורקית . שלילת האזרחות אושרה על ידי מועצת המדינה ( État ’ Conseil d ) 128 בשנת2015 , וראש הממשלה ביטל את אזרחותם בצו מיוחד. עקב כך החמישה עתרו לבית המשפט האיר ופי לזכויות אדם. בעתירתם טענו החמישה ששלילת האזרחות אינה חוקית משום שהיא מהוה הפרה של סעיף8 לאמנה האירופית לזכויות אדם (הזכות לפרטיות ולחיי משפחה), של האיסור לשפוט אדם פעמיים בשל אותה עבירה ושל חובתן של המדינות לפי סעיף4 של הפרוטוקול השביעי לאמנה, האוסר ענישה מוסווית ( disguised punishment .) בית המשפט דחה את כל טענות העותרים. באשר לטענה בדבר פגיעה בזכות לחיי משפחה, בית המשפט קבע ש מאחר שהחוק הצרפתי אינו מחייב את גירושו של מי שנשללה אזרחותו, שלילת האזרחות כשלעצמה אינה עולה כדי פגיעה בזכות לחיי משפחה . באשר ל איסור על פגיעה שרירותית ב פרטיות, בית המשפט קבע ש בהתחשב ב חומרת ה עבירות שבהן הורשעו העותרים וב ש כך התנהל בעניינם הליך הוגן וניתנה ל הם זכות ,ערעור ה פגיעה עומדת בדרישות ה אמנה . 123 Proposition De Loi N° 2016 (2014) (Lionnel Luca et al.). 124 Speech by the President of the Republic before a joint session of Parliament (Versailles, November 16, 2015) ("The issue at stake is the deprivation of nationality. The deprivation of nationality should not result in making someone stateless, but we need to be able to strip French nationality from an individual found guilty of a terrorist act or other acts against a country’s fundamental interests even if he was born a French person, if he has another nationality"). 125 Mantu supra note 121 p. 37 ("After the November 2015 Paris attacks, French President Hollande announced his intention to change the law in order to allow French citizens irrespective of how they had acquired it to be deprived of their status where they had been condemned for a crime or offence that constitutes a serious violation of the Nation’s life or an act of terrorism"). 126 'שם, עמ38 . 127 ECHR 191 (2020) Ghoumid and Others v. France (application nos. 52273/16, 52285/16, 52290/16, 52294/16 and 52302/16). Summary of judgment (in English) available here. The whole judgment (in French) available here. 128 מועצת המדינה היא גוף המשמש כיועץ משפטי לממשלת צרפת וכן כערכאה המשפטית העליונה בכל הנוגע להליכים ,מנהליים. להרחבה ראו באתר מועצת המדינה ן כא . עמוד 22 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי בנוגע לחובה ( להימנע מהפיכת אדם לחסר אזרחותstateless )נפסק, ש בנסיבות המקרה שלילת ה אזרחות אינה מותירה את העותרים חסרי אזרחות , מכיוון שכאמור, לכל אחד מהם יש אזרחות נוספת ,. ולבסוף בית המשפט אף דחה את הטענות בדבר ענישה מוסווית או ענישה כפולה, לאחר שהסיק שהוראות החוק הצרפתי אינן משקפות תפיסה שלפיה שלילת האזרחות היא בגדר ענישה, אלא תפיסה שביצ וע מעשים מסוימים פורם את הקשרים שבין האדם למדינה, באופן שיש בו כדי להצדיק את שלילת האזרחות. 129 5.2 . ה אם שלילת האזרחות תלויה בהר שעה בפלילים? לעיל פורטו עילות אחדות המאפשרות את שלילת האזרחות של כל אזרח שהוא בעל אזרחות זרה המתנהג כאזרח של אותה מדינה זרה וכן של אזרח המשרת ש ירות ציבורי או צבאי במדינה זרה או בארגון בינלאומי .שצרפת אינה חברה בו שלילת האזרחות באחת מן הנסיבות האמורות ה אינ מותנ ית בהרשעה בעבירה מכל סוג שהוא. כמו כן, פורטו ארבע עילות נוספות, המאפשרות את שלילת אזרחותו של מתאזרח ,. מתוכן רק הנסיבה הרביעית ,, קרי שלילת אזרחות של מי ש פעל למען מדינה זרה באופן שאינו מתיישב עם "הסטטוס הצרפתי" שלו ופוגע באינטרסים של צרפת ,אינה מותנית בהרשעה . אולם על פי רוב, נסיבה זו אינה מתאימה לשלילת אזרחותם של טרוריסטים, שאינם פועלים למען מדינה זרה. 130 5.3 . האם קיימת הבחנה בין מתאזרח ל אזרח מ לידה? מן האמור לעיל עולה, שהעילות המאפשרות את שלילת אזרחותו של מתאזרח רחבות מאלו המאפשרות .את שלילת אזרחותו של אזרח צרפת מלידה האבחנה בין אזרחים מלידה למתאזרחים נבחנה כבר בשנת1996 על ידי המועצה החוקתית, וזו קבעה שאמנם זכויות האזרח שיש להעניק למתאזרחים צר יכות להיות שוות לאלו הניתנות לאזרחים מלידה, אך האבחנה בין אלו לאלו לעניין שלילת האזרחות בשל מעורבות בפעילות טרור מוצדקת בהתחשב במטרה של המלחמה בטרור, ובלבד ש האפשרות להוצאת הצו ל.שלילת האזרחות מוגבלת בזמן131 5.4 . ?מי מוסמך לבטל את האזרחות שלילת אזרחותו של אזרח צרפ ת שהוא גם אזרח של מדינה זרה המתנהג כאזרח של המדינה האחרת תיעשה באמצעות צו (של ראש הממשלה )ש אושר על ידי מועצ ת המדינה. 132 אזרחותו של מי ש משרת בצבא זר או בשירות ציבורי של מדינה זרה, או בארגון בינלאומי שצרפת אינה חברה בו , או אפילו מעניק תמיכה לכל אחד מהגופים האמ ,ורים תישלל מכוח צו (של ראש הממשלה) לאחר קבלת חוות דעת של מועצת המדינה( Décret en Conseil d'Etat ,)אך א )ם חוות דעתה שלילית, יידרש לשם כך צו (מדרגה גבוהה יותר 129 לביקורת על הפסיקה בפרשתGhoumid :בהקשר זה ראו, למשל Jules Lepoutre, "Ghoumid and others v. France: The Grey Hole of Nationality Revocation", August 5 2020. 130 מעשה טרור מוגדר בצורה מפורטת בסעיף1 - 421 .לקוד הפלילי של צרפת 131 377 of 16 July 1996 - Decision 96 וראו גם אצל Mantu לעיל הערה121 ', עמ36 : The Constitutional Council stated that although naturalized citizens and citizens by birth enjoy a similar position in respect of nationality law, differential treatment between the two categories in the context of the fight against terrorism is justified by the objective of combating terrorism and as long as citizenship deprivation is limited in time". 132 Civil code, art. 23-7. עמוד 23 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי ( שיינתן במועצת השרים וייחתם בידי הנשיאministres Décret en conseil des ). 133 שלילת אזרחותו של מתאזרח ,בשל אחת מן העילות הנזכרות לעיל134 תיעשה בצו, באישור מועצת המדינה. 135 5.5 . ?האם ניתן לערער על ההחלטה לשלול את האזרחות בצרפת, לפני שלילת האזרחות יש לשלוח לאזרח הודעה, ובה יוסבר לו שבכוונת הממשלה לשלול את אזרחותו ויפורטו הטעמים העובדתיים והמשפטיים להחלטה . במסגרת הודע ה על שלילת האזרחות מכוח סעיפים23-7 ו- 25 ,)לקוד האזרחי (ראו לעיל תינתן לו גם הזכות ל הגיש ערר על ההחלטה בפני הגוף ,המוסמך לשלול את האזרחות בתוך.חודש ימים מיום שנמסרה לו ההודעה136 בכל מקרה, צווים מכוח העילות האמורות יוצאו לאחר שהאדם הנוגע בדבר השמיע או זומן ל.הגיש את הסתייגויותיו137 6. הולנד 6.1 . ?האם ניתן לבטל את האזרחות בשל מעשים המבטאים הפרת אמונים למדינה סעיף) 2 ( 14 לחוק האזרחות ההולנדי138 קובע ש ניתן לבטל את האזרחות של אזרח הולנד שהורשע ב פסק דין חלוט ב אחת מן העבירות שלהלן, ובלבד שעקב שלילת האזרחות הוא לא יישאר חסר לכ אזרחות. 139 :ואלו הן העבירות 1. עבירות חמורות נגד ביטחון המדינה ) Serious Offences against the Security of the State ( 140 שעונשן לפחות שמונה שנות מאסר; 2. עבירות חמורות נגד בית המלוכה ) Serious Offences against Royal Dignity (, 141 שעונשן לפחות שמונה שנות מאסר; 3. עבירות חמ ורות כנגד ראשי מדינות ידידותיות או כנגד אישים המוגנים על פי המשפט הבינלאומי 133 8 - Civil code, art. 23 לעניין ההבחנות בין הצווים השונים בצרפת, ראו כאן , ו כאן . 134 אחר הציון להערה115 . 135 Civil code, art. 25. 136 61 - 59 . s Art 1362 - Decree no. 93 וראו גם , Mantu לעיל הערה119 . 137 Civil code, art. 27-3. 138 ,נוסח שאינו רשמי באנגלית , ,מעודכן לחודש פברואר2015 , ניתן למצוא כאן . נוסח רשמי בשפה ההולנדית, ניתן למצוא כאן. 139 סעיף) 6 ( 14 .. עם זאת, ניתן לשלול אזרחות שהושגה במרמה, אף אם כתוצאה מכך ייוותר אדם חסר אזרחות החוק עושה שימוש במילהnationaliteit , שמשמעותה היא– Nationality . אדם חסר אזרחות מוגדר כמי שאינו נחשב כאזרח של אף מדינה לפי חוקיה("not regarded as a national by any State under its legislation") . בשנת2016 הונחה על שולחן הפרלמנט הצעת חוק המבקשת לשנות את הגדרת ה- Stateless באופן שיקבע שאדם חסר אזרחות הוא .מי שייקבע לגביו, בהליך לקביעת המעמד, שהוא חסר אזרחותBianchini (לעיל הערה120 ', עמ86 )מבקרת את הצעת החוק הזו , בטענה ש לפי הפרשנות המקובלת ,ההכרה במעמד של חוסר האזרחות היא דקלרטיבית, ולא קונסטיטוטיבית ("In the Netherlands, a recent legislative proposal has been presented to change the definition to a person who can be considered as stateless on the basis of the "determination procedure”. This is problematic, as the recognition of stateless status is normally understood as a declaratory and not a constitutive act") באוגוסט2019 פורסם שעקב התמש כות הדיונים בהצעת החוק בפרלמנט, החלו הרשויות המקומיות לגבש פרוצדורה מקומית לזיהויים של אנשים חסרי אזרחות. לפרסום בעניין זה ראו כאן. 140 מדובר בעבירות לפי החלק הראשון של הספר השני של הקוד הפלילי ההולנדי (סעיפים107a - 92 . תרגום שאינו רשמי של הקוד לאנגלית, ניתן למצוא ן כא .) 141 מדובר בעבירות לפי החלק השני של הספר השני של הקוד הפלילי ההולנדי (סעיפים114b - 108 .) עמוד 24 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי (Serious Offences against Heads of Friendly Nations and Other Internationally Protected ) Persons , 142 שעונשן לפחות שמונה שנות מאסר; 4. עבירות טרור143 ; 5. עבירה של גיוס אנשים לשירות בצבא זר א ו ללחימה מזוינת (לרבות לארגוני טרור), מבלי לקבל את רשות המלך לעשות כן144 ; 6. עבירות דומות לעבירות הנזכרות בסעיפים הקודמים, שעונשן לפחות שמונה שנות מאסר , בהתאם לחוקי האיים שהם חלק מהממלכה של הולנד. 7. פשעי מלחמה או פשעים נגד האנושות , לפי סעיפים6 , 7, ו-8 לאמנת רומא. 145 ,על פי החוק146 .מי שאזרחותו נשללה בשל ביצוע אחת מן העבירות הנזכרות, לא יוכל לחזור ולהיות אזרח הולנד ,אולם, השר רשאי להשיב לאדם את אזרחותו אף אם היא נשללה בשל הרשעה באחת מן העבירות שלמעלה לאחר התייעצות עם מועצת המדינה של הממלכה) gdom Kin Council of State of the (, 147 ובלבד שחלפו לפחות חמש שנים מיום שלילת.ה של האזרחות ,בתחילת חודש פברואר2017 ,תוקן חוק האזרחות148 ובעקבות התיקון נוספו לסעיף14 שתי הוראות חשובות. הראשונה שבהן קובעת, ש שר הפנים יוכל לבטל את אזרחותו של אדם שהצטרף לצבא זר הנלחם נגד הולנד או נגד ברית צבא ית שהולנד שותפה בה . השנ י יה קובעת, ש השר יוכל לבטל , בהסכמת הממשלה, את אזרחותו של אדם השוהה מחוץ לגבולות המדינה, שגילו מעל16 שנים, אם אדם זה הצטרף לארגון טרור149 המצוי ברשימה של ארגוני טרור הנוטלים חלק במאבק בינלאומי מזויין, ומאיימים על .הביטחון הלאומי150 גם שלי לת האזרחות בשל הצטרפות לצבא זר או לארגון טרור כפו פה ,לסייג העקרוני 142 מדובר בעבירות לפי החלק השלישי של הספר השני של הקוד הפלילי ההולנדי (סעיפים120b - 115 .) 143 לפי סעיף83 .לקוד הפלילי ההולנדי 144 לפי סעיף205 .לקוד הפלילי ההולנדי 145 Rome Statute of the International Criminal Court. 146 סעיף) 3 ( 14 . 147 מועצת המדינה היא גוף שהוקם מכוח החוקה, ולו שני תפקידים: ייעוץ לממשלה ולפרלמנט ,בענייני חקיקה וממשל ושיפוט בעניינים מנהליים. להרחבה בעניינו של גוף זה ראו כאן. 148 נוסח רשמי של התיקון (בשפה ההולנדית), מצוי כאן:. על תיקון זה ראו גם Library of ", Netherlands: Three New Laws Adopted to Further Counterterrorism Efforts Wendy Zeldin, " Congress, Global Legal Monitor, March 14, 2017 :לניתוח ביקורתי של החוק (בשלב שבו עדיין היה בגדר הצעת חוק), ראו Gerard-René de Groot, "Towards a toolbox for nationality legislation" Text of the Valedictory Lecture as Professor of Comparative Law and Private International Law at Maastricht University delivered on 14 October 2016, p. 29-34. 149 על פי הפרסומים ,החוק אינו מקים דרישה להוכיח הצטרפות ממשית לארגון טרור ,ודי בכך שיוכח שהאדם תכנן לעשות כן .ראו, the "( " 7 February, 2017 Terrorism suspects could lose citizenship under new Dutch law EBL News, " measure does not require definitive proof that an individual has joined a terrorist organization, only evidence that the person has made plans to become a member") (מובא אצלZeldin , לעיל הערה148 .) 150 במרץ 2017 פרסם השר את רשימת ארגוני הטרור והיא כוללת את ארגון אל קעידה או כל ארגון אחר הקשור אליו ,ארגון המדינה האסלאמית ( ISIS ( ) וארגון המורדים הסוריHay'at Tahrir al-Sham ). כפי שהוסבר בצו, ארגונים אלו נתפסים על ידי השר ככאלו המטילים איום ישיר על ביטחונה של הול.נד ,עם זאת, בצו האמור הודגש שקיום קשר עם ארגון טרור אף אם אין הוא כלול ברשימה האמורה, מהוה עבירה לפי סעיף140a :לקוד הפלילי של הולנד. לצו ראו esluit van de Minister van Veiligheid en Justitie van 2 maart 2017, nr. 2050307,tot vaststelling van de lijst עמוד 25 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי שלא ניתן ל שלול את אזרחותו של אדם אם בעקבות זאת הוא ייהפך לחסר כל אזרחות. על יסוד תיקון זה, כבר בספטמבר2017 , כחצי שנה לאחר כניסת החוק לתוקף, נשללה אזרחותם של ארבעה אזרחים ממוצא מרוק אי, שנחש,דו במעורבות בטרור בטענה שהתנהגותם מנוגדת לכל הערכים של הולנד ובשל כך הם אינם זכאים עוד להיות אזרחי ה. 151 6.2 . ?האם שלילת האזרחות תלויה בהרשעה בפלילים כאמור לעיל, בעקבות תיקונו של חוק האזרחות בשנת2017 , שלילת אזרחות בשל הצטרפות לארגון טרור אינה מחייבת הרשעה בפליל ,ים אך שלילת אזרחות בשל ביצוע עבירות טרור או עבירות אחרות הפוגעות באינטרסים חיוניים של המדינה ,מחייבת הרשעה . 6.3 . ?האם לעניין שלילת האזרחות קיימת הבחנה בין מתאזרח לאזרח מלידה ככל שהדבר נוגע לעילות לשלילת האזרחות ,שפורטו לעיל ה חוק אינו מבחין בין אזרח מלידה למ תאזרח . ,בנוסף כמו במדינות אחרות, החוק מאפשר לשלול את האזרחות של מתאזרח אם יא ה הושגה במרמה , תוך הסתרת עובדות רלבנטיות להחלטה אם להעניק את האזרחות. בהתאם לכך, שר המשפטים רשאי לבטל את אזרחותו של אדם, אם מצא שהוא היה מעורב בפעילות טרור בשעה שביקש את האזרחות א ך .לא גילה זאת לרשויות שלילת האזרחות מכוחה של עילה זו אינה כפופה לסייג הדורש שלא תישלל אזרחותו של אדם אם עקב כך הוא ייהפך לחסר אזרחות. 152 אולם, החוק מסייג, שניתן ל שלול את האזרחות בשל עילה זו רק תוך12 שנים מיום קבלת האזרחות. סייג זה לא חי ול על מי שהורשע בביצ וע .פשעי מלחמה או פשעים נגד האנושות 6.4 . ?מי מוסמך לבטל את האזרחות .הסמכות לבטל את האזרחות מסורה בידי שר המשפטים153 ואולם, כפי שכבר הוזכר לעיל, כאשר השר מבקש לשלול אזרחות בשל הצטרפות לארגון טרור עליו לעשות זאת בהסכמת הממשלה. 6.5 . האם ניתן לערער על ההחלטה לשלול א?ת האזרחות במסגרת התיקון ל חוק האזרחות משנת2017 , נוספו הגנות פרוצדוראליות למי שהשר מבקש לבטל את .אזרחותו154 נקבע שאזרח המתגורר בהולנד שאזרחותו נשללה רשאי לעתור לבית המשפט המחוזי בהאג ול בקש דיון מחודש בהחלטה. 155 met organisaties de een bedreiging vormen voor de nationaleveiligheid 151 Sangita Jaghai, Citizenship deprivation, (non) discrimination and statelessness: A case study of the Netherlands, Statelessness Working Paper Series No. 2017/07 (5th ed.), p. 5("For the first time, the former Dutch Minister of Security and Justice (Stef Blok) stripped four alleged foreign terrorist fighters of their Dutch nationality in September 2017. All four are of Moroccan descent, and were dual nationals. The Minister stated that their behavior goes against all Dutch values and that they are, therefore, no longer worthy of being Dutch nationals"). 152 סעיף ) 8 ( 14 . 153 ראו סעיף 14 וסעיף1(1 ) .לחוק האזרחות ההולנדי 154 ההגנות נקבעו במסגרת סעיף7a לתיקון, המוסיף לחוק האזרחות את הסעיפים22A ו- B 22 . לסקירה תמציתית של הוראות אלו ראו אצלZeldin , לעיל הערה148 . 155 ( אם האזרח מתגורר באחד מן האיים: ארובהAruba ( ), קורסאוCuracao ( ), סיינט מרטיןSt. Maarten ( ), בוניירpublic עמוד 26 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי ערעור על החלטה ל שלול את האזרחות יוגש בתוך ארבע ה ש בועות ממועד מתן ההודעה על שלילת ,האזרחות156 ואם דחה בית המשפט את הערעור, ניתן לערער על החלטתו בפני בית המשפט לעניינים .מנהליים של מועצת המדינה157 entities Bonaire ( ), סאבאSaba ) או סנט אוסטטיוס ( Saint Eustatius ), הוא יוכל לערער על ההחלטה לבטל את אזרחותו .בפני בית המשפט המחוזי של מחוזות אלו ראו סעיף22A(1) . 156 סעיף22A(2) . 157 סעיף22A(4) .