הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2068713
הכנסת העשרים
יוזמות: חברות הכנסת קארין אלהרר
סתיו שפיר
______________________________________________ פ/5430/20
הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות (תיקון – הסדרת מעמד הנציבות כגוף ביקורת עצמאי), התשע"ח–2018
דברי הסבר
סעיף 1(7) - מוצע להוסיף לגופים המבוקרים על ידי נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות (להלן – הנציבות) את התביעה הצבאית הפועלת מכוח סמכותו של הרמטכ"ל, ואשר במסגרתה פועלים תובעים המוסמכים לנהל הליכים פליליים ולהגיש כתבי אישום. יצוין כי על פי סימן ג' לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–1955, מוסמכים התובעים הצבאיים להופיע גם בפני בית המשפט העליון בערעור על שאלה משפטית שיש בה חשיבות, קשיות או חידוש.
הצורך בהעמדת התביעה הצבאית לביקורת הנציבות זהה לצורך שעמד בקביעת הגופים המבוקרים האחרים, ונובע מהכוח המיוחד המצוי בידיהם משניתנה להם הסמכות לתבוע בשם המדינה בהליך פלילי או לייצג את המדינה בדיונים בערכאות. על מכנה משותף זה שעומד בבסיסו של החוק ניתן גם ללמוד מדברי ההסבר, שם צוין כי: "..הכוח הרב המסור ביד מייצגי המדינה בערכאות, הבא לידי ביטוי בסמכות להפעיל את 'גלגלי' החוק הפלילי, ניתן בידיה כנאמן הציבור לשם הבטחת שלטון החוק והאינטרס הציבורי בכללותו".
אין מקום לאבחן את התביעה הצבאית משאר הגופים המנויים בסעיף זה והנתונים לביקורת הנציבות. בנוסף, יצוין כי סעיף 14(3) לחוק הנציבות מסדיר את דרך הגשת תלונתו של כלוא לפי חוק השיפוט הצבאי, דבר המחזק את הצורך בשינוי המוצע למען אחידותו הפנימית של החוק.
סעיף 12(א) – מוצע להוריד את המילה "במישרין" מנוסח הסעיף הנוכחי. פעמים רבות אנשים חוששים להתלונן, שמא יבולע להם, ולכן עמותות מייצגות אותם ומגישות תלונה בשמם. חלק מהתלונות החשובות ביותר שהנציבות טיפלה בהן קודם כניסתו של החוק מקורן היה דווקא בפניה של עמותות. כן יש פונים ציבוריים שברצונם לבדוק דברים שחשוב לבחון לטובת תקינות המערכת.
בעניין זה יש ללמוד מסעיף 14(א) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, התשס"ב–2002, המאפשר הגשת תלונה על ידי כל אדם הרואה עצמו נפגע בשל התנהגותו של שופט במסגרת מילוי תפקידו כשופט; כמו גם סעיף 33 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב], המאפשר הגשת תלונה על ידי כל אדם.
אין מקום להבחנה בעניין זה בין הנציבות למבררי תלונות מוסמכים אחרים. סעיף זה, בשילוב היעדר אפשרות לפתוח בבדיקה יזומה (סעיף 12(ג)) מביא לפגיעה באינטרס הציבורי וכובל את ידיה של הנציבות מלברר מקרים קשים המובאים לידיעתה ולהתוות באמצעותם מדיניות נכונה.
סעיף 12(ג1) – האפשרות לפתוח בבירור יזום על ידי הנציבות חשובה ביותר נוכח ריבוי המקרים המצריכים בירור ואשר מגיעים לידיעתו של הנציב על ידי עמותות, על ידי פונים שחוששים להיחשף, אגב טיפולו בתלונות השוטפות או דרך פרסומים תקשורתיים. הותרת המקרה ללא בירור פוגע באינטרס הציבורי ומונע מהנציבות להתוות את המדיניות הרצויה.
תיקון ברוח זו אף הוצע על ידי כב' השופט גולדברג ביחס לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים.
בתיקון הסעיף לפי הנוסח המוצע אין כדי לפגוע בחובת הנציבות להעביר מידע ליועץ המשפטי לממשלה מקום בו עולה חשש שנעברה עבירה פלילית, המעוגנת בסעיף 19(ד) לחוק.
סעיף 16(א)(6)(א) – מוצע כי הסמכות לקבוע מתי מדובר בשיקול דעת משפטי תהיה בידי הנציב. קיימת חשיבות עליונה להבטחת עצמאותו המלאה של הנציב, בדומה למבקר המדינה ולנציב תלונות הציבור על שופטים. עצמאות מלאה היא תנאי לעבודת ביקורת אובייקטיבית ונטולת פניות. הכפפת הנציב להחלטת היועץ המשפטי לממשלה הנמנה עם מבוקריו, על פי החוק, פוגעת בעצמאות הנציב ומעלה חשש לניגוד עניינים מהותי שאסור שיתקיים במערכת מתוקנת. כן יש בכך כדי להחליש את מוסד הנציבות כמוסד עצמאי הנפרד לחלוטין מהיועץ המשפטי לממשלה ומרשויות אכיפת החוק.
הייעוץ המשפטי של ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת תמך בהצעה זו בדיונים קודמים בכנסת, בציינו כי: "הסמכות לקבוע מתי מדובר ב"שיקול דעת משפטי" צריכה להיות בידי הנציב ולא בידי היועץ, בדיוק כפי שהנציב – ולא היועץ – הוא זה שקובע האם מתקיימים תנאי הסף לבירור התלונה או האם התלונה היא קנטרנית".
סעיף 16(א)(6)(ב) – הסעיף ישונה בהתאם לשינוי המוצע בסעיף 16(א)(6)(א).
סעיף 16(א)(8) – מוצע לבטל את הצורך באישורו של היועץ המשפטי לממשלה לבירור תלונה שעניינה הימשכות לא מוצדקת של פעולות שעשה מייצג המדינה בערכאות, ולהותיר את ההחלטה לשיקול דעתו הבלעדי של הנציב.
אישור שכזה פוגע בעצמאות הנציב, מעלה חשש לניגוד עניינים, ועשוי לגרום לעיכוב נוסף בתלונה שמהותה הימשכות לא מוצדקת של הליכים.
סעיף 17(ו) – מוצע לשנות את הסעיף כדי לא להותיר את ההחלטה על אי חשיפת מסמך בפני הנציב בידי מי שנמנה על מבוקריו. מדובר בניגוד עניינים מובנה שראוי להימנע ממנו. על פי ההצעה, הסמכות היא בידי השר האחראי שבכוחו, על פי שיקול דעתו הבלעדי, למנוע חשיפת מסמך כאמור.
כן מוצע לתחום את ה"אינטרסים הציבוריים החיוניים", כהגדרתם בסעיף, לאלו המנויים בסעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, ואשר על בסיסם רשאי בית המשפט לדון בדלתיים סגורות.
סעיף 17(ז) – מוצע לשנות את הסעיף כדי לאפשר לנציבות, בדומה לגופי ביקורת אחרים, להפעיל סנקציות עונשיות במידה שהנילון מסרב לשתף פעולה עם בירור התלונה (השווה: סעיף 20(ב) לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים; סעיף 26 לחוק מבקר המדינה; סעיף 550(ג) לחוק השיפוט הצבאי, חלק י"א – בירור קבילות חיילים).
סעיף 18(ג) – הסעיף ישונה בהתאם למוצע בסעיף 17(ו). מוצע לתחום הגדרתם של "אינטרסים ציבוריים חיוניים", ולהעביר בעניין זה את שיקול הדעת לשר האחראי, ולא להותירו בידי מי שנמנה עם מבוקריו של הנציב.
סעיף 20(ד) – מוצע לאפשר לנציב, לאחר שהגיש דין וחשבון לשר וליועץ המשפטי לממשלה בהתאם לסעיף 20(א), לפרסם לציבור סקירתו על פעילות הנציבות בשנה החולפת, בכל דרך שימצא לנכון, ובכפוף לסייגי הסודיות ומסירת המידע הקבועים בחוק.
יש חשיבות גדולה בפרסום דוחות הנציבות בתקשורת וחשיפת הציבור לפועלה.
סעיף 21(ד) – מוצע לגרוע את היועץ המשפטי לממשלה מהגורמים הנדרשים להתיר פרסום פרטי תלונה שהטיפול בה הסתיים; ולמחוק את הסיפה של הסעיף, המאפשרת פרסום כאמור רק אם "נמצא שקיים עניין ציבורי המצדיק את הפגיעה בפרטיות הכרוכה בכך, ולאחר שניתנה למי שעלול להיפגע מהפרסום הזדמנות נאותה לטעון את טענותיו". אין הצדקה להוספת הסייגים להחלטת השר. ראוי להתאים הוראת החוק לנוסח הסעיף המקביל לו בחוק נציבות תלונות הציבור על שופטים (סעיף 13ג(ג)). הורדת הסייגים והתרת פרסום פרטי תלונות והחלטות, בכפוף לאישורים הנדרשים, תאפשר לציבור להיחשף לפועלה של הנציבות ולהכיר בסמכויותיה; כמו גם תאפשר לגופים המבוקרים ללמוד מהחלטות הנציב ולהפיק לקחים שימנעו הישנות מקרים דומים בעתיד.
הצעה זו מובאת מתוך המלצות דוח הפעילות השנתי של נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, לשנת 2017.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ד בסיוון התשע"ח – 28.5.18
תיקון סעיף 1 1. בחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו–2016 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1, אחרי פסקה (6) יבוא: בחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו–2016 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1, אחרי פסקה (6) יבוא: בחוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו–2016 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1, אחרי פסקה (6) יבוא:
"(7) מי שראש המטה הכללי, או מי שהוסמך לכך על ידיו, הסמיכו לפי סעיף 181(א) לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–1955;". "(7) מי שראש המטה הכללי, או מי שהוסמך לכך על ידיו, הסמיכו לפי סעיף 181(א) לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–1955;". "(7) מי שראש המטה הכללי, או מי שהוסמך לכך על ידיו, הסמיכו לפי סעיף 181(א) לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו–1955;".
תיקון סעיף 12 2. בסעיף 12 לחוק העיקרי – בסעיף 12 לחוק העיקרי – בסעיף 12 לחוק העיקרי –
(1) בסעיף קטן (א), המילה "במישרין" – תימחק; בסעיף קטן (א), המילה "במישרין" – תימחק;
(2) אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג1) נודע לנציב על מעשה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי הנציב לפתוח בבירור או להעביר את המידע בעניין ליועץ המשפטי לממשלה, לפי שיקול דעתו." "(ג1) נודע לנציב על מעשה כאמור בסעיף קטן (א), רשאי הנציב לפתוח בבירור או להעביר את המידע בעניין ליועץ המשפטי לממשלה, לפי שיקול דעתו."
תיקון סעיף 16 3. בסעיף 16(א) לחוק העיקרי – בסעיף 16(א) לחוק העיקרי – בסעיף 16(א) לחוק העיקרי –
(1) במקום פסקה (6) יבוא: במקום פסקה (6) יבוא:
"(6) (א) התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי; עלתה טענה שהתלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, יכריע בה הנציב לפני שייתן כל החלטה אחרת; הכריע הנציב כי התלונה נוגעת להפעלת שיקול דעת משפטי, יופסק בירור התלונה; לעניין זה, "שיקול דעת משפטי" – לרבות שיקול דעת בקבלת החלטות בנוגע לאופן ניהול הליכים והכנתם;
(ב) סמכות הנציב לפי פסקת משנה (א) אינה ניתנת לאצילה;";
(2) בפסקה (8), הקטע החל במילים "לא יחליט" עד המילים "היועץ המשפטי לממשלה" – יימחק. בפסקה (8), הקטע החל במילים "לא יחליט" עד המילים "היועץ המשפטי לממשלה" – יימחק.
תיקון סעיף 17 4. בסעיף 17 לחוק העיקרי – בסעיף 17 לחוק העיקרי – בסעיף 17 לחוק העיקרי –
(1) בסעיף קטן (ו), במקום הסיפה החל במילים "שהיועץ המשפטי לממשלה סבור" יבוא "שהשר האחראי סבור כי העברתם לנציב עלולה לפגוע פגיעה ניכרת באינטרסים ציבוריים חיוניים, המנויים בסעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984; קיבל הנציב ידיעה או מסמך שהוא אינו רשאי לקבל כאמור, לא יעשה בו שימוש לצורך בירור התלונה." בסעיף קטן (ו), במקום הסיפה החל במילים "שהיועץ המשפטי לממשלה סבור" יבוא "שהשר האחראי סבור כי העברתם לנציב עלולה לפגוע פגיעה ניכרת באינטרסים ציבוריים חיוניים, המנויים בסעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984; קיבל הנציב ידיעה או מסמך שהוא אינו רשאי לקבל כאמור, לא יעשה בו שימוש לצורך בירור התלונה."
(2) בסעיף קטן (ז), בסופו יבוא "מי שנדרש למסור ידיעה או מסמך כאמור ימלא אחר הדרישה, והוראות סעיף 11, למעט סעיף קטן (א)(1) ו-(3) לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט–1968, יחולו, בשינויים המחויבים, על סירוב למלא אחר הדרישה." בסעיף קטן (ז), בסופו יבוא "מי שנדרש למסור ידיעה או מסמך כאמור ימלא אחר הדרישה, והוראות סעיף 11, למעט סעיף קטן (א)(1) ו-(3) לחוק ועדות חקירה, התשכ"ט–1968, יחולו, בשינויים המחויבים, על סירוב למלא אחר הדרישה."
תיקון סעיף 18 5. בסעיף 18(ג) לחוק העיקרי, במקום הסיפה החל במילים "ומצא היועץ המשפטי" יבוא "כפי שהם מנויים בסעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, ומצא השר האחראי כי טענתו מוצדקת, רשאי הוא להודיע על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק את בירורה." בסעיף 18(ג) לחוק העיקרי, במקום הסיפה החל במילים "ומצא היועץ המשפטי" יבוא "כפי שהם מנויים בסעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, ומצא השר האחראי כי טענתו מוצדקת, רשאי הוא להודיע על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק את בירורה." בסעיף 18(ג) לחוק העיקרי, במקום הסיפה החל במילים "ומצא היועץ המשפטי" יבוא "כפי שהם מנויים בסעיף 68(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984, ומצא השר האחראי כי טענתו מוצדקת, רשאי הוא להודיע על הפסקת בירור התלונה, והנציב יפסיק את בירורה."
תיקון סעיף 20 6. בסעיף 20 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ד) יבוא: בסעיף 20 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ד) יבוא: בסעיף 20 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ד) יבוא:
"(ד) הנציב יפרסם לציבור כל דין וחשבון לפי סעיף זה, לאחר הגשתו לשר וליועץ המשפטי לממשלה, בדרך שימצא לנכון." "(ד) הנציב יפרסם לציבור כל דין וחשבון לפי סעיף זה, לאחר הגשתו לשר וליועץ המשפטי לממשלה, בדרך שימצא לנכון." "(ד) הנציב יפרסם לציבור כל דין וחשבון לפי סעיף זה, לאחר הגשתו לשר וליועץ המשפטי לממשלה, בדרך שימצא לנכון."
תיקון סעיף 21 7. בסעיף 21 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ד) יבוא: בסעיף 21 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ד) יבוא: בסעיף 21 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ד) יבוא:
"(ד) השר רשאי להתיר פרסום פרטי תלונה מסוימת שהטיפול בה הסתיים, לרבות ממצאי הבירור." "(ד) השר רשאי להתיר פרסום פרטי תלונה מסוימת שהטיפול בה הסתיים, לרבות ממצאי הבירור." "(ד) השר רשאי להתיר פרסום פרטי תלונה מסוימת שהטיפול בה הסתיים, לרבות ממצאי הבירור."