הצעת חוק לקריאה הראשונה

רשומות הצעות חוק ה כ נ ס ת 2018 ביולי11 805 כ"ח בתמוז התשע"ח עמוד 274 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2018–), התשע"ח34 'הנידמה למסהצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס 274 הצעות חוקהצ08 – תסנכה קוח תועהצעהצע – תסנכה קוח תו :מתפרסמת בזה הצעת חוק מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת *‏2018–), התשע"ח34 'הצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון מס 1 תיקון סעיף 1 , במקום1 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף1‏1959–בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט .""לעיריות ולמועצות המקומיות" יבוא "לרשויות המקומיות א1 הוספת סעיף 2 : לחוק העיקרי יבוא1 אחרי סעיף "הגדרות.א1 – בחוק זה ;א לחוק המפלגות28 "בחירות מקדימות" – כהגדרתן בסעיף "גוף הקשור לסיעה" ו"גוף פעיל בבחירות" – כהגדרתם בחוק ;מימון מפלגות ;2‏1992–"חוק המפלגות" – חוק המפלגות, התשנ"ב "חוק הרשויות המקומיות (בחירות)" – חוק הרשויות המקומיות ;3‏1965–(בחירות), התשכ"ה ".4‏1973–"חוק מימון מפלגות" – חוק מימון מפלגות, התשל"ג 1959–חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט כללי (להלן – החוק), מסדיר את האסור והמותר בתחום תעמולת בחירות, הן בבחירות לכנסת והן בבחירות לרשויות המקומיות. במהלך השנים קראו יושבי ראש ועדת הבחירות המרכזית לדורותיהם וגורמים נוספים לערוך תיקונים ושינויים בחוק כדי להתאימו למציאות המתחדשת, ובין היתר לבטל איסורים ארכאיים הקבועים ,בו או כאלה שאינם מגשימים עוד את תכליות החוק. מנגד יש נושאים שהחוק הקיים אינו מסדיר, ובראשם תעמולת בחירות באינטרנט. נוכח קריאות אלו מינו נשיא המדינה ראובן (רובי) ריבלין ויושב ראש ועדת הבחירות המרכזית השופט סלים ג'ובראן את הוועדה הציבורית20לכנסת ה־ ,1959–לבחינת חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט )שבראשותה עמדה נשיאת בית המשפט העליון (בדימוס השופטת דורית ביניש (להלן – ועדת ביניש), במטרה לבחון את הצורך בהתאמת הסדרים למציאות המשתנה. ועדת ,ביניש חיברה דוח מפורט עם המלצות לרפורמה בחוק וצורפה אליו כנספח טיוטה של הצעת חוק שמטרתה לעגן .את התיקונים והשינויים שהוצעו בדוח ,על בסיס המלצות ועדת ביניש החלה ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת (להלן – ועדת החוקה) בדיונים לגיבוש הצעת חוק לקריאה הראשונה. הצעת החוק .המתפרסמת בזה היא תוצר ראשוני וחלקי של דיונים אלו בשלב זה הצעת החוק מתייחסת רק לתיקונים שהציעה .ועדת ביניש שלגביהם התגבשה הסכמה בוועדת החוקה במקביל, תמשיך ועדת החוקה בדיוניה לגיבוש הצעות חוק .לתיקון יתר סעיפי החוק, על בסיס המלצות ועדת ביניש לחוק קובע כי הוראות החוק יחולו על1 סעיף 1 סעיף הבחירות לכנסת, ואם אין בו הוראה אחרת .לעניין זה – גם על הבחירות לעיריות ולמועצות המקומיות "מוצע להחליף את המונחים "עיריות" ו"מועצות מקומיות לחוק3 במונח "רשות מקומית", שלפי הוראות סעיף לפקודת הפרשנות1 , וסעיף1981–הפרשנות, התשמ"א כולל בתוכו סוגים נוספים של שלטון מקומי, כגון ועד .מקומי ואיגוד ערים על תעמולת בחירות לעמוד בכללים ,3 ,2 סעיפים בסיסיים של שקיפות כך שכל תעמולה 9 ו־5 תישא את שמו של האדם שאחראי לפרסומה, ואם פעל מטעם מתמודד בבחירות או גוף אחר – את פרטיהם. ביסוד גישה זו עומדת התפיסה שראוי שכל מתמודד בבחירות וכל גוף התומך במועמדות של אדם או מפלגה או מתנגד לה יעמוד מאחורי המסר שהוא מבקש להעביר, וכן בשל הצורך למנוע ייחוס כוזב של תעמולה .למי שלא הפיץ אותה ) לחוק מטיל חובת שקיפות בפרסום של3()(א10 סעיף מודעות בעיתונות ובלוחות מודעות בלבד. נוכח הטעמים העומדים ביסוד חובת השקיפות, נראה כי אין הצדקה להחלה חלקית בלבד, ועל כן מוצע להרחיבה לכל סוג של מודעת בחירות, ללא קשר למסגרת התקשורתית ולמדיום ,שבמסגרתם מופצת המודעה: מודעה מודפסת, שלט פרסום בעיתון, פרסומת ברדיו או בטלוויזיה או תעמולה 2068384 :מספר פנימי * 677 '; התשע"ח, עמ138 'ס"ח התשי"ט, עמ 1 190 'ס"ח התשנ"ב, עמ 2 248 'ס"ח התשכ"ה, עמ 3 52 'ס"ח התשל"ג, עמ 4 ד ב ר י ה ס ב ר דברי הסבר הערות 275 הצעות חוקהצ08 – תסנכה קוח תועהצעהצע – תסנכה קוח תו 2 תיקון סעיף 3 ."1א2" " יבוא3" לחוק העיקרי, במקום2 בסעיף א2 תיקון סעיף 4 ) לחוק העיקרי, אחרי "ראש הרשות" יבוא "או סגן ראש הרשות המקבל שכר2(א2 בסעיף לחוק הרשויות המקומיות (בחירת1א15 ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית לפי סעיף ."5‏1975–ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה 1א2 הוספת סעיף 5 :א לחוק העיקרי יבוא2 אחרי סעיף "שקיפות בתעמולת בחירות 1א2 מודעת בחירות תישא את שמו ומענו של האדם האחראי (א) להזמנתה, ואם אותו אדם פעל מטעם מתמודד בבחירות או מטעם גוף אחר, תישא המודעה את שם המתמודד בבחירות או את שם הגוף כאמור או את האות או הכינוי של הסיעה או רשימת המועמדים ואת שמה של המפלגה שהגישה את רשימת .המועמדים – בסעיף זה (ב) :"מודעת בחירות" – כל אחד מאלה תעמולת בחירות שנעשית על ידי מתמודד )1( בבחירות, גוף הקשור לסיעה, גוף פעיל בבחירות או מי ;מטעמם תוכן של תעמולת בחירות שנכתב או הופץ בעבור )2( ,תשלום; לעניין זה, "תשלום" – בין בכסף ובין בשווה כסף ;בשירות או בכל טובת הנאה אחרת :"מתמודד בבחירות" – כל אחד מאלה מפלגה או רשימת מועמדים בבחירות לכנסת או )1( ;בבחירות לרשות מקומית ולראש רשות מקומית ;)1( מי שנכלל ברשימת מועמדים כאמור בפסקה )2( 3 ."1א2" " יבוא3" לחוק העיקרי, במקום2 בסעיף2 תיקון סעיף 4 ) לחוק העיקרי, אחרי "ראש הרשות" יבוא "או סגן ראש הרשות המקבל שכר2(א2 בסעיף לחוק הרשויות המקומיות (בחירת1א15 ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית לפי סעיף ."5‏1975–ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה א2 תיקון סעיף 5 :א לחוק העיקרי יבוא2 אחרי סעיף 1א2 הוספת סעיף "שקיפות בתעמולת בחירות 1א2 מודעת בחירות תישא את שמו ומענו של האדם האחראי (א) להזמנתה, ואם אותו אדם פעל מטעם מתמודד בבחירות או מטעם גוף אחר, תישא המודעה את שם המתמודד בבחירות או את שם הגוף כאמור או את האות או הכינוי של הסיעה או רשימת המועמדים ואת שמה של המפלגה שהגישה את רשימת .המועמדים – בסעיף זה (ב) :"מודעת בחירות" – כל אחד מאלה תעמולת בחירות שנעשית על ידי מתמודד )1( בבחירות, גוף הקשור לסיעה, גוף פעיל בבחירות או מי ;מטעמם תוכן של תעמולת בחירות שנכתב או הופץ בעבור )2( ,תשלום; לעניין זה, "תשלום" – בין בכסף ובין בשווה כסף ;בשירות או בכל טובת הנאה אחרת :"מתמודד בבחירות" – כל אחד מאלה מפלגה או רשימת מועמדים בבחירות לכנסת או )1( ;בבחירות לרשות מקומית ולראש רשות מקומית ;)1( מי שנכלל ברשימת מועמדים כאמור בפסקה )2( שמופצת באינטרנט. לפי המוצע, חובת שקיפות תחול על :שני סוגי פרסומים . פרסום ישיר של תעמולת בחירות על ידי מתמודד1 בבחירות, גוף הקשור לסיעה וגוף פעיל בבחירות או ;מטעמם, אף שלא בתשלום . כל תוכן תעמולה, ובכלל זה תוכן תעמולה שנכתב2 באינטרנט וברשתות חברתיות, שנכתב או הופץ בעבור .תשלום ,עם זאת, כדי להגן על זכותם של יחידים לאנונימיות ,ובפרט של מי שייתכן שלא היו מתבטאים ללא האנונימיות מוצע לקבוע כי חובת השקיפות לא תחול על אדם פרטי שמפרסם תעמולת בחירות אם אינו פועל מטעם מתמודד בבחירות ואינו מקבל על כך תשלום או משלם עבור .כתיבתו או הפצתו חובת השקיפות האמורה תחול, לפי המוצע, גם על .תעמולה בבחירות מקדימות לעניין זה, מוצע להגדיר כי מתמודד בבחירות ייחשב כל אחד מאלה: מפלגה, רשימת מועמדים בבחירות לכנסת או לרשויות מקומיות, מועמד בבחירות לראש רשות מקומית, מי שכלול ברשימת מועמדים בבחירות לכנסת או בבחירות לרשות מקומית, סיעה של מועצה יוצאת א28 ברשויות המקומיות ונבחר הציבור כהגדרתו בסעיף ,לחוק המפלגות (ראש הממשלה, שר, סגן שר, חבר הכנסת .)5 ראש רשות מקומית או חבר מועצת רשות מקומית) (סעיף כמו כן מוצע לקבוע כי חובת השקיפות תהיה אחת ההוראות שחלות לא רק בתקופת הבחירות (סעיף , לחוק10 ), ולעשות את ההתאמות הנדרשות בסעיף3 שמחיל חובת שקיפות על מודעות בעיתונות ובלוחות .)9 המודעות (סעיף א לחוק אוסר שימוש בנכסי ציבור בקשר2 סעיף 4 סעיף עם תעמולת בחירות. ואולם, הסעיף מתיר, בין היתר, שימוש כאמור בנכסים שהעמידה המדינה לרשותו של שר, סגן שר או חבר הכנסת או שהעמידה הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות. מוצע להרחיב את ההיתר לנכסים שהעמידה הרשות המקומית לרשותו של סגן ראש הרשות המקבל שכר ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית, שכן ההיגיון העומד ביסוד ההיתר לגבי ראש הרשות מתקיים גם לגבי סגן ראש רשות כאמור. בעת הכנת 211 'ס"ח התשל"ה, עמ 5 ד ב ר י ה ס ב ר דברי הסבר הערות 276 הצעות חוקהצ08 – תסנכה קוח תועהצעהצע – תסנכה קוח תו ;מועמד בבחירות לראש רשות מקומית )3( 25 סיעה של מועצה יוצאת, כמשמעותה בסעיף )4( ;)לחוק הרשויות המקומיות (בחירות ;א לחוק המפלגות28 נבחר הציבור, כהגדרתו בסעיף )5( הוראות סעיף זה יחולו, בשינויים המחויבים, גם על (ג) ".תעמולה בבחירות מקדימות 3 ביטול סעיף 6 . לחוק העיקרי – בטל3 סעיף 4 תיקון סעיף 7 – לחוק העיקרי4 בסעיף האמור בו יסומן "(א)", ובו, במקום הסיפה החל במילים "פרט לשימוש" יבוא "פרט )1( לשימוש ברמקול באספות ובכינוסים שמטרתם תעמולת בחירות; אין בהוראות סעיף זה ;".כדי לפגוע בהוראות לעניין שימוש ברמקולים שנקבעו בדין אחר :אחרי סעיף קטן (א) יבוא )2( הוראות סעיף זה יחולו, בשינויים המחויבים, גם על תעמולה בבחירות "(ב) ".מקדימות 5 ביטול סעיף 8 . לחוק העיקרי – בטל5 סעיף 10 תיקון סעיף 9 – לחוק העיקרי10 בסעיף :) יבוא3( בסעיף קטן (א), במקום פסקה )1( , תישא מודעה את שמו ומענו של המדפיס1א2 נוסף על האמור בסעיף )3(" ;";שהדפיס אותה .) – תימחק5( בסעיף קטן (ב), פסקה )2( הצעת החוק לקריאה השנייה ולקריאה השלישית תדון ועדת החוקה בשאלה אם להרחיב את ההיתר המוצע לחברי מועצה .שאינם מקבלים שכר ותנאי שירות מקופת הרשות המקומית לחוק, האוסר עשיית3 מוצע לבטל את סעיף 6 סעיף תעמולת בחירות באמצעות כלי טיס או כלי .שיט, שכן שמדובר באיסורים ארכאיים לחוק קובע מגבלה על שימוש ברמקול4 סעיף 7 סעיף בתעמולת בחירות. מוצע להבהיר שמותר להשתמש ברמקולים במסגרת אספות או כינוסים שמטרתם היא תעמולת בחירות. למשל, מותר להשמיע בכינוס מטעם מפלגה פוליטית שירים של תעמולת בחירות של אותה המפלגה. עוד מוצע להבהיר כי אין בהוראות לחוק כדי לפגוע בהוראות שנקבעו בדין אחר לעניין4 סעיף שימוש ברמקולים, למשל בתקנות למניעת רעש לפי חוק 1961–למניעת מפגעים, התשכ"א לחוק אוסר תעמולת בחירות בטלוויזיה5 סעיף 8 סעיף הימים שלפני הבחירות, חוץ60וברדיו ב־ מתשדירי תעמולת הבחירות המוסדרים בחוק. במהלך השנים נמתחה על איסור זה ביקורת נוקבת בשל הקשיים באכיפתו. בתקופת בחירות כל ריאיון עם מועמד או דיווח ,על רשימת מועמדים עלול להיחשב לתעמולת בחירות וקשה להבחין בין דיווח חדשותי לגיטימי ובין תעמולת בחירות אסורה. כמו כן, מבחינה היסטורית, האיסור ,התבסס על ההנחה שהשדה התקשורתי מצומצם יחסית ויש בו יתרון מובנה למפלגות השלטון, הנהנות באופן טבעי מחשיפה תקשורתית רבה יותר ברדיו ובטלוויזיה, ועל כן .יש באיסור כדי לתרום לשוויון בין רשימות המועמדים נוכח קשיי האכיפה הניכרים ונוכח השינוי בשדה התקשורתי, שנעשה מגוון ורב־ערוצי יותר, מוצע לבטל את האיסור בדבר תעמולת בחירות בטלוויזיה וברדיו הימים שלפני יום הבחירות. בעת הכנת הצעת החוק60ב־ לקריאה השנייה ולקריאה השלישית תדון ועדת החוקה בהסדר שראוי להחליף איסור זה, בשים לב לאסדרה .הקיימת על הגופים בעלי הרישיון לשדר ברדיו ובטלוויזיה בין היתר תדון הוועדה בשאלה אם להטיל על בעל רישיון לשידורים חובה להקפיד על מתן ביטוי הוגן, שוויוני ומאוזן למגוון ההשקפות והדעות הבאות לידי ביטוי בבחירות או שניתן להסתפק בחובה הכללית על הגינות, שוויון ואיזון החלה על גופים אלו מכוח האסדרה הקיימת, מיהו הגורם שיהיה מופקד על אכיפת ההסדר שייקבע, ואם להחילו גם על שידורים שמבצע בעל רישיון לשידורים באמצעות .האינטרנט סודר והודפס במחלקת הדפוס והפרסומים של הכנסת ISSN 0334-3030 שקלים חדשים1 62 המחיר ד ב ר י ה ס ב ר דברי הסבר