חומר רקע
Page1
10
,בנובמבר2024
:לכבוד
חה"כ שמחה רוטמן, יושב ראש
חברי הועדה המשותפת של
ועדת החוק
ה
, חוק ומשפט וועדת הכלכלה
כנסת ישראל
:באמצעות מייל[email protected]
שלום רב,
:הנדון 'הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס16), התשפ"ד-
2024
לקראת הדיון הקבוע ליום11
בנובמבר2024
בוועדה המשותפת של ועדת החוקה, חוק ומשפט וועדת
הכלכלה בעניין הצעת החוק שבנידון ,
הקליניקה לתובענות ייצוגיות מתכבדת להגיש התייחסות ראשונית
למספר סוגיות מהותיות
:(להלן, בהתאמה "הועדה" ,"
תיקון16
"
" או
התיקון" ו- "הקליניקה.)"
הקליניקה מברכת על הרצון
לייעל ולפתח את ה
הליך הייצוג
י תוך מתן מענה ל
אתגרים
ולכשלים הקיימים
דין ב
, כפי שמ שתקפים מיישומו
בפרקטיקה .
לעמדת הקליניקה חלק נכבד מהשינויים המוצעים בתיקון
חיוניים ל
מניעת תביעות סרק ו
הגשמת
מטרות חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–
2006
(
" :להלן
החוק").
ב צד
האמור, ישנן מספר
הצעות לשינוי אשר לעמדת הקליניקה
מצרות
על היכולת של הציבור לממש את
זכויותיו באמצעות ההליך הייצוגי; ואף עשויות להוביל לפגיעה
ביעילות
ההליך ולהעמיס על בתי המשפט.
על מנת שלא להכביד על חברי הועד
ה , להלן נתייחס בתמצית
לחלק מהשינויים "הבעייתיי
ם"
תוך חלוקתם
לשתי קטגוריות – א. שינויים אשר מגביל ים את האפשרות לקבל פיצוי מלא בגין גביה שלא כדין באמצעות
.הליך ייצוגי; ב
.שינויים אשר נדרשים לחשיבה מחודשת או להסדרה משלימה
נשמח
.להציג את עמדתנו בדיון הקרוב בפני הוועדה
.א
שינויים אשר מגבילים את אפשרות הציבור לקבל פיצוי מלא בגין גביה שלא כדין
1.
חל ה
ת ההגנות שחלות על הרשות
,מפני חיוב בהשבה בגין גביה שלא כדין
על
קופות החולים
וגופים
נוספים
'(ס8 ו-
14
לתיקון)
על מנת להגן על הודאות התקציבית של הרשויות,
המחוקק
העניק ל הן
הגנ
ות
משמעותית מפני חיוב בהשבה
בגין גביה שלא כדין– האחת ,
מאפשרת לרשות להודיע על
חדיל
ה מגביה
לאחר
פתיחת ה
הליך
ובכך להביא
לסיו
מו ,
מבלי
שת
חוב בהשבה ;השניה מגבילה את תקופ ת ההשבה
לשנתיים בלבד לפני פתיחת ההליך
וזאת
גם אם החיוב שלא כדין התבצע
הרבה מעבר לכך.
לאורך השנים הגנות משמעותיות
אלו ,, והאפשרות להודעת חדילה בפרט
פ
טרו
את הרשויות מהשבה של
.סכומי עתק ,כעת
התיקון מבקש להחיל
ן
גם על קופות החולים, תאגידי מים ורשות מקרקעי ישראל. מדובר
בשינוי
משמעות
י ,אשר
מאפשר לגופים אלו
ל
פטור את עצמם מהשבת כספים שנגבו שלא כדין באמצעות
הודעה על חדילה ;
ובמקום שלא ניתנה הודעה
כאמור ו בית משפט פסק ,שהגביה אכן אינה חוקית
תוגבל
תקופת ההש
בה לשנתיים.
מהלך זה שולל
מהציבור זכות לה
שבת כספים משמעותיים שנגבו שלא כדי
ן .
Page2
העוול
הגלום בכך צורם במיוחד ביחס לקופות החולים-
גוף בעל מאפיינים פרטיים המונע משיקולים
.עסקיים מובהקים וככזה, אין מקום לשוות לו מעמד של רשות1
,כך, בין היתר
קופות החולים ממלאות
תפקיד ביצועי בעל ;שיקול הדעת מנהלי מצומצם הקופות
אינן מהוות מונופול אלא מתחרות
זו בזו–
כאשר
לצרכנים פתוחה הדרך למעבר מקופה לקופה; ו
מימון הקופה נעשה, ב
נוסף לכספי ציבור ,
גם באמצעות דמי
.השתתפות של המבוטחים, אשר גבייתם ושיעורם נקבעים על יסוד שיקולים עסקיים, כלכליים ומסחריים2
נדגים באמצעות
עניין בויטלר.
3 בהתאם להסדר
עם ממשלת גרמניה קופת חולים כללית קיבלה
סכומי עתק
ל
טובת
מימון תרופות
ל .ניצולי השואה
הקופה הותירה את ה
כספים בכיסה וגבתה ממבוטחים ניצולי שואה
דמי השתתפות משמעותיים בגין אותן תרופות –
לעיתים בסך מצטבר של עשרות אלפי שקלים(!) למבוטח
בודד. בגין
גבייה לא חוקית זו הוגשה תובענה ייצוגית. בעולם שבו לקופות החולים האפשרות להודיע על
חדילה ,כללית היתה יכולה לה
שתמש במנגנון זה ו
בכך ל הותיר את ההון
בכיסה .. העוול הגלום בכך ברור
כן יש לזכור, כי מלבד קופות החולים
יש עוד שורה ארוכה של גופים המ ספקים שירות חיוני תחת פיקוח
רגולטו
רי , לרבות
חברות תקשורת, בנקים, חברות ביטוח ועוד .
שלא בכדי, גופים אלו אינם מקבלים חסינות
דה פקטו מתביעה יצוגי
ת, כאשר אין כל הצדקה לסייג בעניין זה את קופות החולים, דווקא.
באם הליך ייצוגי יעלה חשש ממשי לפגיעה מהותית באיתנות הפיננסית של הקופה או במתן השירות
,למבוטחים ממילא 'בית המשפט יוכל להתחשב בכך בעת בחינת בקשת האישור (ס8
(ב) לחוק); וכן בעת
'פסיקת פיצוי (ס20
(ד )לחוק), כפי שלעיתים נעשה בעבר.
רציונל דומה חל גם, אם כי במידה
פחותה, ביחס לתאגיד
י מים
.ורשות מקרקעי ישראל
ך ל כ
משל , תאגידי
מים פועלים להשאת רווחים וחלוקת דיבידנדים, תוך חיקוי עקרונות לקביעת מחיר כלכלי בשוק תחרותי.
אופן ההתאגדות התאגידים, כ
חברה בע"מ וחיוב הצרכן במע"מ
, מעידים אף הם על אפיונם כגוף פרטי.
4
2.
הרחבת תקופת פטור מהשבה לרשות שגבתה כספים שלא כדין
'(ס14
לתיקון)
מכ ,צוין לעיל
לצד האפשרות להודעת חדילה ,התקופה שבה ניתן לחייב רש
ות
בהשבה הוגבלה בחוק לעד
'שנתיים לפני הגשת הבקשה לאישור תובענה ייצוגית (ס21
.)לחוק
על פי הדין הקיים, בנסיבות בהן
התובענה
התקבלה , בית המשפט רשאי לחייב את הרשות בהשבה גם בגין גבייה שנעשתה בתקופה שבין מועד הגשת
בקשת האישור ועד
החלטה על אישורה
"(תקופת הביניים.)"
5 ב
סעיף
14
לתיקון מוצע לשלול אפשרות
זו,
כך
שהרשות תהיה פטורה מהשבת הכספים שגבתה שלא כדין בתקופת הביניים, גם אם ניהלה הליך והפסיד
ה.
תיקון זה י יצור תמריץ עודף לרשות שלא לחדול
מה
גב יה במהלך
תקופת הביניים .
יתר על כן–
הוא מתמרץ
את הרשות לגרור את ההליכים(
)טרם האישור.
בכך הוא מוסיף על העומס על בתי המשפט העוסקים
.בתביעות ייצוגיות, בניגוד גמור לכוונת התיקון העוול הגלום בכך מקבל משנה תוקף בשים לב לכך שהתיקון
.מציע להחיל את תקופת הפטור המורחבת על גופים נוספים
עוד נ
דגיש כי:
1
ראו עמדת
היועמ"ש ל
פיה ל
קופות החולים מאפיינים פרטיים-צרכניים רבים שאינם מתיישבים עם הכרתן כרשות ב בג"ץ
6451/18
חיון נ' בית הדין הארצי לעבודה
(נבו19.7.2020
)
:(להלן
"עניין
חיון)"
', פס8 ו-
33
לפסק דינה של הש
ופטת
.ברון
2 שם ,פס '
18
.לפסק דינה של השופטת ברון
3
תצ10
-
07
-
864
42
עזבון המנוחה גאולה בויטלר ואח' נ' שירותי בריאות כללית.
4 עמדה זו תואמת לעמדת היועץ המשפטי לממשלה ב
עניין
דנ"מ5519/15
יונס נ' מי הגליל תאגיד המים והביוב האזורי בע"מ ,
וכן ראו
ב 'פס15
ו-
28
לפסק דינה של הנשיאה חיות (נבו17.12.2019
)
5
דנ"מ8626/17
מנירב נ' רשות המיסים ,(פורסם בנבו11.11.2020
).
Page3
ההתדיינות
בבקשת
האישור עשויה להימשך שנים ארוכות. המשך
ה גביה שלא כדין במהלך
תקופת הביניים עשוי
להצטבר לכדי סכומים משמעותיים, אשר חברי הקבוצה לעולם לא יוכלו
לתבוע את השבתם בהליך ייצוגי (
כאשר
מאחר ומדובר בסכומ ים לא משמעותיים יחסית, עבור
,האזרח הבודד
האפשרות המעשית לקבלם בהליך אישי לא קיימת, הלכה למעשה).
חיוב הרשות
בגין תקופת הביניים מלכתחילה נתון לשיקול דעת בית המשפט, כאשר ממילא לפי
סעיף20
()(ד1) לחוק, בית המשפט מוסמך להקטי
ן את החיוב ואף לפטור את ה
רשות מתשלומו.
,כאמור לעיל רשות
אשר
,הוגשה כנגדה בקשת אישור בגין גביה שלא כדין
רשאית
להודיע על
חדילת הגביה
ובכך
לסיים
ההליך . החלטת רשות שלא ליתן הודעה כאמור והמשך הגבייה
במקביל לניהול ההליך
הייצוגי , משמעותה ויתור ביודעין על האפשרות לגדר את הסיכון
.הכלכלי אין.הצדקה לגלגל סיכון זה על הציבור
3.
מתן פטור מהשבת מיסים שנגבו שלא כדין על ידי גופים פרטיים ,בכפוף להצטרפות רשות המיסים
להליך
'(ס9
)לתיקון
מוצע לקבוע כי ככל שתוגש תובענה ייצוגית נגד נתבע פרטי להשבת מיסים שנגבו ביתר ורשות המיסים
תצטרף
)להליך, הנתבע הפרטי יזכה להגנות העומדות לרשות (הודעת חדילה והגבלת תקופת החיוב מהשבה
ובתוך כך, רשות המיסים תקבל הגנה דה-
.פקטו מפני תביעת שיפוי עתידית
עיגון הסדר זה צפוי
לעודד הפרות ,ולכל הפחות לגרוע מהתמריץ של הנתבע הפרטי והרשות ל
פקח על חו
ק יות
הגבייה .נזכיר שוב
כי ממילא לבתי המשפט
עומדים כלים להפחית את החיוב ', למשל ס20
.(ד). לחוק
.ב
שינויים אשר נדרשים לחשיבה מחודשת או להסדרה משלימה
1.
עיגון סמכות 'לסילוק בקשות אישור בגין נזק מזערי, ללא תלות בטיב העילה והנסיבות (ס3
)לתיקון
התיקון מציע לאפשר מחיקה על הסף של הליך ייצוגי בגין היותו טורדני .או עוסק בנזק מזערי לעמדתנו
התיקון מיותר ואף מזיק .התיקון מיותר -
לבתי המשפט יש ממילא סמכות לסלק בקשות לאישור מכוח
תקנות סדר הדין האזרחי
'(תק41
), ו
במקרים
המתאימים אכן
נעשה בכך שימוש.
6
כן יש
לזכור , כי
תיק ון16
מציע לחולל שינוי הוליסטי ,ביחס לתביעות פעוטות ערך וכי
לצד
התיקון
בעניין הסילוק
הוצע לעגן הסדרים
נוספים, לרבות
שלילת האפשרות להגיש תובענות כנגד עסקים זעירים; הגבלת הסעדים אותם ניתן לבקש
בגין עילות המנויות בתוספת הרביעית
ו
הוספת חובת פניה מוקדמת; הפחת
ת
שכר טרחה בתביעות שנפסקו
ללא סעד כספי ; וביטול האפשרות להסתלקות
מתגמלת.
.התיקון מזיק ניסוחו
העמום
מעודד סילוק על הסף
של תביעות ראויות ואף מר
ת
יע מפני הגשתן ,. בפרט
בעייתי
הנוסח "פגיעה מזערית" בחברי הקבוצה כעילה לסילוק , מבלי
שנקבעו
פרמטרים לאפיון הנסיבות
והמקרים
המתאימים. לכאורה, כל גביה שלא כדין של סכום זניח הינה פגיעה מזערית.
החוק נועד לתת
מענה למקרים אלו ולכן לא ייתכ.ן שקריטריון זה יצדיק, כשלעצמו, סילוק
,בדומה גם פגיעה אשר ניתן
6 ר או למשל
ע"א (מחוזי י-
)ם20
-
01
-
35959
טנוס, עו"ד נ' מדינת ישראל ', פס19
-
21
(נבו20.1.2020
.)
Page4
ליישב באמצעות סעד הצהרתי
,הינה על פני הדברים, ב
גדר פגיעה מזערית. כ ך ,למשל המחוקק הכיר
בלגיטימיות להגיש תביעה ב
עילות המנויות ב
תו
ספ
ת הרביעית ל
סעד הצהרתי בלבד ,
בכפוף לפניה מוקדמת
שנדחתה. ב ניסוח
המוצע, גם תביעות אלו מועמדות לסילוק.
באופן פרדוקסלי התיקון עשוי להכביד על ההליך – התיקון נוע ד להקל על המערכת, אולם ניסוחו העמום
ואי הבהירות ביישומו, עלולים לתמרץ נתבעים להגיש בקשה למחיקה על
הסף
(עוד טרם הגשת תשובה לגוף
)העניין
, כעניין שבשגרה,
"בשיטת מצליח" ובכדי לגרור את ההליך–
על כל המשתמע מכך לעניין הכבדה על
,המערכת. לפיכך ,ובשל הכלים שגם כך קיימים לבתי המשפט.ראוי לבטלו
2.
עיגון הסדר
ים ייחודיים לעסקים קטנים וחובת פניה מוקדמת ,ללא הסדרה נדרשת
'(ס2
ו-
30
לתיקון)
,התיקון קובע מדרג של עסקים (זעיר
קטן ובינוני
"(עסקים קטנים ,")) ומעניק להם הגנות בהתאם לגודלם
.בין היתר באמצעות חובת פנייה מוקדמת רחבה יותר ושלילת האפשרות לנהל הליך ייצוג כנגד עסק זעיר
בעוד שיש טעם בהגנה על עסקים קטנים ובהטלת חובת פנייה מוקדמת, אין להחיל
ן
ללא הסדרה מלאה
.בחוק. נפרט
סיווג עסק על פי גודלו מבוסס על ק
ריטריונים
אשר לרוב אינם נגישים לאזרחים או באי כוחם, כגון מספר
.העובדים ומחזור העסקאות7
סיווג זה
אקוטי ל
התנהלות נפגע המעוניין להגיש י
י
צוגית ,
אך הצורך ביישומו
מטיל על
אותו נפגע
,או מי מטעמו חובה בלתי סבירה לבירור נתונים אשר אין להם גילוי פומבי .ה אתגר
הכרוך בכך
עלול להרתיע מנקיטת הליכים או .להכשילם ,לפיכך התיקון אינו יכול להיכנס לתוקף, טרם
הסדרת
היבטים אל
ו .
)פתרון אפשרי (כפי שהצענו בעבר הינו התניית ההגנות המוצעות לעסקים קטנים
ברישום ב ,מרשם פומבי של עסקים קטנים אשר
יפוקח על ידי משרד המשפטים ,
.ויועמד לעיון הציבור
באופן דומה, יש ל
התנות את תוקף השינויים בעניין חובת פניה מוקדמת , בהסדרה
מפורט
ת
בחוק של
אופן
פרסום הפניה ו
עריכתה .
כך, בין היתר, יש להסדיר
כינון מרשם פניות אינטרנטי ;הטלת החובה לרישום
הפניה
ה על
פונה ;וניסוח טופס אחיד להגשת פניות (
כך
שלא תהיה מחלוקת האם נוסח הפניה מהווה פניה
מוקדמת .)הסדרה זו נדרשת ב
מיוחד לאור ה
עדיפות שניתנת לפונה בתחרות בין תביעות
'(ס7(ב1) לחוק).
3.
הענקת סמכות בלתי
מוגבלת לשר
ל
שלול
אפשרות לקבל
פיצוי
כספי
בהליך
יצוגי
(ס'
22
)לתיקון
על
.פי התיקון, לא ניתן יהיה לקבל פיצוי כספי בהליך ייצוגי בגין עילות המנויות בחלק א' לתוספת הרביעית
כן מוצע כי שר
המשפטים
.יוכל לשנות את רשימת העילות הללו בצו
הקניית סמכות זו עשויה לחשוף את השר ללחצים להרחבת העילות ו
תאפשר ל
ו
לצמצם במחי יד את
האפשרות לקבל פיצ וי אפקטיבי–
.ללא הליך חקיקה סדור הנתון למנגנוני פיקוח ובקרה משמעותיים
ניתן
לתקן זאת על ידי
הגבלת סמכות ה
שר לגר
יעת פריטים מהתוספת הרביעית
, אך לא להוסיפם . הסדר זה
קוהרנטי להסדר הקבוע בסעיף30
(2
) לחוק ביחס לסמכות השר להוסיף
עילות
אשר ניתן להגיש בגינן תובענה
ייצוגית, אך לא לגרוע מהעילות הקבועות בדין.
7 וליתר
דיוק–
מספר העובדים
או מחזור
,העסקאות. כך למשל, ההגדרה בתזכיר ל"עסק זעיר" מפנה לחוק חובת המכרזים
התשנ"ב-
1992
. בחוק זה "עסק זעיר" הוא זה
ש מעסיק עד חמישה עובדים או שמחזור העסקאות השנתי שלו אינו עולה על2
.מיליון שקלים חדשים
Page5
4.
החרגת סעדים שעניינם פיתוח סביבתי והנגשה מההסדר המוצע ביחס ל סעד
שאינו
כספי '(ס13
לתיקון)
לאורך השנים הפסיקה, הספרות והניסיון
המצטבר
בפרקטיקה הצביעו על קשיים מהותיים במתן סעד
שאינו כספי (כגון הטבות, קופונים ותרומות) בהליך ייצוגי וזאת, בין היתר, בשל קשיים בהערכת השווי;
שיעורי מימוש נמוכים;
.ופערים מהותיים בין השווי הנחזה (והמנופח) של הסעד, לבין השווי בפועל
קשיים
.אלו גורעים מהאפקטיביות של ההליך הייצוגי
התיקון מכיר בכך ובהתאם
מצמצם משמעותית את
האפשרות לסעד שאינו כספי
,(למשל על ידי
דרישה ל הצגת חלופה כספית
לבחירת
.)הנפגע
חרף
,זאת הצעת החוק מאפשרת מתן סעדים שאינם כספיים בתביעות שענינן
פיתוח סביבתי או הנגשה .
לעמדת
הקליניקה החרגה זו אינה מוצדקת ואין לאשרה. לשם המחשה–
אין הבדל בין תרומת מוצרי מזון
לבין התחייבות להצבת "אקסטרא" מאפרות בשטח ציבורי. בשני המקרים קיים קושי להעריך את העלות
הריאלית לנתבע; קיים ספק לגבי התועלת; וקיים קושי לפקח על הביצוע ולוחות הזמנים. מוטב כ י יפסק
סעד כספי אשר יועבר לחברי הקבוצה או לקרן, לטובת ייעוד
נדרש.
5.
עיגון הסדר ייחודי לחברות ביטוח
'(ס9 לתיקון)
התיקון מציע לקבוע הסדר קונקרטי ביחס
להליכים כנגד
מבטח או חברה מנהלת בעילה של הפרת
"חוזה ארוך טווח"
.
לפי הסדר זה, בעת בחינת התקיימות
תנאי האישור (ס' 8
()(א2) לחוק
והמילה
'"רשאי" בס8)
, בית המשפט
יי
דרש לרשי
מת
שיקולים, לרבות קיומו של אישור אסדרתי ועוצמת
הפגיעה בנתבע .כן תתבקש עמדת היועמ"ש.
.לעמדתנו, התיקון מיותר ומזיק
התיקון מיותר .
כבר כיום בתי המשפט נותנים את הדעת בשלב האישור
לקיומ
ו
של אישור
אסד
רתי ,
ל
שינויי חקיקה ו
ל
כללי אסדרה.
8
.אין צורך בחקיקה נוספת
גם
ה הנחיה לפנות ליועץ המשפטי
לממשלה
אינה נחוצה
, שכן זו כבר ממילא מעוגנת בפסיקת בית משפט העליון.
9
התיקון מזיק.
עיגון
חובה קונקרטית
בנוגע
ל שיקולים אשר
רלוונטיים ל גופים
שונים , אך ורק
ביחס למבטח, יוצר הבחנה לא רלוונטית בין הנתבעים ועלול ל
הסליל את הערכאות ליחס שונה
ללא הצדקה .
כך ,לדוגמא עיגון חובה
לבחון אי שור מאסדר ,ביחס להליך ייצוגי כנגד מבטח דווקא
עלול להביא
לכך
ששיקול זה יקבל
משקל
יתר
במקרים אלו ומשקל חסר
בכל
אותם מקרים שלא
עוגנה בהם הנחיה
מפורשת.
התיקון יצריך.פרשנות ויכביד על בתי המשפט
8
)ראו למשל פסק דינו של השופט גרוסקופף בת"צ (מרכז16
-
01
-
49512
הצלחה התנועה הצרכנית לקידום חברה כלכלית הוגנת
נ' אלאלוף ושות ספנות בע"מ (
22.9.2019
) (ערעור וערעור שכנגד נדחו בבית המשפט העליון ע"א7560/19
הצלחת התנועה הצרכנית
לקידום חברה כלכלית הוגנת נ' אלאלוף ושות' ספנות בע"מ
(נבו18.10.2021
))
9
רע"א7169/17
פלאפון,תקשורת נ' פירט
'פס10
(נבו3.2.2019
); רע"א4836/21
שליידר נ' חברת החשמל לישראל בע"מ ', פס
18
(נבו20.2.2022
.))
/ב ד"ר
שי נ' לביא, עו"ד
הקלינ
יקה לתובענות ייצוגיו
ת ,
א
וניברסיט
ת תל אביב
נועה מלצר צ'רנוברודה, עו"ד
Page6