הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2074355
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת עפר שלח
משה גפני
איל בן ראובן
מירב בן ארי
______________________________________________
פ/5746/20
הצעת חוק רכש מערכת הביטחון ורכש גומלין ביטחוני, התשע"ט–2018
דברי הסבר
להצעת חוק זו שתי תכליות: 1. להגביר את התחרותיות בשוק הביטחוני בישראל ובכך להגדיל את חלקם של הספקים הקטנים והבינוניים, לעודד חדשנות ולהפחית את עלויות מערכת הביטחון. 2. לחזק את התעשיות הביטחוניות הקטנות והבינוניות ולמנוע פגיעה אנושה בהן, לנוכח השלכותיו של הסכם הסיוע הביטחוני של ארצות הברית לישראל, הנכנס לתוקפו משנת התקציב 2019.
מעצם טבעו, שוק המוצרים והשירותים הביטחוניים הוא שוק ריכוזי במיוחד. משרד הביטחון הינו הלקוח העיקרי, ולעיתים היחיד, של מוצרי ושירותי ביטחון בישראל. סכום ההוצאה השנתי של המשרד לענייני התקשרויות שכאלה הוא יותר מ-10 מיליארד שקלים חדשים. מתוך סכום זה, כ-85% מוצאים במסגרת התקשרויות עם ספק יחיד (המהוות למעלה ממחצית ממספר חוזי ההתקשרות), ברוב המכריע של המקרים עם אחת מהתעשיות הביטחוניות הגדולות. בצד ההיצע, הריכוזיות תגבר עוד יותר בשנים הקרובות בעקבות רכישתה של תע"ש מערכות על ידי חברת אלביט.
העובדה כי השוק הביטחוני נשלט על ידי מספר מצומצם של ספקים בעלי נתח שוק גדול, מפחיתה את התחרות בין כלל הספקים בתחום ומונעת למעשה הורדת מחירים וחיסכון בתקציב המדינה. לא אחת הספקים הקטנים והבינוניים מציעים מוצרים יעילים, חדשניים ואיכותיים במחירים נמוכים מהמוצרים המוצעים על ידי הספקים הגדולים, או מסוגלים להציע לחברות הגדולות שירותים כקבלני משנה במחירים עדיפים על אלה שהיא גובה ממערכת הביטחון במסגרת תחשיבי העלות של פרויקט מסוים. אולם, נוחות ההתקשרות עם ספק גדול ועוצמתן היחסית של החברות הגדולות יוצרות מצב, שבו הן זוכות בחוזי התקשרות גם אל מול הצעה מתחרה של חברה קטנה או בינונית, ומנגד אינן מחויבות להעביר חלק מן החוזה לחברות כאלה גם בתחומים שבהן הן יכולות לשמש קבלן משנה יעיל, איכותי וזול.
מצב זה מתקיים מזה זמן רב, למרות שצוותים שונים המליצו על הגברת הפתיחות והקטנת ההסתמכות על ספק יחיד – כך לדוגמה צוות משותף של משרד הביטחון ומשרד האוצר, שהגיש המלצות בנושא עוד בשנת 2012. אולם, החל משנת התקציב 2019 יתווסף אליו איום משמעותי על עצם קיומן של התעשיות הביטחוניות הקטנות והבינוניות – השלכותיו של הסכם הסיוע הביטחוני החדש עם ארצות הברית, המתווספות למדיניות של דגש על עבודה מקומית של כמה מהיבואניות העולמיות הגדולות של מוצרים ביטחוניים מישראל, כדוגמת הודו ומדינות באירופה.
במסגרת הסכם הסיוע יופחתו עד כדי אפס, משנת 2025 ואילך, סכומי ההמרות מדולרים לשקלים להוצאה ביטחונית בישראל, דבר שיעביר בהכרח ייצור של מוצרים ביטחוניים רבים מישראל לארצות הברית. הודו, שחתמה לאחרונה על הסכמי רכש במיליארדי דולרים רבים מהתעשיות הביטחוניות הגדולות בישראל, מחייבת ייצור מקומי ורכש גומלין בסכומים גדולים במסגרת מדיניותMAKE IN INDIA . מציאות זו גורמת לתעשיות הגדולות להוציא חלק מקווי הייצור שלהן מישראל, תהליך שכבר החל. דבר זה מקטין מאוד את חלקן של התעשיות הקטנות והבינוניות (שמדרך הטבע, אינן יכולות להעביר קווי ייצור למדינות אחרות מטעמי עלות), כקבלניות משנה של פרויקטים גדולים, ומעמיד בסכנה את עצם קיומן. משרד הביטחון עצמו מעריך את אובדן מקומות העבודה האפשרי כתוצאה מהתפתחויות אלה ביותר מעשרת אלפים, רובם בפריפריה.
בארצות הברית, מדיניות הרכש של הממשל מכירה בחיוניות הקיום של החברות הקטנות ושמירה על מקומן ונתח השוק שלהן, זאת מתוך חשש מתמיד כי היעלמותן עלולה להביא לשוק ריכוזי אשר בו הנפגע העיקרי הוא הלקוח, דהיינו הממשלה עצמה. לפיכך, המדיניות בארצות הברית הינה לאפשר לעסקים קטנים הזדמנות שווה בהתמודדות במכרזי רכש ממשלתיים בכלל, ורכש ביטחוני בפרט. מדיניות זו באה לידי ביטוי דרך חובת פיצול מכרזים, כדי לאפשר הגשת הצעות לכמויות חלקיות, תכנון וניסוח המכרזים באופן ידידותי לעסקים קטנים, חובת העדפת ספקים קטנים ברכישות עד 100,000$ ועידוד קבלנים ראשיים להתקשר עם קבלנים קטנים תוך חובה על הוצאת 40% מהביצוע לקבלני משנה, שהינם עסקים קטנים.
ואולם, בישראל, למרות הניסיונות לאורך השנים לטפל בבעיית הספק היחיד, בעיה זו רק מחריפה. לכן, הצעת החוק קובעת כי ביצוע מכרז ביטחוני ייעשה על פי העקרונות הבאים:
תוקם רשות ייעודית בתוך משרד הביטחון, שתקבע יעדים להיקף הרכש מחברות קטנות ובינוניות ותדווח מדי שנה לוועדה המשותפת לתקציב הביטחון על מידת העמידה בהם.
במכרזים קטנים, שהיקפם עד 10 מיליון שקלים חדשים, חברות גדולות יהיו מנועות מלהשתתף, גם לא באמצעות חברות קטנות שבבעלותן. זאת, כדי למנוע תופעה לפיה ספקים גדולים מגישים מחירי "היצף", זוכים במכרזים, ובהמשך פועלים כספק יחיד, ללא יכולת של הספקים הקטנים והבינוניים לחדור לשוק.
במכרזים בינוניים, שהיקפם בין 10 ל-100 מיליון שקלים חדשים, יחויב הספק הגדול להוציא לפחות 20% מהיקף העבודה לקבלני משנה שאינם בעלי זיקה אליו.
במכרזים גדולים, מעל 100 מיליון שקלים חדשים, אשר רובם מבוצעים במנגנון "ספק יחיד", הספק יהיה מחויב לבצע לפחות 40% מהעבודה באמצעות קבלני משנה שאינם בעלי זיקה אליו.
כמו כן מוצע להחיל על חברות קטנות ובינוניות את אפשרות "תיקון המכרז", הקיימת במכרזי משרד הביטחון ביחס לחברות באזורי עדיפות לאומית ופריפריה. אם, במכרז מסוים, הצעתה של חברה גדולה נמוכה עד 15% מהצעתה של חברה בינונית או קטנה, תינתן לחברה הקטנה אפשרות לתקן את הצעתה קודם להחלטה הסופית על זהות הזוכה במכרז.
עוד מוצע כי חברה גדולה לא תהיה רשאית להגיש הצעת מחיר, במסגרת מכרז של מערכת הביטחון, שבסכום הכולל או באחד מסעיפיו היא נמוכה ביותר מ-25% מאומדן משרד הביטחון, כדי למנוע הרחקת חברות קטנות ובינוניות, המתחרות על חלק מן המכרז, באמצעות סבסוד צולב.
כללי המכרזים במערכת הביטחון ישונו, באופן שיעניק ניקוד עדיף למי שתתחייב להעביר חלק גדול יותר של הפרויקט לחברות קטנות ובינוניות, באופן פרופורציונלי לשיעור ההתחייבות האמור.
תיקון נוסף המוצע בהצעת החוק נובע מן המצב, שבו כאשר חברות מחו"ל, שזכו בחוזה אספקה גדול עבור מערכת הביטחון, מחויבות ברכש גומלין בישראל, הן מוכוונות לעיתים קרובות על ידי המשרד לרכישה באחת מהחברות הגדולות. לפי התיקון המוצע יהיה משרד הביטחון חייב לדאוג לכך, שלפחות רבע מרכש הגומלין יהיה מחברות קטנות ובינוניות.
אין עוררין על כך כי תחרות בין ספקים מסייעת לכך שהצרכן, במקרה הזה מערכת הביטחון, יקבל בסופו של דבר מוצר טוב יותר במחיר זול יותר. הצעת חוק זו לא רק שתסייע לשמור על אלפי מקומות עבודה באזורים שבהם התעסוקה אינה בנמצא בשפע, אלא גם תחסוך סכומים גדולים בתקציב המדינה.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ו' בחשוון התשע"ט – 15.10.18
הגדרות 1. בחוק זה – בחוק זה –
"היקף והתקשרויות" – סכומים כספיים של היקפי פיתוח וייצור, רכש ישיר ורכש עקיף; "היקף והתקשרויות" – סכומים כספיים של היקפי פיתוח וייצור, רכש ישיר ורכש עקיף;
"הוועדה המשותפת" – הוועדה המשותפת לוועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון של הכנסת כמשמעותה בסעיף 18 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985; "הוועדה המשותפת" – הוועדה המשותפת לוועדת הכספים וועדת החוץ והביטחון של הכנסת כמשמעותה בסעיף 18 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985;
"חברה בעלת זיקה לחברה גדולה" – חברה קטנה או בינונית, אשר מתקיים בה אחד מאלה: "חברה בעלת זיקה לחברה גדולה" – חברה קטנה או בינונית, אשר מתקיים בה אחד מאלה:
(1) היא חברת בת של חברה גדולה;
(2) היא חברה הנשלטת על ידי חברה גדולה, מכוח מבנה הבעלות או מכוח היכולת למנות 25% לפחות מחברי הדירקטוריון;
"חברה גדולה" – חברה אשר מחזורה השנתי הממוצע בכל אחת מהשנתיים שקדמו לחקיקת חוק זה עלה על 500 מיליון שקלים חדשים; "חברה גדולה" – חברה אשר מחזורה השנתי הממוצע בכל אחת מהשנתיים שקדמו לחקיקת חוק זה עלה על 500 מיליון שקלים חדשים;
"חברה קטנה או בינונית" – כל חברה שאינה חברה גדולה; "חברה קטנה או בינונית" – כל חברה שאינה חברה גדולה;
"חוק חובת המכרזים" – חוק חובת המכרזים, התשנ"ב–1992; "חוק חובת המכרזים" – חוק חובת המכרזים, התשנ"ב–1992;
"מכרז" – כמשמעותו בחוק חובת המכרזים; "מכרז" – כמשמעותו בחוק חובת המכרזים;
"סכום העסקה" – הסכום הנקוב בחוזה, כולל מיסים; "סכום העסקה" – הסכום הנקוב בחוזה, כולל מיסים;
"ספק יחיד" – ספק שנקבע כי הוא הספק היחיד בישראל של הטובין או השירותים המבוקשים בהתקשרות, או של השירות המבוקש בהתקשרות, והכל לפי חוק חובת המכרזים; "ספק יחיד" – ספק שנקבע כי הוא הספק היחיד בישראל של הטובין או השירותים המבוקשים בהתקשרות, או של השירות המבוקש בהתקשרות, והכל לפי חוק חובת המכרזים;
"קבלן משנה" – ספק מוכר אליו מופנה חלק מהעבודה על ידי הקבלן הראשי; "קבלן משנה" – ספק מוכר אליו מופנה חלק מהעבודה על ידי הקבלן הראשי;
"קבלן ראשי" – הספק הזוכה במכרז או בהתקשרות. "קבלן ראשי" – הספק הזוכה במכרז או בהתקשרות.
מטרה 2. מטרתו של חוק זה היא להגדיל את חלקם של ספקים קטנים ובינוניים בהיקף הרכש של מערכת הביטחון וברכש הגומלין בישראל של חברות זרות המספקות לישראל ציוד בטחוני, ובכך להפחית את עלויות מערכת הביטחון, ולהבטיח את קיומן של חברות קטנות או בינוניות העוסקות בייצור ביטחוני בישראל. מטרתו של חוק זה היא להגדיל את חלקם של ספקים קטנים ובינוניים בהיקף הרכש של מערכת הביטחון וברכש הגומלין בישראל של חברות זרות המספקות לישראל ציוד בטחוני, ובכך להפחית את עלויות מערכת הביטחון, ולהבטיח את קיומן של חברות קטנות או בינוניות העוסקות בייצור ביטחוני בישראל.
רשות לקידום הפעילות בתעשיות ביטחוניות קטנות או בינוניות 3. (א) מוקמת בזה רשות לקידום הפעילות בתעשיות ביטחוניות קטנות או בינוניות (בסעיף זה – הרשות) במשרד הביטחון. (א) מוקמת בזה רשות לקידום הפעילות בתעשיות ביטחוניות קטנות או בינוניות (בסעיף זה – הרשות) במשרד הביטחון.
(ב) הרשות תקבע ותפרסם מדי שנה יעדים להיקף התקשרויות משרד הביטחון עם חברות קטנות או בינוניות, ותדווח לוועדה המשותפת על מידת העמידה בהם. (ב) הרשות תקבע ותפרסם מדי שנה יעדים להיקף התקשרויות משרד הביטחון עם חברות קטנות או בינוניות, ותדווח לוועדה המשותפת על מידת העמידה בהם.
(ג) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, אם סכום העסקה אינו עולה על 10 מיליון שקלים חדשים, לא תורשה חברה גדולה או חברה בעלת זיקה לחברה גדולה להתמודד במכרז. (ג) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, אם סכום העסקה אינו עולה על 10 מיליון שקלים חדשים, לא תורשה חברה גדולה או חברה בעלת זיקה לחברה גדולה להתמודד במכרז.
(ד) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, אם סכום העסקה עולה על 10 מיליון שקלים חדשים ואינו עולה על 100 מיליון שקלים חדשים, יחויב הזוכה, בין אם נקבע כספק יחיד ובין אם לאו, לבצע לפחות 20% מהיקף העבודה הנדרשת עם קבלני משנה, ובלבד שקבלני המשנה אינם חברה בעלת זיקה לחברה גדולה. (ד) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, אם סכום העסקה עולה על 10 מיליון שקלים חדשים ואינו עולה על 100 מיליון שקלים חדשים, יחויב הזוכה, בין אם נקבע כספק יחיד ובין אם לאו, לבצע לפחות 20% מהיקף העבודה הנדרשת עם קבלני משנה, ובלבד שקבלני המשנה אינם חברה בעלת זיקה לחברה גדולה.
(ה) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, אם סכום העסקה עולה על 100 מיליון שקלים חדשים, יחויב הזוכה, בין אם נקבע כספק יחיד ובין אם לאו, לבצע לפחות 40% מהיקף העבודה הנדרשת עם קבלני משנה, ובלבד שקבלני המשנה אינם חברה בעלת זיקה לחברה גדולה. (ה) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, אם סכום העסקה עולה על 100 מיליון שקלים חדשים, יחויב הזוכה, בין אם נקבע כספק יחיד ובין אם לאו, לבצע לפחות 40% מהיקף העבודה הנדרשת עם קבלני משנה, ובלבד שקבלני המשנה אינם חברה בעלת זיקה לחברה גדולה.
(ו) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, לא תוכל חברה גדולה להגיש הצעת מחיר, לגבי הפרויקט בכללו או לגבי סעיף כלשהו מסעיפיו, הנמוכה ביותר מ-25% מאומדן משרד הביטחון. (ו) בכל מכרז או התקשרות המבוצעים עם מערכת הביטחון, לא תוכל חברה גדולה להגיש הצעת מחיר, לגבי הפרויקט בכללו או לגבי סעיף כלשהו מסעיפיו, הנמוכה ביותר מ-25% מאומדן משרד הביטחון.
(ז) בכל מכרז המבוצע על ידי מערכת הביטחון, תינתן עדיפות בניקוד לחברה גדולה, שתתחייב בהצעתה להעביר חלק גדול יותר של העבודה בקבלנות משנה לחברות קטנות או בינוניות. (ז) בכל מכרז המבוצע על ידי מערכת הביטחון, תינתן עדיפות בניקוד לחברה גדולה, שתתחייב בהצעתה להעביר חלק גדול יותר של העבודה בקבלנות משנה לחברות קטנות או בינוניות.
(ח) במכרז בהשתתפות חברה גדולה וחברה קטנה או בינונית, היה המחיר המוצע על ידי החברה הגדולה נמוך ב-15% או פחות מהמחיר המוצע על ידי החברה האחרת, יאפשר משרד הביטחון לחברה האחרת לתקן את הצעתה לפני ההכרעה על זהות הזוכה במכרז. (ח) במכרז בהשתתפות חברה גדולה וחברה קטנה או בינונית, היה המחיר המוצע על ידי החברה הגדולה נמוך ב-15% או פחות מהמחיר המוצע על ידי החברה האחרת, יאפשר משרד הביטחון לחברה האחרת לתקן את הצעתה לפני ההכרעה על זהות הזוכה במכרז.
(ט) בכל עסקה של רכש גומלין או שיתוף פעולה תעשייתי בישראל על ידי חברה זרה שזכתה בחוזה מטעם משרד הביטחון, יחייב משרד הביטחון את החברה הזרה לייעד לפחות 25% מגובה הסכום לרכישות בישראל מחברות שאינן גדולות. (ט) בכל עסקה של רכש גומלין או שיתוף פעולה תעשייתי בישראל על ידי חברה זרה שזכתה בחוזה מטעם משרד הביטחון, יחייב משרד הביטחון את החברה הזרה לייעד לפחות 25% מגובה הסכום לרכישות בישראל מחברות שאינן גדולות.
(י) מערכת הביטחון תעדיף, במידה שאופי המכרז מאפשר, את פיצולו של מכרז למספר מכרזים מבלי לפגוע ביעד המכרז, ובכל מקרה תמנע איחוד מכרזים רבים לכדי מכרז אחד, וזאת ככל האפשר. (י) מערכת הביטחון תעדיף, במידה שאופי המכרז מאפשר, את פיצולו של מכרז למספר מכרזים מבלי לפגוע ביעד המכרז, ובכל מקרה תמנע איחוד מכרזים רבים לכדי מכרז אחד, וזאת ככל האפשר.
(יא) לעניין סעיפים קטנים (ד) ו-(ה), הקבלן הראשי וקבלן המשנה יודיעו בתצהיר, טרם ביצוע ההתקשרות ביניהם, כי אין ביניהם זיקה. (יא) לעניין סעיפים קטנים (ד) ו-(ה), הקבלן הראשי וקבלן המשנה יודיעו בתצהיר, טרם ביצוע ההתקשרות ביניהם, כי אין ביניהם זיקה.
(יב) מנהל הרכש במשרד הביטחון (מנה"ר) והרשות לשיתוף פעולה תעשייתי וקידום השקעות זרות במשרד הכלכלה (רשפ"ת) ידווחו אחת לשישה חודשים לוועדה המשותפת על יישום חוק זה, ועל היקפי הרכש של משרד הביטחון ורכש הגומלין הביטחוני בישראל. (יב) מנהל הרכש במשרד הביטחון (מנה"ר) והרשות לשיתוף פעולה תעשייתי וקידום השקעות זרות במשרד הכלכלה (רשפ"ת) ידווחו אחת לשישה חודשים לוועדה המשותפת על יישום חוק זה, ועל היקפי הרכש של משרד הביטחון ורכש הגומלין הביטחוני בישראל.