חומר רקע
התנועה למען איכות השלטון בישראל
נובמבר2024
,חשון תשפ"ה
נייר עמדה על 'הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס
28
) (הסדרת שיטת התקצוב למועצות הדתיות ולרשויות
מקומיות שאין בהן מועצות דתיות), התשפ"ד–
2024
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
2
פתח דבר
נוכח
הדיונים הצפויים
בו ועדת
חוקה, חוק ומשפט
של הכנסת" :(להלן
הוועדה)"
ל קראת קריאה שנייה
ושלישית
ע ל
'הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס28
) (הסדרת שיטת התקצוב למועצות
הדתיות ולרשויות מקומיות שאין בהן מועצות דתיות), התשפ"ד-
2024
" :(להלן
הצעת החוק)"
,
אנו
מתכבדים להעביר אליכם את
עמדתה
של :התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר (להלן
"התנועה)"
בנושא .
ב נייר
ה
עמדה נבקש
לעמוד על
התנגדותנו ל
הצעת החוק ,
המסדירה מגנון תקצוב כפול וחריג ה
מעניק
לשר
לשירותי דת
" :(להלן
השר)"
סמכות לתקצב כמות בלתי מוגבלת של תקנים ומשרות במועצות
דתיות ,
וזאת .בניגוד לעקרונות התקצוב המקובלים
,כפי שיפורט בהרחבה להלן
לטעמנו ,
הצעת החוק פוגעת באוטונומיה של השלטון המקומי, מנציחה
את חוסר השוויון בתקצ
ו
ב המוענק ל מועצות דתיות
לעומת
רשויות מקומיות
המספקות
את אותם
,שירותי דת והכל
כאשר אין כל הצדקה פיננסית ליציר ת
מנגנון תקציבי נוסף
לגוף
שנמצא כבר כעת
בעודף תקציבי גבוה .
תקציב המועצות הדתיות בדין הקיים
1.
המועצות הדתיות
אמונות על מתן שירותי דת יהודיים ברשויות המקומיות ,
ועיקר פעילותן נוגעת
לרישום ל ,נישואין, כשרות ושחיטה, שירותי קבורה ,שבת ועירובין הפעלת .מקוואות ותרבות תורנית1
המועצות הדתיות אחראיות להיבטים
המנהליים
והתקציביים במתן שירותי דת, והן פועלות לצד
,הרבנות הראשית לישראל והרבנות המקומית
ה משמשות
כ סמכות ה
הלכתית הדתית .
2.
ב
חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א -
1971
" :(להלן"החוק ,)ה משמש מסגרת החקיקה
העיקרית לפעילות המועצות הדתיות ,נקבע גובה התקציב של כל מועצה דתית ומקורו ,
אשר מורכב
ממימון של
הרשות המקומית
ומימון ממשלתי,
המועבר מה משרד לשירותי דת
(סעיף11
)לחוק .
2
3.
גובה התקציב של המועצות הדתיות נקבע בכל שנת כספים.
תחילה, נקבע בחוק התקציב השנתי סכום
ההשתתפות הכללי של הממשלה בהוצאות התקציב
עבור כלל המועצות הדתיות
ב
ישראל. בשלב הבא ,
הממשלה מחלקת את התקציב בין כל המועצות הדתיות, בהתאם לאמות מידה שוויונית הנקבעות על
ה יד.
,לבסוף
מסכום ההשתתפות של הממשלה נגזר סכום ההשתתפות של הרשות המקומית ,
כשהוא
מוכפל ב-
1.5
.
,כך בסוף ההליך נקבע גובה התקציב של כל מועצה דתית, המורכב מ סכום השתתפות
ממשלתי ה מהווה40%
מהתקציב
מ , ו סכום השתתפות מ הרשות המקומית
ה מהווה60%
ממנו.
4.
לאחר שנקבע גובה
התקציב של כל מועצה ,
החוק מקנה לממשלה סמכות לשנות את החלוקה היחסית
הפנימית
בין סכומי ההשתתפות
שנקבעו ,ובלבד שהדבר יעשה
בהתאם ל אמות מידה שוויוניות
ו שסכום
ההשתתפות של הרשות המקומית לא יפחת מ -
25%
או יעלה על75%
.
החלטה זו מותנית באישור וועדת
,הכספים
ובמסגרתה הממשלה מחויבת לשמור
על היקף התקציב השנתי שנקבע
ל כלל המועצות
1
הדר ליפשיץ וגדעון ספיר "שירותי הדת היהודיים בישראל–
"דיון נורמטיבי וניהול לקראת רפורמה מחקרי משפט כג
117
,
152-156
., תשס"ז
2
לצד זאת, נציין כי למועצות דתיות מקור תקציבי משני מהאגרות שנגבות משירותי הדת
שהן מספק
ו ת (סעיף7
)(ב)) לחוק .
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
3
,הדתיות כמו גם על גובה התקציב שנקבע לכל מועצה דתית מכוח החוק , כך שהשינוי יחול רק בחלוקה
.היחסית הפנימית בין הממשלה לרשות המקומית
,בפועל
הממשלה עושה שימוש תכוף בסמכות זו,
ו שיעור ההשתתפות של
הממשלה
בתקציב המועצות הדתיות
נע
בין25%
ל-
75%
.
5.
התקציב שנקבע לכל מועצה דתית,משמש לכלל צרכי המועצה
בהתאם לסדרי העדיפויות הנקבעות על
ידה ,כשחלק ניכר בתקציב מוקדש ל הוצאות לתקנים
ו
שכר לעובדיה ,. כאשר
ל
פי דוח
ביקורת פיננסית
במועצות הדתיו
ת
של
מבקר המדינה,
ממאי2023
" :(להלן
דוח מבקר המדינה)"
, ה וצאות שכר
מהוות
סעיף ההוצאה הגדול ביותר של המועצות ושיעורן הממוצע
עומד על
כ-
60%
ממחזור ההכנסות
.שלהן3
הצעת החוק יוצרת
מנגנון תקצוב כפול וחריג
המנוגד
לעקרונות התקצוב המקובלים
6.
הצעת החוק המונחת
כעת
על שולחן הוועדה, מבקשת ליצר
מנגנון תקציבי מקביל וחריג,
מלבד למנגנון
,התקציבי הקיים מכוחו הממשלה תישא ב מלוא הוצאות
ה
שכר ו
ה תקנים של ה מועצות
ה דתיות
שעליהן יחליט
ה שר
לשירותי דת ,, בהתאם לאמות מידה שוויוניות שיקבעו בהתייעצות עם שר האוצר
ומ
בלי שיהיה בכך כדי לחייב את הרשות המקומית בסכומי ההשתתפות מטעמה. עוד מוצע בהצעה,
להחיל
המנגנון התקציבי הנוסף גם
.על מועצות אזוריות ורשויות מקומיות שאין בהן מועצה דתית
7.
הצעת החוק יוצרת, למעשה, שני מגנוני תקצוב ממשלתיים שונים ומקבילים ל ,מועצות דתיות בעבור
אותם השירותים ,: הראשון באמצעות מגנון התקציב הכללי המוענק לכל מועצה דתית, הכולל
בתוכו
הוצאות לתקנים ושכר, וזאת בהתאם להיקף, לחלוקה ולאמות המידה שנקבעו בחוק (ופורטו בהרחבה
לעיל); והשני, באמצעות מגנון תקציבי חדש, שאין לו תקדים בחקיקה, בו ה שר
לשירותי דת
יוכל
להקנות למועצה דתית
,תקציב נוסף וייחודי עבור שירותי שכר ותקנים
לפי אמות מידה
שיקבע בעצמו ,
וזאת במימון ממשלתי מלא י בל מו שנקבע ה כל הגבלה תקציבית לכך .
8.
ובמילים פשוטות: הצעת החוק יוצרת
מנגנון תקציבי נוסף וחריג,
,שאין שני לו בחקיקה הישראלית
אשר יעקוף את
מגנון התקצוב הקיים , וייתן לממשלה ולשר
לשירותי דת
סמכות בלעדית לממן תקנים
,נוספים של רבנים ובלניות למועצות הדתיות.וזאת בלא כל הגבלה
9.
לאור חשיבות העניין, נבקש להביא בפניכם פעם נוספת את עמדת היעוץ המשפטי לוועדה ,
עליה עמד
,בהרחבה היועץ המשפטי לוועדה
עו"ד אלעזר שטרן ,
בדיון שהתקיים ביום2.7.2024
:
4
"ההסדר המוצע הזה יוצר משהו מאוד
חריג.
..
אין מנגנון דומה
בחקיקה ...
מה חריג פה ?כשהמדינה מחליטה לממן גוף מסוים ,יש לו תקציב ,היא
קובעת
לו תקציב ,התקציב הזה אמור לכלול את כל
היבטי הפעילות
של אותו גוף .אם
המדינה מממנת מועצה כזאת או אחרת ,או גוף כזה
או אחר ,המשמעות
היא
שהמימון אמור להיות קודם כל – שזה בדרך כלל הסעיף הגבוה ביותר של
אותו
גוף ,זה
השכר והתקנים שבו ,וכמובן את
מימון הפעילות שלו.
..
המענה שניתן פה הוא מענה שיוצר משהו בעייתי, כי נוצרו לי עכשיו שני ערוצי
תקצוב חוקיים לאותו גוף על אותם דברים. יש לי תקציב אחד שהוא דרך ה-
40%
-
60%
,שזה המנגנון שקיים היום של המצ'ינג בין הממשלה לבין הרשות
המקומית ,שהוא
על
פניו אמור לכלול גם היבטים של שכר ותקנים ,
כי זאת חלק
מהמשמעות של תקצוב
גוף מסוים ;ובצדו יוצרים פה ערוץ תקצוב נוסף
של
3
דוח
מבקר המדינה "ביקורת פיננסית במועצות הדתיות"
'עמ1615
,
אייר התשפ"ג, מאי2023
.
4
'עמ18
לפרוטוקול הדיון של ועדת חוק חוקה ומשפט, מיום2.7.2024
" :(להלן
פרוטוקול הדיון)"
.
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
4
הוצאות שכר
".ותקנים
10
.
,הנה כי כן
בניגוד לשמה המפורש
, הצעת החוק לא מביאה ל"הסדרת שיטת התקצוב למועצות דתיות" ,
אלא בדיוק להפך –
היא
פועלת בניגוד לעקרונות התקצוב המקובלים
ומביאה לסרבול וכפילות מיותרת
במנגנון התקצוב של המועצות הדתיות בישראל.
"
חוק
ה
ג'ובים" – תכלית
ה הפוטנציאלית הנסתרת
של
הצעת החוק
11
.
המנגנון
התקציבי החדש
לא כולל , כאמור , כל הגבלה
לעניין גובה התקציב שהשר לשירותי דת
יוכל
להקצות למועצות דתיות לצרכי שכר ותקנים.
,כאשר המשמעות היא פתח תקציבי בלתי מוגבל לשר
לשירותי דת לתקצוב
של תקנים ומשרות במועצות דתיות,
לפי אמות מידע לא ברורים
שיקבעו על ידו ,
שכן
הצעת החוק חסרה קווים מנחים בעניין זה,. זאת א פילו
במקרים ש לא יעלה צורך
ממשי בכך ו ללא
צורך באישור משרד האוצר .
שכן, על פי החוק, די ""בהתייעצות בלבד .עם שר האוצר
12
.
,לצד זאת
כבר מדברי ההסבר שצורפו להצעת החוק המקורית , עולה כי
היא
נועדה בעיקרה למימון
תקנים נוספים לרבנים ולבלניות
במועצות דתיות. לאור תכלית מפורשת זו, היעוץ המשפטי לוועדה אף
.הציע לצמצם את ההגדרה הרחבה של "שכר ותקנים" לבלניות ורבנים בלבד5
13
.
,החשש העיקרי הוא
,אם כן ש תכליתה הנסתרת של הצעת החוק היא ליצר
פתח תקציבי
בלתי
מוגבל
ליצירת ג'ובים למקורבים.
חשש
עליו עמדו גם גורמים בקואליציה, כמו גם גורמים מקצועיים מהייעו ץ
.המשפטי ומאגף החשב הכללי במשרד האוצר6
14
.
לצד זאת, נעיר כי בשל אופי המינוי של רבנים ותקופת המינוי הארוכה שלהם, הצעת החוק אף מקנה
,לשר לשירותי דת ולממשלה סמכות לייצר תקנים רבים שיחייבו את המדינה לעוד שנים ארוכות
תוך
כבילת
ידיהם של הממשלות הבאות
לעניין תקציב המדינה והמימון הממשלתי
שיוקדש
ו
.לעניין
ההצעה פוגעת באוטונומיה של השלטון המקומי
15
. הדין הקיים
מקנה
למועצות דתיות
אוטונומיה מלאה על התקציב
שלה
ן, ה כולל את כלל היבטי הפעילות
שלהן
, לרבות החלטות הנוגעות להוצאות בגין שכר וקביעת תקנים
לכוח האדם המועסק על יד
ן.
16
. הצעת החוק מבקשת לייצר
מנגנון
עוקף, שיעביר
את האוטונומיה על התקצוב בנושאים אלה מהמועצה
הדתית לשלטון המרכזי ולשר
לשירותי דת בפרט .
,במובן הזה
שלשר תוקנה סמכות להחליט ולקבוע
בעצמו אם
ולאן
ילך.הכסף
,ובפרט
כמה תקנים וכמה מינויים חדשים, בעיקר של רבנים, יהיו בכל
מועצה דתית.
17
.
מאחר והצעת החוק יוצרת שני מנגנוני תקצוב מקבילים, שרק באחד מהם–
זה
שבסמכות
הממשלה
ושר–
אין כל הגבלה על היקף התקציב שיועבר
למועצות הדתיות
, קיים חשש
כי השימוש במנגנון זה
5
'עמ37
.לפרוטוקול הדיון
6
'וראו למשל: עמ39
לפרוטוקול הדיון" :
זה מצער בעיניי, אבל כרגע זה מנוסח בצורה כזאת שאני רואה בזה גרסה מרוככת
של חוק הרבנים"
;
'עמ4
לחוות דעת מהייעוץ המשפטי לוועדה מיום1.7.2024
;
כתבתו של שילה פריד "גורמים ביהדות
"התורה נגד חוק הרבנים של ש"ס: "משמנת את המערכות שלה בכסף
ynet
, מיום10.11.2024
" :
גורם אחר ב יהדות התורה
מתח ביקורת חריפה: "אין להם בושה?
...פתאום
מקדמים חוק חדש להזרים עוד כסף לג'ובים של אנשיהם. הם מתמקדים
רק בחוקים פרסונליים ובמינוי מקורבים".
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
5
ילך ויגדל, על חשבון מגנון התקצוב הכללי , תוך פגיעה
אנושה באוטונומיה של המועצות הדתיות .
18
.
באופן זה, הצעת החוק אף
יוצרת מן "יצור כלאים" שאין דומה לו בתקציב המדינה, של קבוצת עובדים
הממומנת באופן מלא ובלעדי על ידי תקציב המדינה, מבלי
שאותם עובדים יהיו
מועסקים או מפוקחים
.על ידה7
19
.
יו"ר הוועדה, חה"כ שמחה רוטמן, הבהיר את התכלית ל
העבר ה של כספים נוספים למועצות הדתיות
באופן "צבוע "
– "החוק
הזה נועד לפתור את זה שבעל המאה בהקשר הזה יהיה
בעל הדעה."
8
,זאת
מתוך תפיסה ריכוזית, שאינה מקובלת ביחסים בין השלטון המקומי
ל
מרכזי,
בפרט בנושאי תקצוב
של תקנים עבור הפעילות השו
ט פת של,השלטון המקומי
לפיה הממשלה בוחרת לממן תחום מסוים על
מנת
שתוקנה לה סמכות להחליט אם לעשות, כמה לעשות ומה יהיה היקף התקציב שיוקדש לכך .
ו
זאת, גם אם אין כל צורך ממשי בכך
.ומבלי שלמועצה הדתית תהא סמכות להתערב בעניין
20
. תפיסה זו, אף
עומדת בניגוד למושכלות יסוד שנקבעו בפסיקת בתי המשפט העליון
"הרואה בשלטון
מקומי -
עצמאי כלי להגשמת זכויותיהם הדמוקרטיות של התושבים, משמיעה כי יש להעדיף את
עצמאותם של גופי השלטון המקומי, וזאת מתוך הנחה שאלה יבטאו בצורה מדויקת יותר את רצון
התושבים".
9 ומתוך הנחה לפיה, "
עצמאות השלטון המקומי גם תורמת לניהול התקין של המדינה
בכללותה ...
במישור הפוליטי, היא מדללת את כוחו של השלטון המרכזי ולא נותנת לו להצטבר ולהגיע
לממדים המאיימים על חירויות האזרח ".
10
ההצעה מנציחה את
חוסר השוויון בתקציב המוענק
לרשויות מקומיות שונות
21
. במקום לשנות או להגדיל את המנגנון התקציבי הקיים,
ולהחילו גם על רשויות מקומיות שאין בהן
מועצה דתית אך הן מספקות שירותי דת ,
ב הצעת החוק
בחרו
להוסיף מנגנון תקציבי נוסף ונפרד רק
לעניין שכר ותקנים
, שרק הוא יחול על אותן רשויות מקומיות שאין בהן מועצה
דתית.
22
.
בכך, הצעת החוק
מנציחה את חוסר השוויון
,בין התקציב המיועד לרשויות מקומיות שונות
כך ש רשויות
מקומיות
ל הן יש
מועצ
ה דתית
זוכות לשני מסלולי תקציב, ואילו רשויות מקומית
המספקות את
אותם
שירותי דת ,
,שלא הוקמה עבורן מועצה דתית
זוכות להשתמש אך ורק
במסלול
,התקצובי החדש חרף
העובדה
שבשני המקרים מסופקים לאזרח בדיוק אותם השירותים.
23
. קושי זה אך תמ
חדד,
לאור העובדה שעל פי סעיף1 ל
חוק, ההחלטה האם להקים מועצה דתי
ת
מלכתחילה
נתונה לשר לשירותי דת ולא לרשות המקומית עצמה .
אין בהצעה צורך– מועצות דתיות מצויות בעודף תקציבי גבוה
24
.
הצעת החוק קובעת מנגנון תקציבי
נוסף
,למועצות דתיות
שעתיד להגדיל באופן משמעותי
את המימון
.הממשלתי המועבר אליהן
,מכאן
נדמה כי
נקודת המוצא של הצעת החוק היא שקיימת בעיה תקציבית
במועצות הדתיות ,ש מימון ממשלתי אמור
לפתור
אותה. אחרת,
אין כל סיבה להעביר כספים נוספים
7
'עמ26
לפרוטוקול הדיון .
8
'עמ9
.לפרוטוקול הדיון
9
בג"ץ4790/14
'יהדות התורה נ
השר לשירותי דת,
פסקה41
לפסק דינו של כבוד השופט (כתוארו אז) פוגלמן (נבו19.10.2014
.)
10
עע"מ6525/17
זנלכל בע"מ נ' המועצה האזורית עמק יזרעאל ', פס20
לפסק דינו של כבוד השופט שטיין (נבו31.12.2017
.)
Tel: 02-5000073 | Fax: 02-5000076 | E-mail: [email protected] | Web Site: www.mqg.org.il
6
לשירותים שמתוקצבים כבר
במנגנון התקצוב הכללי
.של המועצה
25
.
אולם, הנתונים הפיננסים של המועצות הדתיות מראים
.בדיוק להפך לפי
דוח
מבקר המדינה
ממאי2023
,
ל
מועצות דתיות עודפים תקציביים גדולים ויחס שוטף גבוה
, כא שר בשנים האחרונות חל גידול הולך
וגדל
ביתרת העודפים המצטברים של כלל המועצות הדתיות ,שעמד עוד ב שנת2020
על427
.₪ מיליון
,לצד זאת שיעור ביצוע התקציב של המועצות
נמוך מהתקציב שלהן
ומהכנסותיהן השוטפות .
11
26
.
על רקע נתונים אלה, נדמה כי
אין להצעת החוק כל הצדקה ממשית .
27
.
.ואם לא די בכך, נזכיר את המובן מאליו ,מזה למעלה משנה מדינת,ישראל מצויה במלחמה קשה ויקרה
המשפיעה על החוסן הפיננסי של
ה, באופן המחייב
התאמות משמעותיות בסדרי העדיפויות הלאומיים
.והתקציביים
28
.
,ועדיין חרף עובדה שמדינת ישראל נמצאת בעיצומו של המשבר הגדול ביותר בתולדותיה, הצעת החוק
מבקשת להשתמש בכספי הציבור, המוגבלים ממילא, לצורך הקמת מנגנון תקציבי בלתי מוגבל
שנועד
,לשפר את מצבן הפיננסי של מועצות דתיות
ה
נמצאות כבר היום בעודפים תקציביים
.גבוהים
סוף דבר
29
.
הבאנו ב
פניכם התנגדות להצעת חוק ,המייצרת מנגנון תקציבי כפול ,
חריג ומיותר ל מימון תקנים ושכר
ב
מועצות דתיות, שאין שני לו בחקיקה הישראלי ת, המקנה לשר לשירותי דת סמכות לתקצב כמות
בלתי מוגבלת של תקנים ומשרות לרבנים ומקורבים ., וזאת בשעת משבר ובעיצומה של מלחמה כוללת
30
.
,על כן
נוכח כל הטעמים שפורטו, נבקש מ
חברי הכנסת להתנגד להצעת החוק ולהסירה מסדר היום.
בכבוד רב ,
11
'עמ1583
.לדוח מבקר המדינה
________________________
סתיו לבנה להב, עו"ד
מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה