הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2071572
הכנסת העשרים
יוזמים: חברי הכנסת יוסי יונה
איציק שמולי
סתיו שפיר
מיקי רוזנטל
איתן ברושי
יעל כהן-פארן
מיכל בירן
יואל חסון
לאה פדידה
איילת נחמיאס ורבין
עמר בר-לב
רויטל סויד
מרב מיכאלי
שלי יחימוביץ'
נחמן שי
איל בן ראובן
סאלח סעד
איתן כבל
יחיאל חיליק בר
עמיר פרץ
קסניה סבטלובה
______________________________________________ פ/5849/20
הצעת חוק פיצוי מפונים בני רשות, התשע"ט–2018
דברי הסבר
רבים מתושבי השכונות בערים מתמודדים מדי יום עם צווי פינוי מבתיהם וגירוש אלים מהבתים שבהם גדלו וגידלו את ילדיהם. המדינה היא זאת שיישבה את אותם התושבים במקום מגוריהם, והמדינה היא זאת שביקשה לגייס אותם לפרויקט לאומי של יישוב שכונות שבמקרים רבים ניצבו בקו העימות. חלק מהתושבים יושבו בבתיהם לפני הקמת המדינה וחלקם שנים ספורות לאחר הקמתה. עם זאת, מעמדם המשפטי בקרקע לא הוסדר מעולם. גם כאשר מוסדות המדינה פעלו כדי להסדיר את מעמדם המשפטי, הדבר נעשה ברישול ואף שלא בתום לב. למעשה, נמנעה מהתושבים האפשרות להבטיח את זכויותיהם בקרקע. 70 שנים חלפו מאז ההכרזה על עצמאותה של המדינה, אך מזה 70 שנים שמוסדות המדינה מתייחסים לתושבים אלו כבנים חורגים, ואף גרוע מזה – כ"פולשים".
התופעה החלה בתקופת מלחמת העצמאות, כאשר בתים בשכונות ערביות ואף כפרים שלמים ננטשו מבעליהם והחזקה עליהם נתפסה על ידי יהודים שברחו מאזורי העימות. מאוחר יותר בתחילת שנות החמישים והשישים, בשל גלי העלייה הגדולים, נוצר צורך מידי בקליטה ומתן פתרונות מידיים למאות אלפי עולים שהגיעו ארצה תוך פרק זמן קצר יחסית. הפתרון המרכזי עבור אותם עולים היה בתחילה הקמת מעברות ושיכונים, אולם בהמשך, יושבו העולים, בעידוד ואף בהכוונת המדינה, גם בשטחים ובנכסי מקרקעין בשכונות ובכפרים נטושים.
כאמור, פתרונות הדיור ניתנו ללא הסדרת זכויותיהם הקנייניות של המתיישבים באותן הקרקעות. לפיכך, במקרים שבהם ההתיישבות בקרקע בוצעה בהנחיית גורמי הקליטה או לחלופין בידיעת המדינה נוצר למתיישבים רישיון לשימוש במקרקעין. דוגמאות למקרי התיישבות לאורך שנים רבות במקרקעי מדינה ניתן למצוא בשכונות: כפר שלם, גבעת עמל, שכונת הארגזים, ליפתא, מגרש הרוסים ושכונת הקרוונים בבת ים.
כיום, לא מעט אנשים מתגוררים בנכסים לאורך שנים רבות, בהרשאה מפורשת או תוך הסכמה בשתיקה של בעלת המקרקעין, שהיא ברוב המקרים מדינת ישראל, וללא הכרה בזכות כלשהי בנכס. לעיתים קרובות באותם מקרים, השקיעו המחזיקים בנכסים כסף רב ואף נמנעו מרכישת נכס חלופי, תוך הסתמכות על הבטחות מצד המדינה. יש לציין כי חלק ניכר מהתושבים המתגוררים כבני רשות בנכסים, ללא מעמד סטטוטורי, משתייכים למעמד סוציו-אקונומי נמוך, חסרי ידע משפטי וללא כלים ויכולת להיאבק על זכויותיהם. כמו כן, ככל שהשנים עוברות, גוברת ההזנחה והעזובה בשכונות ומצב השכונות הולך ומתדרדר, ובנוסף לכך, שווי הקרקעות עולה.
מטרתה של הצעת חוק זו היא להבטיח את זכויותיהם של בני הרשות המפונים מנכסי המקרקעין שבהם יושבו על ידי המדינה או מי מטעמה, מתוך תפיסה שהסדרת זכויות בני הרשות צפויה להביא לפינוים של נכסי מקרקעין רבים ובכך להביא להרחבת היצע הקרקעות הזמינות, כמענה למצוקת הדיור.
זה הזמן שכנסת ישראל תתקן את העוול ההיסטורי, ותכיר בדיעבד בזכויות של תושבים אלה במקרקעין, ובכך תוכר זכאותם לפיצויים כאשר הם נדרשים להתפנות מהמקרקעין. מדובר באנשים המתגוררים לאורך שנים בנכסי מדינה או נכסי נפקדים מכוח רשות מפורשת או מכללא, וללא הסדרה סטטוטורית של זכויותיהם הקנייניות. הצעת חוק זו נועדה להגדיר את מעמדם של אלו שיושבו על ידי המדינה, או מי מטעמה, בנכסי מקרקעין, ושהינם חסרי מעמד סטטוטורי, כבני רשות, ולהסדיר את זכאותם לפיצויים כאשר הם נדרשים להתפנות מנכסי המקרקעין. הסדר זה מוצע מתוך הבנה שהסדרה זו הכרחית לשם הוצאתם אל הפועל של פרויקטים להתחדשות עירונית באזורים אורבניים במטרה לתת מענה למצוקת הדיור.
עם השנים, נוצר צורך להוציא אל הפועל פרויקטים להתחדשות עירונית שנועדו לחדש ולתחזק אזורים אלו. לצד זאת, מתחזקת השאיפה לפעול לניצול הקרקעות יקרות הערך לצורך בניית יחידות דיור ומימוש האינטרס הציבורי – הגדלת מלאי הדירות בישראל. צורך זה ניכר ביתר שאת באזורים העירוניים, שבהם הצפיפות גוברת ומלאי הקרקעות לבניה פוחת, ולכן מוצע להחיל את ההסדר המוצע בתחומי עיריות מתוך הכרה במצוקת הדיור הגוברת בהן, ומתוך שאיפה להסדיר את זכויות הצדדים הנוגעים לקרקעות באזורים אלו.
סעיף 1 מוצע לקבוע את מטרת החוק, והיא הבטחת זכויותיהם של בני הרשות המפונים מהנכסים שבהם החזיקו ושבהם קיבלו רישיון במקרקעין, לשם קידום פרויקטים של בנייה והתחדשות עירונית כמענה למצוקת הדיור.
סעיף 2 מוצע להגדיר מונחים שנעשה בהם שימוש בהוראות החוק המוצע:
להגדרה "בר רשות" – לפי הגדרה זו, בשילובה בהוראות החוק המוצע, תיקבע זכות קניינית אשר תיווצר מכוח קבלת רישיון לשימוש במקרקעין, זאת הן למחזיק בפועל במקרקעין אשר קיבל את רישיון השימוש במקרקעין, והן ליורשו כדין אשר מחזיק בפועל במקרקעין לאחר מות הוריו.
להגדרה "גורם מפנה" – מוצע לקבוע כי גורם מפנה הוא גורם שנוקט הליכי פינוי כדין, ובכלל זה רשויות המדינה אשר עיסוקן כולל יישוב ובנייה במקרקעין ציבוריים. מאחר שההגדרה כוללת כל גורם הנוקט הליכי פינוי כדין, היא תחול גם על חברות בבעלות פרטית או ציבורית, שכן ייתכן שפרויקט בנייה במקרקעין המפונים יופרט לידי חברה שכזו.
להגדרה "מפונה" – ההגדרה קובעת מיהו מפונה לעניין החוק המוצע, וכוללת רף מינימלי הדורש החזקה במקרקעין המפונים במשך 25 שנים לפחות. הדרישה להחזקה במקרקעין במשך 25 שנים מעידה על החזקה ממושכת ומשמעותית אשר יש בה ליצור זכות קניינית במקרקעין. כמו כן, פרק זמן זה מנוי בסעיף 1 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג–1963, תחת הגדרת "זכות במקרקעין".
להגדרה "מקרקעין" – ההגדרה קובעת כי ההסדר המוצע יחול רק במקרקעין הנמצאים בתחומה של עירייה. הצעה זו נועדה להביא להחלת החוק באזורים עירוניים אשר מטבעם צפופים יותר מאזורים אחרים. כמו כן, ולצד בעיית הצפיפות המתעוררת באזורים אלו, ניכר כי אזורים אלו מאופיינים בבנייה רוויה, ונדרשות קרקעות נוספות כדי לקדם בניית יחידות דיור נוספות, כמענה למצוקת הדיור.
להגדרה "רישיון במקרקעין" – הגדרה זו מונה רשימה פתוחה של דרכים שבהן ניתן לראות באדם כמי שקיבל היתר להחזיק במקרקעין. רישיון זה יכול להתקבל מפורשות בכתב, או בדרכים שונות של התנהגות, בין שניתנה עבורו תמורה ובין אם לאו.
סעיף 3 מוצע לקבוע כי רק לאחר הבטחת זכאותו של בר רשות לפיצויים, יחל הליך פינויו מהנכס. דרישה זו נועדה להבטיח את זכויותיו של בר הרשות טרם פינויו מהמקרקעין, ולאור ההבנה שהוא צד בהליך הדורש הגנה נרחבת בחוק.
סעיף 4 הסעיף מגדיר את מנגנון הפיצוי המוקנה לבר רשות בעבור פינוי נכס שבחזקתו, ודומה בהוראותיו להוראות סעיף 3 להצעת חוק להבטחת דיור חלופי לתושבי גבעת עמל, התשע"ו–2016, וסעיף 3 להצעת חוק להבטחת דיור חלופי לתושבי שכונת הארגזים, התשע"ו–2016. לפי המוצע, יהיה המפונה זכאי לקבלת נכס חלופי בעבור פינוי הנכס שבחזקתו, נכס זה נדרש להיות שווה ערך לנכס שממנו פונה, זאת על מנת לאפשר למפונה להמשיך באורח חייו הרגיל ובמצב המיטבי אף רצוי שתהיה זאת סביבת מגוריו כיום. סעיף קטן (ב) המוצע קובע חלופה לפיצוי המפונה, והיא מתן פיצוי כספי בגובה הערכת שמאי מקרקעין, ובלבד שהמפונה הסכים לכך.
סעיף 5 מוצע לקבוע כי גובה הפיצויים ייקבע בהתאם להערכת הנכס על ידי שמאי מקרקעין שיוסכם על הצדדים. במידה ולא יימצא שמאי מוסכם, רשאי כל צד לפנות ליושב ראש לשכת שמאי המקרקעין כדי שימנה שמאי, רק לאחר שהודיע בכתב לצד השני על כוונתו לעשות כן לפחות 15 ימים מראש.
סעיף 7 מוצע להחיל את הוראות ההסדר המוצע גם על תושבים שהליך פינוים החל לפני יום תחילתו של החוק, אף אם עניינם תלוי ועומד בבתי המשפט.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"א בכסלו התשע"ט – 19.11.18
מטרה 1. מטרת חוק זה להבטיח את זכויותיהם של תושבים המתגוררים או שהתגוררו בנכסי מקרקעין בהתאם להיתר לעשיית שימוש במקרקעין שנתנה רשות מרשויות המדינה, והם מיועדים לפינוי מאותם נכסים. מטרת חוק זה להבטיח את זכויותיהם של תושבים המתגוררים או שהתגוררו בנכסי מקרקעין בהתאם להיתר לעשיית שימוש במקרקעין שנתנה רשות מרשויות המדינה, והם מיועדים לפינוי מאותם נכסים. מטרת חוק זה להבטיח את זכויותיהם של תושבים המתגוררים או שהתגוררו בנכסי מקרקעין בהתאם להיתר לעשיית שימוש במקרקעין שנתנה רשות מרשויות המדינה, והם מיועדים לפינוי מאותם נכסים.
הגדרות 2. בחוק זה – בחוק זה – בחוק זה –
"בר רשות" – מי שאינו דייר מוגן לפי חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב–1972, והוא אחד מאלה: "בר רשות" – מי שאינו דייר מוגן לפי חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב–1972, והוא אחד מאלה: "בר רשות" – מי שאינו דייר מוגן לפי חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], התשל"ב–1972, והוא אחד מאלה:
(1) אדם שהוא אזרח ישראלי המחזיק בפועל במקרקעין מכוח רישיון במקרקעין;
(2) יורשו של אדם כאמור בפסקה (1), שמחזיק בפועל במקרקעין;
"גורם מפנה" – גורם הנוקט בהליכי פינוי כדין נגד מפונה, ובכלל זה אחד מאלה: "גורם מפנה" – גורם הנוקט בהליכי פינוי כדין נגד מפונה, ובכלל זה אחד מאלה:
(1) משרד הבינוי והשיכון;
(2) רשות מקומית;
(3) רשות מקרקעי ישראל כמשמעותה בחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך–1960;
"מפונה" – בר רשות שקיבל הודעה מגורם מפנה כי עליו לפנות את נכס המקרקעין שהוא מחזיק בו, ובלבד שהחזיק בנכס האמור לפחות 25 שנים; "מפונה" – בר רשות שקיבל הודעה מגורם מפנה כי עליו לפנות את נכס המקרקעין שהוא מחזיק בו, ובלבד שהחזיק בנכס האמור לפחות 25 שנים;
"מקרקעין" – מקרקעין שבתחום עירייה כמשמעותה בפקודת העיריות [נוסח חדש]; "מקרקעין" – מקרקעין שבתחום עירייה כמשמעותה בפקודת העיריות [נוסח חדש];
"רישיון במקרקעין" – היתר לשימוש במקרקעין שנתנה רשות מרשויות המדינה, בין בתמורה ובין אם לאו, בכתב, בעל פה או מכללא, שאינו עסקה במקרקעין לפי הוראות חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969; "רישיון במקרקעין" – היתר לשימוש במקרקעין שנתנה רשות מרשויות המדינה, בין בתמורה ובין אם לאו, בכתב, בעל פה או מכללא, שאינו עסקה במקרקעין לפי הוראות חוק המקרקעין, התשכ"ט–1969;
"רישיון בתמורה" – רישיון במקרקעין שהתקבל בתמורה בכסף או בשווה כסף, שניתנה באופן חד פעמי או מעת לעת; "רישיון בתמורה" – רישיון במקרקעין שהתקבל בתמורה בכסף או בשווה כסף, שניתנה באופן חד פעמי או מעת לעת;
"רישיון שאינו בתמורה" – רישיון במקרקעין שאינו רישיון בתמורה; "רישיון שאינו בתמורה" – רישיון במקרקעין שאינו רישיון בתמורה;
"שמאי מקרקעין" – כהגדרתו בחוק שמאי מקרקעין, התשס"א–2001. "שמאי מקרקעין" – כהגדרתו בחוק שמאי מקרקעין, התשס"א–2001.
זכאות לפיצויים 3. (א) מפונה זכאי לפיצויים בעד פינוי נכס המקרקעין שבחזקתו לפי הוראות חוק זה, בין אם הרישיון במקרקעין היה רישיון בתמורה ובין אם היה רישיון שאינו בתמורה. (א) מפונה זכאי לפיצויים בעד פינוי נכס המקרקעין שבחזקתו לפי הוראות חוק זה, בין אם הרישיון במקרקעין היה רישיון בתמורה ובין אם היה רישיון שאינו בתמורה. (א) מפונה זכאי לפיצויים בעד פינוי נכס המקרקעין שבחזקתו לפי הוראות חוק זה, בין אם הרישיון במקרקעין היה רישיון בתמורה ובין אם היה רישיון שאינו בתמורה.
(ב) על אף האמור בכל דין, לא יפונה מפונה, אלא אם כן הובטחה זכאותו לפיצויים לפי חוק זה. (ב) על אף האמור בכל דין, לא יפונה מפונה, אלא אם כן הובטחה זכאותו לפיצויים לפי חוק זה. (ב) על אף האמור בכל דין, לא יפונה מפונה, אלא אם כן הובטחה זכאותו לפיצויים לפי חוק זה.
פיצויים 4. (א) על אף האמור בכל דין, הוראת מינהל או הסכם, הגורם המפנה יעביר לחזקתו של המפונה כפיצוי על פינויו, נכס מקרקעין חלופי, ללא תמורה, שווה ערך לנכס שממנו הוא אמור להתפנות. (א) על אף האמור בכל דין, הוראת מינהל או הסכם, הגורם המפנה יעביר לחזקתו של המפונה כפיצוי על פינויו, נכס מקרקעין חלופי, ללא תמורה, שווה ערך לנכס שממנו הוא אמור להתפנות. (א) על אף האמור בכל דין, הוראת מינהל או הסכם, הגורם המפנה יעביר לחזקתו של המפונה כפיצוי על פינויו, נכס מקרקעין חלופי, ללא תמורה, שווה ערך לנכס שממנו הוא אמור להתפנות.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), ביקש מפונה מגורם מפנה לקבל פיצוי כספי חלף הנכס כאמור באותו סעיף קטן, יעביר לו הגורם המפנה פיצוי כספי כפי שיקבע שמאי מקרקעין. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), ביקש מפונה מגורם מפנה לקבל פיצוי כספי חלף הנכס כאמור באותו סעיף קטן, יעביר לו הגורם המפנה פיצוי כספי כפי שיקבע שמאי מקרקעין. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), ביקש מפונה מגורם מפנה לקבל פיצוי כספי חלף הנכס כאמור באותו סעיף קטן, יעביר לו הגורם המפנה פיצוי כספי כפי שיקבע שמאי מקרקעין.
קביעת סכום הפיצויים 5. (א) לצורך קביעת סכום הפיצויים כאמור בסעיף 4 ימנה הגורם המפנה שמאי מקרקעין המוסכם על הצדדים. (א) לצורך קביעת סכום הפיצויים כאמור בסעיף 4 ימנה הגורם המפנה שמאי מקרקעין המוסכם על הצדדים.
(ב) בהיעדר הסכמה לגבי זהות שמאי המקרקעין, רשאי כל צד, לאחר שהודיע בכתב לצד השני על כוונתו לעשות כן לפחות 15 ימים מראש, לפנות ליושב ראש לשכת שמאי המקרקעין כדי שימנה שמאי מקרקעין. (ב) בהיעדר הסכמה לגבי זהות שמאי המקרקעין, רשאי כל צד, לאחר שהודיע בכתב לצד השני על כוונתו לעשות כן לפחות 15 ימים מראש, לפנות ליושב ראש לשכת שמאי המקרקעין כדי שימנה שמאי מקרקעין. (ב) בהיעדר הסכמה לגבי זהות שמאי המקרקעין, רשאי כל צד, לאחר שהודיע בכתב לצד השני על כוונתו לעשות כן לפחות 15 ימים מראש, לפנות ליושב ראש לשכת שמאי המקרקעין כדי שימנה שמאי מקרקעין.
(ג) הגורם המפנה יישא בעלויות השומה שיערוך שמאי המקרקעין. (ג) הגורם המפנה יישא בעלויות השומה שיערוך שמאי המקרקעין. (ג) הגורם המפנה יישא בעלויות השומה שיערוך שמאי המקרקעין.
ביצוע ותקנות 6. שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי, בהסכמת שר האוצר ושר המשפטים, להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו. שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי, בהסכמת שר האוצר ושר המשפטים, להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו. שר הבינוי והשיכון ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי, בהסכמת שר האוצר ושר המשפטים, להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו.
תחולה 7. הוראות חוק זה יחולו גם על מפונה שהליך פינויו החל לפני תחילתו של חוק זה, אף אם עניינו נדון בערכאות משפטיות. הוראות חוק זה יחולו גם על מפונה שהליך פינויו החל לפני תחילתו של חוק זה, אף אם עניינו נדון בערכאות משפטיות. הוראות חוק זה יחולו גם על מפונה שהליך פינויו החל לפני תחילתו של חוק זה, אף אם עניינו נדון בערכאות משפטיות.