חומר רקע
1
כ"ה בחשוון התשפ"ה
26
בנובמבר2024
אל
: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
'הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס16), התשפ"ד-
2024
(מ/
1785
)
לקראת דיוני הוועדה בהצעת החוק, נפיץ מסמכי רקע שיסקרו את ,הסעיפים השונים בהצעת החוק
ויציפו נקודות לדיון, בהתאם למיקוד הנושאים
שיפורסם לפני כל דיון
. במקרים ב
ה ם יש קשר נושאי
הדוק בין תיקונים שונים, נצרף לנושא הדיון תיקונים מסעיפים נוספים, כדי לאפשר לוועדה לדון באותו
.נושא מתוך נקודת מבט שמשקיפה על כלל התיקונים הנוגעים לאותו עניין
,כפי שפורסם בדיון הקרוב תמשיך הוועדה לקיים את
הדיון הכללי
על הצעת החוק, ולאחר מכן תעבור
לדיון בתיקונים המוצעים ב
סעיף ההגדרות
'(ס2
.)לחוק
הנוסח שיוצג במסמכים הוא נוסח משולב, המשקף את התיקונים המוצעים ביחס לחוק תובענות
ייצוגיות, התשס"ו–
2006
(להלן–
החוק), כאשר התיקונים המוצללים
בצהוב
על גבי הנוסח המשולב, הם
תיקוני נוסח
מוצעים )(ומוסכמים על משרד המשפטים ביחס לנוסח הצעת החוק הממשלתית שאושרה
.בקריאה הראשונה
סעיף1(1
)
להצעת החוק–
תיקון
ההגדרה "ארגון" שב סעיף2
לחוק
בחוק זה–
""ארגון– תאגיד, למעט תאגיד שהוקם על פי דין, או הקדש,
הרשום כעמותה, כחברה לתועלת הציבור
,או כהקדש ציבורי אצל
אשר רשום במרשם רשם העמותות או רשם ההקדשות, לפי העניין הקיים ופועל
באופן סדיר וממשי במשך שנה לפחות לקידום מטרה ציבורית ,אחת או יותר ,ושנכסיו והכנסותיו
משמשים להשגת המטרות הציבוריות בלבד ,ובלבד שפעילותו אינה מטעם מפלגה או גוף פוליטי אחר
או בזיקה למפלגה או לגוף כאמור או לשם קידום מטרותיהם ושהגשת תובענות ייצוגיות אינה פעולתו
העיקרית;
""בא כוח מייצג–
עורך דין, המייצג מבקש או תובע מייצג, בבקשה לאישור או בתובענה ייצוגית, לפי
;הענין
. . . .
.מוצע לקבוע כי על ארגון המבקש להגיש תובענות ייצוגיות להיות רשום ברשם העמותות או ההקדשות
בנוסף, מוצע להחריג ארגונים שפעולתם העיקרית היא הגשת תובענות ייצוגיות. בדברי ההסבר להצעת
החוק נטען כי מטרת התיקון היא למנוע מצב שבו יוקמו ארגונים רק לצורך הגשת תובענות ייצוגיות בלא
תובע בעל עילה אישית,. זאת
לאור ההצעה בסעיף29
להצעת החוק לבטל כהוראת שעה לשנתיים את
""דרישת הקושי (
שלפיה ארגון יוכל להגיש תובענה ייצוגית רק אם יש קושי להגיש את התובענה בידי
אדם בעל עילה אישית).
מדובר בתיקון משלים לתיקון המוצע במסגרת הוראת שעה בסעיף29
להצעת
,החוק ,ועל כן ,בהסכמת משרד המשפטים נציע למחוק את הסיפה המוצעת מההגדרה, ולדון בה
.במסגרת הדיון בהוראת השעה
2
נקודות לדיון
(1
) היקף תחולתו של התיקון המוצע– על פי דברי ההסבר ו נוכח העובדה שהקדש אינו נרשם אצל רשם
העמותות, נראה ש .הממשלה התכוונה להציע שדרישת הרישום תתייחס הן לתאגיד והן להקדש
ראשית
, אנו סבורים ש הנוסח
שאושר בקריאה הראשונה אינו ברור דיו ,. לכן אף על פי שנוסח ההצעה
הממשלתית לקוח מתקנה19
()(ב1) לתקנות בתי המשפט (אגרות), התשס"ז–
2007
,
מוצע
תיקון הנוסח
.שלעיל, בהסכמת משרד המשפטים
שנית
, לגופו של עניין, המשמעות
של התיקון המוצע היא הגבלת האפשרות
של
תאגיד שאינו עמותה או
חברה לתועלת הציבור להגיש תובענה ייצוגית, גם אם התקיימו כל יתר התנאים הנדרשים לפי החוק
)(שכן תאגיד כאמור אינו רשום אצל רשם העמותות או רשם ההקדשות אלא אצל רשם החברות . דברי
.ההסבר אינם מנמקים את פשר המגבלה המוצעת מוצע לבחון האם
ה תיקון המוצע משנה את המצב
הקיים בעניין זה או ש
ההנחה היא ש
מדובר
בתיקון
מבהיר
, נוכח העובדה שתאג יד שאינו עמותה או חברה
לתועלת הציבור, מעצם טיבו"אינו מקיים את הדרישה שהוא פועל "לקידום מטרה ציבורית.
סעיף1(2)
( ,
3) ו-(5
)
להצעת החוק– הוספת הגדר ות לסעיף2
לחוק
בחוק זה–
""גוף ציבורי–
כהגדרתו בסעיף23
(
1) לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-
1981
;
"גישור "ו
"הסדר
"גישור– כהגדרת
ם
בסעיף79ג לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-
1984
;
. . . . .
""חוק הגנת הפרטיות– חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-
1981
;
. . . . .
""מגשר–
מי שתפקידו לסייע בידי בעלי הדין להגיע להסדר גישור מתוך ניהול משא ומתן חופשי, בלי
;שיש בידו סמכות להכריע בו
. . . . .
"עסק
זעיר "
- כהגדרתו ב
חוק חובת המכרזים, תשנ"ב-
1992
;
""קופת חולים- כ
הגדרתה
,בחוק ביטוח בריאות ממלכתי
ה
תשנ"ד-
1994
;
"קרן
לחלוקת סעד "
–
הקרן שהוקמה מכוח סעיף27
;א
"רשות מקרקעי ישראל"- כמשמעותה בחוק רשות מקרקעי ישראל ,התש
"ך-
1960
;
. . . . .
"תביעת "השבה נגד רשות–
תביעה כמפורט בפרט11
;לתוספת השנייה
. . . . .
,כפועל יוצא מהתיקונים המוצעים בהצעת החוק
מוצע ל הוסיף הגדרות שונות לסעיף2
לחוק, הוא סעיף
.ההגדרות. נציע לדון בהסדרים המהותיים הנוגעים להגדרות אלה, בהתאם להתקדמות הדיונים בוועדה
3
סעיף1(4)
להצעת החוק–
תיקון סעיף2
לחוק והוספת
הגדר
ה "מס, אגרה או תשלום חובה אחר"
בחוק זה–
. . . . .
""מס, אגרה או תשלום חובה אחר–
תשלום שלפי
כמשמעותם ב
סעיף 1(א) לחוק -יסוד: משק המדינה,
נדרשת הסמכה שבדין כדי להטילו;
""מסלקה–
כהגדרתה בסעיף50
,א לחוק ניירות ערך
התשכ"ח-
1968
;
""נתבע–
;לרבות משיב בבקשה לאישור
. . . . .
פרט11
לתוספת השנייה לחוק קובע, כי ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות בתביעה להשבת סכומים
"שגבתה שלא כדין כ
מס, אגרה או תשלום חובה אחר."
הפסיקה עמדה על הדמיון הלשוני שבין לשונו של פרט11
ו בין לשונו של סעיף1(א) לחוק-
יסוד: משק
" המדינה, שקובע כי לא ניתן להטיל
מסים
, מילוות חובה ו
תשלומי חובה
אחרים... הוא הדין לגבי
אגרות ," אלא בחוק או על פיו. על יסוד דמיון זה
קבע בית המשפט העליון
בפרשת
לוי1
, כי המחוקק
התכוון בניסוחו של פרט11
לאפשר הגשת תביעות השבה ייצוגיות נגד רשות רק לגבי תשלומים שלפי
סעיף1(א) לחוק-
יסוד: משק המדינה
נדרשת הסמכה שבדין כדי להטילם , כלומר, תשלומים
שמקיימים את התכליות של
מימון תקציב והוצאות המדינה באמצעות מערכת המס
וקידום מדיניות
חברתית כלכלית2.
על יסוד האמור, קבעה הפסיקה כי תשלומים שונים שהרשות רשאית לגבות בכפייה, אינם נחשבים
כ"מס, אגרה או תשלום חובה אחר" לעניין פרט11
.
בדברי ההסבר להצעת החוק הובאו הדוגמאות
הבאות שנקבעו בפסיקה: קנסות ו
עיצומים כספיים או תשלומים עונשיים
אחרים שמשמשים כאמצעי
אכיפה חלופיים3; גבייה של סכומים שנפסקו בפסק דין לטובת המדינה4, ו גבייה של סכומים שנגבו מכוח
חוק ההוצאה לפועל ומועברים במלואם לזוכים5
,
זאת, חרף העובדה שבכל המקרים האמורים מדובר
בתשלומים שנגבים
,על ידי הרשות
.בכפייה
הצעת החוק מבקשת לעגן את הפרשנות האמורה של הפסיקה, ולהבהיר שהכוונה בתשלומים המנויים
בפרט11
("מס, אגרה או תשלום חובה אחר") היא רק לסוגי התשלומים המנויים בסעיף1(א) לחוק-
יסוד.: משק המדינה, ובהתאם למשמעותם בחוק היסוד
נקודות לדיון
(1) הבהרת ההגדרה המוצעת –
ככל שהמטרה היא לעגן את הפרשנות שניתנה בפרשת
לוי
ובפסיקה
שבעקבותיו למונחים ,""מס, אגרה או תשלום חובה אחר
מוצע תיקון הנוסח שלעיל, שנועד
לכתוב באופן
ברור יותר את המבחן שנקבע בפרשת
לוי
)(התיקון מוסכם על משרד המשפטים.
1
עע"מ7373/10
יוסי לוי נ' מדינת ישראל (
2012
).
2
ראו: סעיפים3 ו-4 לפסק דינה של הנשיאה חיות ב בר"מ7302/16
עיריית תל אביב-יפו נ' איגרא (
2018
.)
3 בשל העובדה שמטרתם של תשלומים אלה היא עונשית,
ראו: בר"מ7302/16
עיריית תל אביב-יפו נ' איגרא (
2018
.)
4
בר"מ4023/09
רשות המסים נ' אחימן (
2011
.)
5
בשל העובדה שמדובר בכספים שהרשות לא גובה לטובת קופתה אלא נותנת שירות של גביית כספיים בעבור גורם פרטי
עע"מ4784/19
הרינג נ' משרד המשפטים (
2020
.)
4
(2
)
האם נכון לאמץ את הפרשנות שניתנה
בפסיקה –
,למעשה
המשמעות ש הלכת
לוי העניקה ל ביטוי
"תשלו
ם חובה אחר "
שבפרט11
לתוספת השנייה
היא שמדובר ב""סוג מס אחר ,
ולא
בכל תשלום ש רשות
גובה מכוח הדין
ו
יש חובה לשלמ
ו6.
כלומר, הפרשנות שאומצה בפסיקה מבחינה בין סוגים שונים של
תשלומים
כפויים לרשות , על בסיס
תכליתו
.של התשלום
פרשנות זו
מובילה לכך ש בסוגים שונים של תשלומים כפויים ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית נגד רשות
לפי פרט11
, ובסוגים אחרים של תשלומים כפויים לא ניתן יהיה להגיש תובענה כאמור, חרף העובדה
שבשני המקרים
יכול להיות ש מדובר
בדיוק ב אותה
חריגה מסמכות ,. כך, למשל
נניח ש רשות ערכה חישוב
של הצמדה וריבית באופן שחורג מההוראות שנקבעו בחוק פסיקת ריבית והצמדה
, התשכ"א-
1961
לעניין
זה.
אם החישוב נעשה במסגרת הליך של גביית תשלום
מס –
ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית בגין
החריגה מסמכות, ואילו אם אותו חישוב מוטעה בדיוק נעשה על ידי אותה הרשות במסגרת
ה ליך של
גביית קנס או עיצום כספי– לא ניתן יהיה להגיש תובענה ייצוגית בגין אותה חריגה מסמכות, ו
זאת,
בשל
.התכליות השונות של התשלום
תוצאה זו מעורר
ת
.קושי
לא ברור מדוע העובדה ש
ה תכלית של מס היא מימון התקציב והוצאות הרשות
ואילו התכלית של קנסות ועיצומים כספיים היא תכלית עונשית או תכלית מינהלית של השבה לציות–
מצדיקה את ההבחנה האמורה ביחס לגביי
ה שנעשתה שלא כדין ? מדוע לא ניתן יהיה להגיש תביעת
השבה ייצוגית נגד רשות
ביחס לכל סוג של תשלום שהרשות גובה בכפייה,
אם התשלום נגבה
שלא כדין?
נוכח העובדה שאכיפת הדין והרתעה מפני הפרתו, כמו גם מתן סעד הולם לנפגעים מהפרת הדין הן חלק
'ממטרות החוק (ס1(2) ו-(3) לחוק תובענות ייצוגיות ,)
ונוכח העובדה שכך או כך מדובר במקרה שעולה
בקנה אחד עם ה תכלית העומדת ביסוד מנגנון התובענה הייצוגית (נזק קטן להרבה אנשים שאינו מתמרץ
,)הגשת תביעה אישית, ושהסכום המצטבר שהמפר מרוויח ממנו הוא משמעותי לא ברור מהו הטעם
המהותי להבחנה שאותה מוצע לאמץ(על יסוד הפרשנות שבפסיקה) בין סוגים שונים של תשלומי חובה .
מוצע, אפוא, לוועדה לש
קול את המשמעויות של אימוץ התפיסה שנקבעה בפסיקה , והאם אין מקום
להרחיב את ההגדרה של מה נחשב ל"מס, אגרה או תשלום חובה אחר" לעניין תביעת השבה נגד רשות .
6
רשף ארי חן תובענות ייצוגיות נגד רשויות השלטון189
-
188
(
2022
.)