חומר רקע
11
נובמבר2024
י' חשון תשפ"ה
לכבוד,
ועדת החוקה חוק ומשפט
חוות דעת :
( הצעת חוק שירותי הדת היהודיים 'תיקון מס28
) (
הסדרת שיטת התקצוב
למועצות הדתיות ולרשויות מקומיות שאין בהן מועצות דתיות), התשפ"ד–
2024
חוות דעת זו עוסקת בהצעת חוק המבקשת להסדיר מנגנון תקצוב נוסף למועצות
הדתיות, הצעה שזכתה בשיח הציבורי בישראל לכינוי "חוק הרבנים2
" ו"חוק הרבנים
המרוכך"
.
רקע–
:המצב כיום
בכל שנה נקבע מחדש ב חוק התקציב הסכום הכולל שהממשלה מוסמכת להוציא עבור
השתתפות בתקציב של כלל המועצות הדתיות בישר
אל. לאחר מכן,
הממשלה קובעת
.כיצד יש לחלק את הכסף בין המועצות הדתיות בהתאם לאמות מידה שוויוניות
הרשויות המקומית נדרשות להעביר למועצות הדתיות סכום הגבוה פי1.5
מכלל הסכום
שהעבירה הממשלה, כך שתקציב היסוד של המועצה הדתית מבוסס על60%
מימון
מהשלטון המקומי לעומת40%
מהממשלה .
1 בנוסף , יש למועצות הדתיות הכנסות
עצמיות מגביית אגרות, וכן מעט הכנסות מתקצוב ממשלתי ייעודי של הממשלה
.לפרויקטים ספציפיים כדוגמת שיפוץ מקוואות בשנת2022
עמד כלל תקציב המועצות
הדתיות על952
מיליון ש"ח.
למעשה, תקציב הבסיס המועבר מהמשרד לשירותי דת
מו הרשויות המקומיות מהווה את
רוב ה תקציב של
המועצות הדתיות.
על בסיסו הן
נדרשות לספק את מגוון השירותים שלהן, ובכלל זה תשלום עבור תקנים לעובדים
.השונים
:עיקרי הצעת החוק
הצעת החוק מבקשת ליצור מנגנון תקצ
ו
ב נוסף למועצות הדתיות
מלבד המנגנון ה
נזכר .
,לפי המוצע
הממשלה תוכל לשאת בהוצאות שכר ותקנים של המועצות הדתיות שעליה ן
יחליט השר, באופן שהרשות המקומית לא תידרש להקצות גם היא
תקציב נוסף. ע ל רקע
הטענות לפיהן מטרת הצעת החוק היא בעיקר לממן תקנים נוספים של רבנים למועצות
1
בעבר בכל מועצה דתית בפני עצמה הרשות המקומית העבירה60%
והממשלה40%
, אך
כיום ר
ש אית
הממשלה לקבוע מודל של תקצוב דיפרנציאלי כך שברמת כלל הרשויות תישמר נוסחת ה-
60%
/
40%
על
.כנה, אך לא בכל רשות ורשות
,הדתיות מטרות
המעוגנות גם ב
דברי ההסבר להצעת החוק ,
מזוהה החוק בתקשורת עם
מינוי נוסף של רבנים ., ולפיכך זכה לכינויים שנזכרו לעיל
:להלן מוצגות שלוש הסתייגויות עקרוניות מהצעת החוק
1.
מ
נגנון
תקצוב בעייתי הפוגע באוטונומיה של המועצות הדתיות: מ
נגנון
התקצוב
המוצע הוא מודל ייחודי וחריג, שאינו מקובל במערכת הציבורית, ואין לו כל
הצדקה
ממשית .
המצב החוקי שמייצרת ההצעה הוא של שני מסלולי תקצוב
ממשלתיים שונים עבור אותם השירותים:
הראשון לפי גודל המועצה והצרכים
.שלה, והשני לפי סוגי תפקידים המנגנון גם אינו קובע מגבלות ל סכום תקציב אותו
יוכל.השר להקצות למועצות הדתיות עבור תקנים
במנגנון התקצובי הנהוג כיום מקבלות המועצות הדתיות תקציב כללי והן מחליטות
כיצד להשתמש בו לפי הצרכים שהן מזהות בשטח. כך, מועצה דתית המזהה כי יש
צורך בהגברת השירותים לעדה האתיופית,
יכולה להקצות יותר תקציב עבור תקנים
ושירותים בתחום זה, בעוד שבמועצה אחרת יכולה לזהות כי בתחומה יש צורך
לחזק דווקא ,את תקציב המקוואות. לעומת זאת
במודל התקצובי המוצע,
השר
לשירותי דת הוא שיקבע את התקנים הספציפיים שמועצות דתיות יכולות לקבל
.עבורן תקציב, גם אם אין צורך ממשי כזה במועצות הדתיות
מודל תקציב מעין זה
"המעביר כספים לגופים המקומיים באופן "צבוע -
נחשב למודל
תקצוב
ריכוזי למדי
.הפוגע באוטונומיה המקומית2
המנגנון של תקצוב תקנים עבור הפעילות השוטפת
הכללית גם אינו מקובל כיום ביחסים בין משרד הפנים ל
בין ה .רשויות המקומיות
,כיוון שהצעת החוק אינה מגבילה את היקף התקציב שיועבר דרך המנגנון החדש
קיים חשש שבעתיד יועברו יותר ויותר תקציבים למנגנון תקצוב זה, ותיפגע עוד
יותר האוטונומיה של המועצות הדתיות.
,אם כן ככל שהממשלה רוצה להגדיל את
תקציב המועצות הדתיות-
.מוצע שתעשה זאת דרך מנגנון התקצוב הקיים
2.
היעדר בעיה פיננסית במועצות הדתיות: הנחת המוצא העומדת בבסיס ההצע ה היא
שקיימת בעי
ה
תקציבית במועצות הדתיות ולכן על המדינה להגדיל את התקצוב
,הממשלתי המועבר להן. למעשה מדוח מבקר המדינה ממאי2023
עולה תמונה
הפוכה לחלוטין. המבקר הראה שנכון לשנת2020
המועצות הדתיות היו מצויות
בעודף כולל של427
מיליון ש"ח, זאת מלבד עודפים לצורך פיתוח בתי עלמין .
דוח
המבקר הצביע על כך שתקציב הביצוע של המועצות הדתיות נמוך באופן שיטתי
2
,להרחבה בנושא זה ראו: אריאל פינקלשטיין ויובל ברטוב מסגרת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון
המקומי ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה2023
', עמ59
-
63
.
.מהתקציב המקורי ומהכנסותיהן השוטפות3
ניתוח שערכנו לתקציבי המועצות
הדתיות מעלה כי מגמה זו המשיכה גם בשנת2021
ובשנת2022
.
כך למשל, בשנת
2021
עמדו הכנסות כלל המועצות הדתיות על946
מיליון ש"ח בעוד שהוצאותיהן
עמדו על875
( מיליון ש"ח92%
.)
4
3.
ליקויים בתחום התקינה במועצות הדתיות:
ממחקר מקיף פרי עטו של הח"מ על
המועצות הדתיות בישראל ,עולה
כי אחד הליקויים המשמעותיים בגופים אלו נ
ו גע
להעסקת כוח אדם. ניתוח של דוחות ביקורת רבים שנכתבו על ידי מבקר המדינה
ומבקרי רשויות מקומית מעלה
כי ישנן
תופעות נרחבות של העסקת עובדים
,במועצות הדתיות מעבר לתקן המאושר וכן על
חריגות שכר
וליקויים עמוקים
בתחום קליטת עובדים .
5
לאור ממצאים אלו נכתב בחוות הדעת של הייעוץ המשפטי
לוועד
ת
חוקה על הצעת
" החוק כי מוצע לוועדה לשקול האם יצירת מנגנון חקיקתי שיאפשר לשר לשירותי
דת להגדיל את המימון למועצות הדתיות דווקא ביחס לאותם ההיבטים שעליהם
נמתחה ביקורת, עולה בקנה אחד עם ממצאי הביקורת."?
6
נראה כי אכן יש ממש
.בדברים אלו המחזקים את הבעייתיות במודל התקצוב המוצע
,לסיכום
" אף ששמה של הצעת החוק הוא
הסדרת שיטת התקצוב למועצות הדתיות ,"
הרי שבפועל ההצעה פועלת בכיוון
ההפוך
ומסבכת את שיטת התקצוב של המועצות
.הדתיות
ההצעה פועלת בניגוד לעקרונות התקצוב המקובלים ופוגעת באוטונומיה של
השלטון המקומי. על רקע העודפים התקציביים של המועצות הדתיות גם נראה שאין לה
.כל הצדקה ממשית
,בברכה
ד"ר אריאל פינקלשטיין
המכון הישראלי לדמוקרטיה
3
,מבקר המדינה
ביקורת פיננסית במועצות הדתיות , דוח מבקר המדינה מאי2023
.
4 אריאל פינקלשטיין, אילה גולדברג, שלומית רביצקי טור-
,פז ויערי פדן
דו שנתון דת ומדינה בישראל
2024
,המכון הישראלי לדמוקרטיה
.)(בדפוס
5
,אריאל פינקלשטיין :המועצות הדתיות שירותי דת, מינהל ציבורי ופוליטיקה , המכון הישראלי
,לדמוקרטיה2018
', עמ122-100
.
6 חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לוועדת חוקה, חוק ומשפט על הצעת החוק ,
1.7.2024
.