חומר רקע
1
א' בכסלו התשפ"ה
2 בדצמבר
2024
אל : חברי הוועדה המשותפת של
ועדת החוקה, חוק ומשפט
ושל ועדת הכלכלה לדיון בהצעת חוק
'תובענות ייצוגיות (תיקון מס16
), התשפ"ד–
2024
/(מ1785
)
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
'הצעת חוק תובענות ייצוגיות (תיקון מס16), התשפ"ד–
2024
(מ/
1785
) ו
הצעת
חוק
תובענות ייצוגיות (תיקון– פנייה מוקדמת), התשפ"ד–
2024
של ח
ה"כ בצלאל
וקבוצת
חברי הכנסת
/(פ4270/25
)
מסמך הכנה שני– הודעת צד ג' נגד רשות ציבורית ופנייה מוקדמת לרשות שכזו
[סעיפ ים2(1
,)
3
,
6
,
24
,
26
ו-
28
להצעת החוק הממשלתית]
כפי שפורסם, בדיון הקרוב תמשיך הוועדה את הדיון
בתיקונים המוצעים ב
סעיף ההגדרות
'(ס2 לחוק
תובענות ייצוגיות, התשס
"ו–
2006
(להלן –
)החוק)
" , ובפרט בהגדרה של
מס, אגרה ותשלום חובה אחר"
.
לנושא זה התייחסנו במסמך ההכנה הקודם שהופץ מטעמנו לקראת הדיון שהתקיים
ב-
27.11.2024
.
לאחר סיום סעיף ההגדרות, תעבור הוועדה לדון באחד מהתיקונים המוצעים 'לס3
לחוק, בעניין הודעת
צד שלישי נגד רשות
(הדיון בתיקונים הנוספים לסעיף זה, לעניין עסקים זעירים ולעניין עילות שלגביהן
לא ניתן יהיה לבקש סעד כספי–
יידונו בהמשך), ובהוספת סעיף3
א המוצע שמבקש להוסיף מנגנון חובה
של פנייה מוקדמת ביחס לרשות .לשם הוספת מנגנון זה, מוצעים תיקונים נוספים
בחוק, ולכן יוצגו
להלן כלל הסעיפים בהצעת החוק שעניינם בפנייה מוקדמת לרשות –
סעיפים3
(הוספת סעיף3
)א ,
6
,
24
,
26
)(הוספת התוספת החמישית ו-8
2
.)להצעת החוק
יצוין כי גם הוראת השעה המוצעת בסעיף30
,
שעניינה בפנייה מוקדמת בתובענות מסוימות שאינן בהכרח כלפי רשות–
)תידון בהמשך.
.מסמך ההכנה המצורף בזה מציג תיקונים אלה, ומעלה נקודות לדיון
במקביל, מונח על שולחן הוועדה
נוסח מעודכן של הצעת החוק עם התיקונים שנעשו עד כה
בהצעה
, שממנו גם מתבצעת ההקראה בדיון.
הודעת צד ג' נגד רשות
סעיף3 2(1)
להצעת החוק–
תיקון סעיף3(
)א
" שעניינו
הגשת תובענה ייצוגית"
)(א
לא תוגש תובענה ייצוגית אלא בתביעה כמפורט בתוספת השניה או בענין שנקבע בהוראת
חוק מפורשת כי ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית; על אף האמור, לא תוגש נגד רשות תובענה ייצוגית
לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד
שלישי
אחר ,, שעילתה הפעלה או אי הפעלה של סמכויות פיקוח
הסדר ה או אכיפה של הרשות ביחס לאותו צד
שלישי
אחר וכן לא תוגש נגד רשות הודע
ת צד שלישי
בעניין שבו לא ניתן להגיש תובענה ייצוגית נגדה ; בסעיף קטן זה ובסעיפים5
()(ב2
,)
9 ו-
21
", "רשות–
כהגדרתה בסעיף2
לחוק בתי משפט
לענינים מינהליים.
. . . . .
התיקון המוצע לסעיף3
:לחוק, כולל בתוכו שלושה נושאים .א איסור על 'הגשת הודעת צד ג נגד רשות
,ציבורית
בעניין שלא ניתן להגיש בו תובענה ייצוגית נגדה;
.ב חסימת האפשרות להגיש תובענה ייצוגית
נגד עסק זעיר.; ג הגבלת האפשרות ל בקש
סעד של פיצויים ב תובענות ייצוגיות בגין.עילות מסוימות
נדון
2
.בכל אחד מנושאים אלה בנפרד
כאמור, מסמך זה ידון אך ורק בנושא הראשון, ושני הנושאים האחרים
.יידונו במסמכי ההכנה שיופצו לוועדה לקראת הישיבות הבאות
סעיף3
(א) לחוק קובע כי לא ניתן להגיש כנגד רשות תובענה ייצוגית לפיצויים בגין נזק שנגרם על ידי צד
שלישי, בשל כך שהרשות הפעילה או לא הפעילה ביחס אליו את סמכויות הפיקוח, ההסדרה או האכיפה
שלה. בפרשת
סירוגה1, קבע בית המשפט העליון כי משלא נקבעה בחוק הוראה ברורה ו מפורשת בעניין
זה, אין מקום לשלול מגופים פרטיים שננקטו נגדם הליכים ייצוגיים את הזכות להגיש הודעת צד שלישי
.נגד רשות, בשל הסעדים שבהם יחויבו בהליך הייצוגי הודעה לצד שלישי היא ."מעין "תביעה על תנאי
היא מאפשרת
לנתבע בתביעה אזרחית לתבוע שיפוי או השתתפות בסעד הנ תבע ממנו, ממי שהנתבע סבור
שאחראי לו. זו למעשה דרך לכרוך את ההליכים יחד, ובין היתר למנוע את הסרבול בצורך של הנתבע
.להגיש תביעה נוספת כנגד אותו צד ג', ככל שהתיק העיקרי יוכרע כנגדו
כלומר, לפי פסק דין
סירוגה , נתבע בתובענה ייצוגית רשאי להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות, גם כאשר
מדובר בעילה שמלכתחילה לא היה ניתן להגיש בשלה תובענה ייצוגית נגד הרשות, כמו למשל, במקרים
בהם הרשות הי
י
תה גורם מאסדר וחלה לגבי
ה
ההגנה הקבועה בסעיף3
.(א) לחוק
מוצע לתקן את החוק ולקבוע כי לא ניתן יהיה להגיש הודעת צד שלישי נגד רשות במסגרת של תובענ ה
,ייצוגית, במקרים שבהם לא ניתן לתבוע את הרשות בתובענה ייצוגית. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען
,כי מטרתו של התיקון היא לשמר את האיזון שבין החלת החוק על רשות לבין ההגנות המוקנות לה בחוק
לשם שמירה על הוודאות והיציבות של התקציב הציבורי. במתן אפשרות להגיש הודעת צ ד שלישי נגד
,הרשות, כך נטען"
עולה החשש שהמדינה ורשויותיה יצורפו כעניין שבשגרה בתובענות ייצוגיות בשל
היותן "כיס עמוק" להיפרע ממנו, ובכך הוודאות והיציבות התקציבית של רשויות המדינה ייפגעו, דבר
שיוביל לפגיעה באינטרס הציבורי הרחב"
.
בדברי ההסבר מובהר כי התיקון
אינו פוגע בזכות הנתבע לגישה לערכאות משום ש לאחר הכרעה
בתובענה ייצוגית פתוחה הדרך לנתבע להגיש תביעת שיפוי נגד הרשות . כן נטען כי התיקון המוצע אינו
שולל הגשת תביעה נגד הרשות ,או הגשת עתירה לביהמ"ש לעניינים מינהליים או לבג"ץ
וש בחלק
,מהמקרים עתירה
יכולה להשיג תו צאה דומה
לתובענה הייצוגית.
כמו כן, מאחר שמוצע להוסיף לסעיף3
(א) הוראה שעניינה הודעת צד שלישי, כמשמעותה בתקנה22
לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט–
2018
(להלן–
)תקנות סד"א , מוצע להבהיר את נוסח הסעיף
"הקיים כך שבמקום לכנות את המזיק "צד שלישי" הוא יכונה "צד אחר.
נקודות לדיון
(1
)הצורך ב
הסדרה חקיקתית של הגשת הודעות צד שלישי כלפי נתבע בתובענה ייצוגית
תקנות תובענות ייצוגיות, התש"ע–
2010
, אינן מסדירות באופן מפורש את הנושא של מתן
הודעה
לצד
שלישי במסגרת הליך של תובענה ייצוגית. בפרשת
קורל-תל2
(שקדמה לפרשת
סירוגה ש הוזכרה לעיל
ועסקה באופן ספציפי בהודעה נגד
רשות) ,
קבע בית המשפט העליון כי ניתן להגיש הודעת צד שלישי גם
1
ע"א7115/14
שרון סירוגה-ברניר נ' סלקום ישראל בע"מ (
2017
.)
2
רע"א5635/13
קורל-
תל בע"מ נ' אביהוא רז(
2015
).
3
בהליך של תובענה ייצוגית , על יסוד תקנה19(א) שמחילה את הוראות תקנות סד
"א
על סדרי
ה דין
בתובענות ייצוגיות , במקרה שאין בחוק או בתקנות תובענות ייצוגיות הוראה
אחרת . ואולם, נוכח העדר
הסדר חקיקתי שמתאים את ההליך של הודעת צד שלישי למסגרת של תובענה ייצוגית, נדרש בית
המשפט העליון לקבוע הנחיות באשר לאופן שבו אמור להתנהל הליך זה במסגרת תובענה ייצוגית , ובכלל
זה: הדרישה לאישור בית המשפט לעצם הגשת ההודעה לצד שלישי; המועד להגשת הבקשה; צירוף הצד
השלישי כמשיב לבקשה; אופן ניהול ההליך (איחוד מלא או הפרדה נושאית) וכיו"ב .עניינים נוספים,
כמו האגרה בגין הגשת הודעה כאמור,
.נותרו פתוחים
ההצעה לחסום את האפשרות להגיש הודעת צד שלישי אך ורק נגד רשות, מדגישה את החוסר בהסדרה
של הגשת הודעת
.צד שלישי נגד מי שאינו רשות
,לכן ללא תלות בשאלה מה תחליט הוועדה לעניין
האפשרות להגשת הודעת צד שלישי נגד
רשות
,בהליך ייצוגי מוצע לוועדה לשקול להוסיף הסדרה
חקיקתית של סדרי הדין הנוגעים להגשת הודעת צד שלישי על ידי נתבעים בתובענה ייצוגית , ובמיוחד
של הצורך באי
שור בית המשפט לכך3
, במקום להותיר את ההסדרה של סדרי
ה דין הללו להנחיות שנקבעו
על ידי בית המשפט העליון בפרשת
קורל-תל.
(2) ממשות החשש לצירוף תכוף של המדינה ורשויותיה כצדדים שלישיים
החשש שמועלה בדברי ההסבר כהצדקה לתיקון המוצע, הוא שמתן היתר לשליחת הודעה לצד שלישי
,נגד הרשות יוביל לצירוף המדינה ורשויותיה כעניין שבשגרה בתור צדדים שלישיים בתובענות ייצוגיות
.בשל היותן "כיס עמוק" להיפרע ממנו
,ואולם מסקירה ראשונית של הפסיקה שלאחר הלכת
סירו
גה,
לא ניכר, בשלב זה, שיש הצפה של בקשות
לשליחת
הודעות צד שלישי נגד רשות במסגרת הליכים ייצוגיים. גם במקרים בהם ,הוגשו בקשות כאמור
לא ניכר שבתי המשפט ממהרים לאשרן –
אם בנימוק של העדר ביסוס לחבות הרשות
או של סרבול
ההליך ואם בנימוק שבבסיס הבקשה מסתתר ניסיון
לתקיפה עקיפה של החלטות הרשות4
. מניתוח של
הפסיקה נראה כי בתי המשפט מאשרים בקשות לשליחת הודעות צד שלישי נגד רשות, רק כשהשתכנעו
שיש ביסוס מספק לחיוב הרשות ושלא מדובר בצעד אסטרטגי שמטרתו להתיש את התובע אלא בבירור
אמיתי ומתבקש5.
להשלמת התמונה יצוין, כי גם ביחס לבקשות לשליחת הודעות צד שלישי שלא כנגד
רשות , נראה כי הפסיקה צועדת בתלם של המבחנים שנקבעו בפרשת
קורל-תל , ולעיתים מקבלת בקשות
3
קביעת בית המשפט בפרשת
קורל-תל
,בדבר הצורך באישור בית המשפט לשליחת הודעה לצד שלישי, התבססה, בין היתר
על ההבחנה שהיתה בתקנות216
ו-
217
לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-
1984
(התקנות הישנות), בין תובענות שהנתבע
רשאי ליתן בהם לכל אדם הודעה לצד שלישי באופן חופשי לבין תובענות שהנתבע רשאי ליתן בהם הודעה לצד שלישי רק
בהיתר של בית המשפט. הבחנה זו אינה קיימת יותר בתקנות22
ו-
23
לתקנות סדר הדין האזרחי, התשע"ט-
2018
(התקנות
החדשות), ולמעשה, לפי התקנות החדשות אין הודעות צד שלישי שלשם הגשתן נדרש היתר מבית המשפט. דהיינו: בעוד
שבמועד מתן פסק הדין בפרשת
רל קו-
תל ,היה בסיס חקיקתי לדרישה לקבלת היתר מבית המשפט להגשת הודעה לצד שלישי
כיום–
.קשה לראות מהו הבסיס החקיקתי לכך, והדרישה לקבלת היתר מבוססת כיום כל כולה על ההלכה של בית המשפט
.מצב זה מחדד את הצורך בהסדרה של ההליך על ידי המחוקק
4 או ר, למשל :תצ (י-
)ם16
-
06
-7
2000
יהודית קרווה נ' חברת קדישא גחש"א קהלת ירושלים (
2019
) (אי ביסוס מספק לחבות
)הצד השלישי); תא (מרכז46448-03-13
חברת החשמל לישראל בע"מ נ' דן כהן (
2019
) (אי ביסוס מספק לזכותו של המבקש
)'לקבל שיפוי מהצד השלישי); תצ (חי52438-10-18
'אייל רוזנצוויג נ
עיריית חיפה (
2021
) (ביטול היתר שניתן לשליחת הודעת
צד שלישי נגד הרשות בנימוק שהטענות העולות במסגרת ההודעה הן טענות שמשמעותן היא תקיפה עקיפה של החלטות
.)הרשות )תצ (ת"א11012-09-23
אור שאלתיאל נ' מי הרצליה בע"מ (
2024
.)) (צירוף צד שלישי יסרבל את ההליך
5
:ראו, למשל )רעא (מרכז5635/13
)תצ (מרכז17
-
05
-
30030
רפאל חאמי נ' רוזן ומינץ בע"מ (
2019
)); תצ (מרכז-
07
-
16355
20
דריה טלאור פלר נ' מנוחה נכונה- באר שבע והסביבה (
2021
)); תצ (מרכז46082-07-15
יפית סילורה נ' בנק לאומי
לישראל בע"מ (
2022
.)
4
לשליחת הודעה לצד שלישי6, ולעיתים דוחה בקשות כאמור, תוך שימת דגש דומה
על ביסוס מספק
לחבותו של הצד השלישי, על שכנוע שהגשת ההודעה אינה צעד אסטרטגי שנועד להתשה ושצירוף הצד
השלישי לא יסרבל את ההליך7.
על יסוד האמור, מוצע לוועדה לבחון
האם יש ביסוס ל חשש המובע בדברי ההסבר
ל
הצדקת
התיקון
המוצע?
האמנם יש נתונים
ה מבססים את החשש
העומד ביסוד התיקון המוצע,
והמדינה ורשויותיה
מצורפות כ"עניין שבשגרה"
בתור צדדים שלישיים בתובענות ייצוגיות רק בשל היותן "כיס עמוק"? האם
לא די ב תנאים שנקבעו בפרשת
קורל-תל
לשליחת הודעה לצד שלישי בתובענה ייצוגית–
אישור בימ"ש
,לשליחת ההודעה, קיומו של ביסוס ראוי לחבות הצד השלישי
ו בחינה שלא נעשה שימוש לרעה בהודעה
לצד שלישי כצעד אסטרטגי–
כדי לתת מענה
לחשש האמור ?לעניין זה , מוצע לוועדה לבקש מנציגי
הממשלה
נתונים אודות מספר הבקשות לשליחת הודעות צד שלישי נגד הרשות
לעומת מספר הבקשות
לשליחת הודעת צד שלישי נגד גורמים שאינם הרשות
שהוגשו ב-7
השנים שחלפו מאז שניתן פסק הדין
בעניין
סירוגה ,ובכמה מתוכן נענה בית המשפט לבקשה והתיר להגיש הודעת צד שלישי נגד הרשות
ובכמה מתוכן דחה בית המשפט את הבקשה .
(3) הגשת הודעת צד שלישי בהליך ייצו גי נגד רשות
בפרשת
סירוגה
הכריע בית המשפט כי ההגנות שהמחוקק העניק לרשות ציבורית הן
הגנות דיוניות
ולא
חסינות מהותית.
,לכן אין בהגנות אלה כדי לגרוע מזכות ו של נתבע פרטי בתובענה ייצוגית לחזור אל
הרשות בתביעת שיפוי בגין הסעדים שבהם חויב בהליך הייצוגי ,גם במצבים
שבהם לא ניתן היה להגיש
את התובענה הייצוגית במישרין כנגד אותה רשות (למשל, כי מדובר בעילת תביעה של הפעלת סמכויות
פיקוח, כי ניתנה הודעת חדילה או בשל תקופת ההתיישנות8
.)
בהינתן שלפי דברי ההסבר להצעת החוק
אין כל כוונה לפגוע בזכותו
המהותית של נתבע להגיש תביעת שי פוי נגד רשות, הדיון הנוגע לתביעת
השיפוי הופך לשאלה
דיונית
בלבד: האם על הנתבע לממש את זכותו להגיש תביעת שיפוי נגד הרשות
בהליך נפרד מההליך הייצוגי , או שהוא יוכל לכרוך את בירורה של תביעת השיפוי מהרשות במסגרת
התובענה הייצוגית
בהליך של הודעה לצד שלישי .
,על יסוד ההבנה שזוהי מסגרת הדיון:התיקון המוצע מעורר קשיים
.א
לא ברור כיצד התיקון המוצע מונע את החשש : כיצד חסימת האפשרות להגשת הודעה לצד שלישי
לרשות בהליך
ייצוגי,
תמנע את החשש מפגיעה בוודאות וביציבות התקציבית של רשויות המדינה, שעה
שהנתבע רשאי להגיש תביעה נ פרדת לשיפוי נגד הרשות עם סיומו של ההליך הייצוגי? האם הוודאות
6
)תצ (ת"א18
-
11
-
67187
אריה רהב נ' נוחי דנקנר (
2020
;)
)תצ (ת"א16
-
04
-
1746
איפקס הנפקות בע"מ נ' נעמי מונרוב
(
2020
)); תצ (ת"א19529-06-14
'מלונות פתאל בע"מ נBooking.com B.V
(
2022
)'); תצ (חי44886-07-21
'יעקב רבינוביץ
נ' שופמיינד בע"מ (
2022
;)
)תצ (מרכז41897-06-22
יוסף אג'באריה
נ' מי עירון בע"מ (
2023
.)
7
:ראו, למשל )תצ (מרכז15
-
01
-
38191
סלמור נ' מגדל חברה לביטוח בע"מ (
2016
;)) (אי ביסוס מספק לחבות הצד השלישי
)תצ (ת"א15519-09-20
נוף כנרת פוריה בע"מ נ' אלאור חיים בסיס (
2022
) (אי ביסוס מספק לחבות הצד השלישי ותפיסת
הבקשה כצעד אסטרטגי)
;
)תצ (ת"א4093-01-20
אליה-
רויאל ג'ורדניאן
איירלינס נ' טורקיש איירליינס (
2022
) (אי ביסוס
[ )מספק לחבות הצד השלישי וקביעה שצירוף הצד השלישי יסרבל את ההליך
ה
החלטה האחרונה אושרה
בבית המשפט העליון
ברע"
א7510/22
Alia Royal Jordanian Airlines
נ' בי. טי. אל. טרוול בע"מ (
2022) (צירוף צד ג' ייצור סרבול והכבדה)]
;
)תצ (מרכז35525-10-19
אברהם ברק נ' חברת החשמל לישראל בע"מ (
2023
)) (אי ביסוס מספק לחבות הצד השלישי.
8 כך, למשל, נתבע שהוגשה נגדו תובענה ייצוגית להשבת סכום שנגבה שלא כדין במשך
תקופה של7 שנ ים וחויב בדין, רשאי
להגיש תביעה לשיפוי או השתתפות כלפי הרשות על מלוא התקופה של7
שנים, גם במקרה שאם התובענה היתה מוגשת נגד
הרשות היא היתה מוגבלת ל-
24
חודשים (לפי סעיף21
לחוק) או שכלל לא ניתן היה לאשר אותה עקב הודעת חדילה של
הרשות (לפי סעיף9
.)לחוק
5
והיציבות התקציבית של רשויות המדינה ייפגעו פחות אם המסגרת הדיונית של תביעת השיפוי תהיה
תביעה נפרדת שנדונה
לאחר סיום ההליך הייצוגי
לעומת אם המסגרת הדיונית של אותה תביעת שיפוי
היא הודעת צד שלישי
במס
גרת ההליך הייצוגי ? כיצד ניתוב של אותה תביעת שיפוי להליך דיוני נפרד
במקום להליך של הודעת צד שלישי מפחיתה את החשש מהניסיון לפנות למדינה ורשויותיה כ"כיס
עמוק"? הרי נתבע שסבור כי יש לו זכות לשיפוי מהרשות או שכדאי לו לנסות ולתבוע שיפוי מהרשות
מתוך מחשבה שמדובר
ב"כיס עמוק", ככל הנראה לא י
י מנע מלהגיש תביעת שיפוי נפרדת נגד הרשות
.אם תיחסם בפניו הדרך להגיש את אותה תביעת השיפוי במסגרת הודעה לצד שלישי בהליך הייצוגי
נוכח האמור ,לא ברור כיצד התיקון המוצע נותן מענה לבעיה שהוצגה ,ומהו הקשר הרציונאלי שבין
התכלית שאותה מבקשים להשיג
(מניעת
תביעות נגד המדינה ורשויותיה כ "כיס
עמוק "ופגיעה
בוודאות וביציבות התקציבית שלהן )לבין האמצעי שבו מבקשים לנקוט
(ניתוב
תביעת השיפוי להליך
נפרד במקום להליך של הודעת צד שלישי.)
.ב
התעלמות מ השיקולים הנוגעים לשאלה של מתן הודעת צד שלישי בהליך ייצוגי
נגד רשות : האם די
בחשש שהוצג בדברי ההסבר כדי להתעלם ממכלול השיקולים הקיימים ביחס לאפשרות למתן הודעת
צד שלישי נגד רשות בהליך ייצוגי? בפרשת
קורל-תל פירט
ביהמ"ש את התכליות שיש להליך של הודעת
צד שלישי :, שעיקרן מניעת הכרעות סותרות(
במצב שבו מתנהלים
שני הליכים נפרדים –
הצד השלישי
שלא נטל חלק בהתדיינות הראשונה איננו כפוף להכרעה שהתקבלה בה,
דבר שעלול להוביל להכרעות
)סותרות ;יח
סכון במשאבים שיפוטיים (
הודעה לצד שלישי חוסכת במשאבים שיפוטיים ובהוצאות
הכרוכות בניהול תביעה נפרדת נגד צד שלישי)
;ו
הקטנת הנזק לנתב ע(
הודעת צד שלישי מצמצמת את
פרק הזמן החולף בין חיוב הנתבע כלפי התובע לבין ההכרעה בטענות הנתבע כלפי הצד השלישי) .מנגד,
בית המשפט עמד גם
על הח
י סרון המשמעותי של הודעה לצד שלישי מנקודת מבטו של התובע, שנדרש
להתמודד עם
הליך מורכב, מסובך ויקר יותר,
כל זאת, כשיש אפשרות שהתביעה העיקרית תידחה
והמשאבים שהושקעו בהודעה לצד שלישי
בוזבזו לשווא.
,ביהמ"ש עמד על כך ששיקולים אלה קיימים
ואף ביתר שאת, גם כשמדובר בהליך ייצוגי, והציע פתרונות אפשריים לחששות שהאפשרות להגשת
הודעה לצד שלישי מעוררת. חרף תמונה מורכבת זו של שיקולים, הצעת החוק מבקשת להכריע בסוגיית
,הודעה לצד שלישי בהליך ייצוגי נגד רשות על יסוד שיקול אחד ויחיד של חשש הנוגע לרשות (שכאמור
לא ברור מה היקפו וממשותו), תוך התעלמות ממכלול השיקולים שהוצגו בעניין זה, על היתרונות
והחסרונות שבה
ם .
נוכח האמור, מוצע לוו עדה לשקול שלא לבטל את מה שנקבע בהלכת
סירוגה
אלא דווקא לאמץ את
המבחנים שנקבעו
באותה הלכה
(דרישה לאישור ביהמ"ש לשליחת ההודעה, הבניית שיקול הדעת של
)'ביהמ"ש באשר לאמות המידה שיש לבחון כדי לאשר וכו . זאת, כדי
לתת מענה מספק לחשש האמור
במסגרת התנאים לאישורה של
הודע
ה לצד שלישי כלפי רשות , מצד אחד, תוך מתן מקום למכלול
השיקולים הרלוונטיים שהוצגו בפסיקה ובספרות המשפטית בנוגע להגשת הודעה לצד שלישי בהליך
.ייצוגי, מצד שני
6
פנייה מוקדמת
לרשות
'ס3
א–
הטלת
חובת פנייה מוקדמת כלפי רשות ;
תוספת חמישית– הסכום שישולם לפונה בפנייה מוקדמת
סעיף3
להצעת החוק–
הוספת סעיף3
א לחוק שעניינו "חובת פנייה מוקדמת לרשות גובה בתביעה
להשבת סכומים שנגבו שלא כדין
; ו סעיף26
להצעת החוק–
הוספת התוספת החמישית שעניינה
""הסכום שישולם לפונה בפנייה מוקדמת
3א .חובת פנייה מוקדמת לרשות גובה בתביעה להשבת סכומים שנגבו שלא כדין
)(א לא תוגש בקשה לאישור בתביע
ה ל
השב
ת סכומים שנגבו שלא כדין על ידי רשות ,רשות מקרקעי
ישר
אל , תאגיד מים וביוב או מועצה מקומית (בסעיף זה–
,)רשות גובה כאמור
בפרטים11
,
15
או
16
ל תוספת
השני
הי ,לפי העניין , אלא
לאחר
שחלפו60
ימים מיום
שפנה המבקש או פונה
אחר שאינו
המבקש לרשות הגובה, בבקשה כי תפסיק לגבות
סכומים
שלא כדין כאמור באותם פרטים (בסעיף זה
–
התקופה הקובעת), והרשות הגובה
לא הפסיקה את הגבייה האמורה.
)(ב הפסיקה
הרשות
הגובה
,לגבות סכומים שלא כדין כאמור בסעיף קטן (א) במהלך התקופה הקובעת
תשלם
לפונה
סכום כמפורט בתוספת החמישית ,בשל פנייתו.
)(ג הודעה בדבר הפנ
יה י
המוקדמת
לרשות
הגובה
והמענה
לה תפורסם
בתום
התקופה הקובעת, בדרך
;שיקבע השר בתקנות
הודעה
כאמור לא תשמש ראיה
נגד הרשות הגובה בהליך משפטי.
)(ד הוגשה
בקשה לאישור בתביעה להשבת סכומים שנגבו שלא כדין כמפורט בפרטים11
,
15
או16
לתוספת השנייה, בלי שנעשתה פנייה מוקדמת לרשות הגובה כאמור בסעיף קטן (א), יורה בית
.המשפט על מחיקת הבקשה לאישור
. . . . .
תוספת חמישית
(סעיפים 3א(ב) ו-
30א)
הסכום שישולם לפונה בפנייה מוקדמת
00
2,0
שקלים חדשים;
מוצע לקבוע חובת פנייה מוקדמת בתביעה
כלפי רשות
להשבת כספים שנגבו שלא כדין לפי פרט11
לתוספת השנייה , וכן בתביעות שיוגשו לפי פרטים15
ו-
16
לתוספת השנייה, שעניינם החלת ההגנות
הקבועות לרשות בתביעה לפי פרט11
גם על רשות מקרקעי ישראל, תאגידי מים וביוב, ומועצות
מקומיות לגבי גבייה שלא כדין
(על הסוגיה עצמה, של החלת ההגנות הניתנות לרשויות ציבוריות על
אותם גופים
והוספת פרטים15
ו-
16
לתוספת השנייה , יפורט במסמך הכנה נפרד כשהוועדה תדון
בסעיפים5 ו-
25
)להצעת החוק.
לפי ה מוצע, לפני הגשת תביעה כאמור, על המבקש יהיה לשלוח לרשות פנייה מוקדמת הדורשת ממנה
להפסיק את הגבייה. רק אם הרשות לא הפסיקה את הגבייה בתוך60
ימים מהפנייה אליה, ניתן יהיה
להגיש תובענה ייצוגית לפי פרטים11
,
15
ו-
16
לתוספת השנייה. עוד מוצע לקבוע, כי אם הוגשה בקש ה
לאישור תובענה ייצוגי
ת כאמור ללא עריכת פנייה מוקדמת, יורה בית המשפט על מחיקת הבקשה . בדברי
ההסבר להצעת החוק נטען כי בעריכת פנייה מוקדמת לרשות כאמור, ניתן להשיג את התכלית המרכזית
של הפסקת הגבייה בלא היזקקות להליך משפטי, ובכך להגשים ביעילות את התכלית של התובענה
.הייצוגית בפרט זה, תוך חסכון במשאבים לכל הצדדים ולמערכת השיפוטית
7
בנוסף, מוצע לקבוע כי אם הרשות הפסיקה את הגבייה בתוך60
ימים, תשלם הרשות לפונה תגמול, וזאת
לצורך שמירה על מערך התמריצים הכלכליים העומד בבסיס התובענה הייצוגית. מוצע לקבוע שהתגמול
ייקבע בתוספת החמישית לחוק ויעמוד על2,000
.₪
בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי המשאבים
והעלויו ת הנדרשים מתובע ייצוגי ומבא כוחו לצורך עריכת הפנייה המוקדמת נמוכים משמעותית
.בהשוואה להגשת בקשה לבית משפט וניהול הליך, ולכן מוצע הסכום הנ"ל
כן מוצע לקבוע כי תפורסם הודעה על שליחת פנייה מוקדמת והמענה לה, בדרך שיקבע שר המשפטים
בתקנות, וזאת לצורך שמירה על 'אופיו הפומבי של ההליך הייצוגי. בנוסף, מוצע לקבוע בס28
להצעת
.החוק, כי עד להתקנת התקנות הרשות תפרסם את ההודעה באתר האינטרנט של הרשות, אם קיים כזה
עוד מוצע לקבוע,
.כי הודעה של רשות על הפסקת גבייה לא תהווה ראיה להודאת הרשות בהליך משפטי
יודגש כי, בנוסף לנוסח
המובא לעיל, על שולחן הוועדה המשותפת ישנה גם הצעת חוק תובענות ייצוגיות
(תיקון– פנייה מוקדמת), התשפ"ד–
2024
/של חברי הכנסת בצלאל, מישרקי, גואטה וברוכי (פ4270/25
)
(להלן–
הצעת החוק הפרטית), המציעה הסדר דומה של פנייה מוקדמת–
שנועדה, על פני הדברים, לחול
הן בי חס לרשויות ציבוריות והן ביחס לגופים פרטיים. משום שהממשלה תמכה בהצעת חוק זו בקריאה
הטרומית בכפוף ל"הצמדתה" להצעה הממשלתית (ובתנאים נוספים), מסמך הכנה זה מתייחס בעיקרו
.לנוסח ההצעה הממשלתית, תוך שימוש בחלקים מתוך ההצעה הפרטית בשאלות לדיון
פנייה מוקדמת–
רקע
.הנושא של פנייה מוקדמת נדון בשנים האחרונות בפסיקה, בספרות ובהצעות חוק שונות שהוגשו בנושא
בטרם נתייחס לתיקונים המוצעים9 ו כרקע
להם , נציג את השיקולים המרכזיים שהועלו בנושא זה בעד
ונגד הטלת חובה של פנייה מוקדמת. על אף שבמבט ראשון הטלת חובת פנייה מוקדמת נראית סבירה
ואף מתבקשת, מדובר בנושא מורכב שיש בו צדדים לכאן ולכאן10
.
ה
טיעונים
שהועלו
בפסיקה ובספרות בעד הטלת חובת פנייה מוקדמת
מתמקדים בעיקר בהיבטי היעילות
.שפנייה מוקדמת עשויים לקדם11
,בראש ובראשונה
הפנייה המוקדמת עשויה להוביל ל השגת המטרה המבוקשת ללא
ניהול הליך
משפטי
בפני בית המשפט , במקרה שבו בעקבות הפנייה המוקדמת הנתבע ישתכנע שיש ממש בפנייה, ויסכים
לתקן את דרכיו ולהפסיק את ההפרה הנטענת אף ללא קיום הליך .בנוסף ל כך, נטען כי בשל פערי המידע
המובנים בין התובע והנתבע, פנייה מוקדמת וקבלת מידע מהנתבע עשויים ל גרום לכך שהתובע ישתכנע
שתביעתו אינה מבוססת, ובכך
תימנע הגשתן של תביעות לא מבוססות
וייחסך ניהול ההליך והעלויות
הכרוכות בו. גם במקרה שהפנייה המוקדמת לא תוביל לשינוי דעתו של התובע או של הנתבע, הפנייה
והתשובה לה יחדדו או יצמצמו את המחלוקת בין הצדדים, ויובילו ל
כך ש התובענות שיוגשו יהיו יותר
9 ה
תיק ון המחייב פנייה מוקדמת בתובענות ייצוגיות מסוימות שאינן כלפי רשות לפי פרט11
–
,יוצג במסמך הכנה נפרד
בהתאם לסדר ולהתקדמות דיוני הוועדה.
10 לסקירת השיקולים השונים
,בנושא ראו: ט' חבקין וח' בן נון, "היש להטיל על התובע נטל לפנות לנתבע לפני הגשת בקשה
"?לאישור כתובענה ייצוגית
עלי משפט
)יב (תשע"ו7
;עע"
מ2978/13
מי הגליל-
תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יוסף אחמד
יונס
, פ
סקאות לד-מ לפסק דינו של המשנה לנשיאה כב' השופט רובינשטיין (
2015
)
(יודגש כי תוצאת פסק הדין התהפכה
במסגרת דיון נוסף, אך כמובן שאין בכך כדי להשפיע על פירוט ;)וסקירת השיקולים כאמור
דו"ח הצוות הבין-
'משרדי, עמ
57-64
,
89-93
.
11
הטיעונים המפורטים בסקירה הם הטיעונים המרכזיים שהועלו בעד ונגד חיוב בפנייה מוקדמת בהליך ייצוגי. כנגד טיעונים
אלה הועלו גם טיעוני נגד, וטיעונים נוספים שלא נכללו בסקירה הנ"ל.
8
מדויקות ואיכותיות . בהמשך לנימוקים
שמתמקדים ב יעילות
ה פנייה
ה מוקדמת, נטען גם כי הטלת חובה
של פנייה מוקדמת עשויה לקדם את פתרון הסכסוך בדרכי שלום ו להפחית מהעומס המוטל על בתי
המשפט . יתרון נוסף שנטען בעד הפנייה המוקדמת, הוא שבמקרים בהם מדובר בעוולה או גבייה לא
חוקית נמשכת, פנייה מוקדמת עשויה לגרום
להפסקת ביצוע הפעולה הלא חוקית לאלתר
באופן שייטיב
.עם חברי הקבוצה
מנגד , הועלו
טיעונים נגד הטלת חובת הפנייה המוקדמת , שמבוססים על כך שהטלת חובה על פנייה
מוקדמת מייצרת קשיים שמקורם בכך שבהליך הייצוגי
קיימת
בעיית נציג
ויש צורך ב פיקוח מוגבר של
בית המשפט.
כך, נטען כי פנייה מוקדמת עלולה לתמרץ את הנתבע
לתת מענה רק לתובע הייצוגי שפנה , ובכך יתאפשר
לנתבע
להמשיך לפעול באופן בלתי חוקי
תוך שהוא פוגע ביתר חברי הקבוצה. גם במקרים שבהם
)בעקבות הפניה המוקדמת הנתבע מבקש לתקן את ההפרה ולפצות את כל הקבוצה (ולא רק את הפונה
על נזקי העבר, הרי שללא בחינת ההסדר על ידי בית המשפט וחשיפתו להתנגדויות הציבור, "בעיית
"הנציג12
הופכת משמעותית יותר, כלומ ,ר החשש שהתובע ובא כוחו יסכימו לפשרה שמיטיבה עמהם
על חשבון האינטרס של חברי הקבוצה –
.גבוה יותר,בנוסף
נטען כי יש קושי לאכוף את התחייבותו של
הנתבע לתקן את ההפרה ואת ההסדר בין הפונה לבין הנתבע ולפקח עליהם,
ללא מעורבות של בית
.המשפט בהיעדר פיקוח ואכיפה של בית המשפט, יש חשש שהנתבע לא יקיים את התחייבותו ושהקבוצה
תיפגע מכך. טיעון נוסף שהועלה בהקשר זה, הוא כי התמריץ לתובענה ייצוגית יעילה הוא הרווח שיופק
לתובע ולעורך הדין. חיוב בפנייה מוקדמת
פוגע בתמריץ ליזום תובענות ייצוגיות יעילות וטובות
(הן על
ידי צמצום הפיצוי במסגרת התביעה והן על ידי הפחתת שכר הטרחה לעורך הדין) ועלול לגרום לכך
.שבקשות אישור יעילות לא יוגשו
הצעת החוק שמבקשת, לראשונה, להוסיף לחוק מנגנון חובה של פנייה מוקדמת, מעורר
ת
שאלות
שהוועדה תידרש לתת עליהן את דעתה, ובכלל זה, כיצד נות נים מענה לקשיים שהועלו בפסיקה ובספרות
.ביחס ליישומו של מנגנון זה במסגרת התובענה הייצוגית
נקודות לדיון
(1
) היכולת לאכוף את תיקון ההפרה ולפקח עליה לאורך זמן
ההליך הייצוגי מאופיין בפומביות ובפיקוח הדוק של בית המשפט בכל שלביו, ובכלל זה בשלב היישום
והאכיפה. הטלת חובה על פנייה מוקדמת, מעבירה את ההתדיינות והתקשורת שבין הצדדים למישור
בין-אישי שאינו נתון לפיקוח ולאכיפה של רשות שיפוטית. בהעדר פיקוח בית משפט, מתעוררת ה שאלה
מהם הכלים שיש בידי הפונה או הציבור לדעת האם הרשות תיקנה את ההפרה כפי שהצהירה, וכיצד
יכול הפונה או הציבור לפקח על הרשות לאורך זמן
, כדי לוודא
שלא תחזור לגבות באופן לא חוקי את
אותם הסכומים. המענה שהצעת החוק מבקשת לתת לכך הוא באמצעות מתן פומבי להתדיינות ש בין
.הפונה לבין הרשות, באופן של הטלת חובה לפרסם לציבור הודעה בדבר הפנייה המוקדמת והמענה לה
12
המשמעות של "בעיית נציג" בהקשר שלנו היא שהאינטרסים של התובע המייצג ו
בא כוחו
לא תמיד עולים בקנה אחד עם
.האינטרסים של הקבוצה שאותה הם מייצגים
9
נוכח
העדר פיקוח מצד בית משפט , מוצע לוועדה לשקול האם פרסום
חד פעמי
,של הפנייה והמענה לה
יכול לשמש כמנגנון מספק וממצה לאכיפה ופיקוח על הרשות, הן באשר לשאלה האם הרשות הפסיקה
את גביית הסכומים כפי שהודיעה, ובמיוחד באשר ליכולת לפקח
לאורך זמן
על פעילות הרשות בעניין
זה13
,. שאלה זו מקבלת משנה תוקף, לאור העובדה שלא ברור כרגע מה טיבו של מנגנון הפרסום המתוכנן
.שאמור להיקבע בעתיד בתקנות
(2) מחלוקות והתדיינויות באשר לתוכנה של הפני יה המוקדמת והתשובה לה
יצירת מנגנון חדש של פנייה מוקדמת בתוך ההליך הייצוגי, עלול
ה
לעורר מארג שלם וחדש של מחלוקות
:והתדיינויות באשר לאופן שבו ייושם מנגנון זה
מצד
הפונה –
,יתכנו מגוון רחב של טענות כנגד הרשות. למשל יתכנו מקרים שבהם הפונה יטען כי
התנהגות הרשו
ת אינה תואמת את הצהרתה ,
שכן היא ממשיכה לגבות את הסכומים שלגביהם נערכה
הפנייה14. טענות נוספות של הפונה עשויות להתעורר באשר ל
תוכנה וטיבה של תשובת הרשות , והאם יש
לראות בה
הודעה על הפסקת גבייה . למשל, במקרה שבו הרשות הודיעה כי היא מפסיקה את הגבייה רק
ביחס לחלק
מהקבוצה או ש היא מפסיקה את הגבייה רק בהתקיים תנאים מסוימים (למשל, רק ביחס
לחבר קבוצה שיגיש בקשה להפסקת הגבייה או רק אם עמד באמות מידה מסוימות), והפונה סבור שלא
מדובר במענה חיובי לפנייתו, אלא מדובר בתנאים שנועדו לסכל את הפסקת הגבייה15
.
מצד
הרשות – עלולות להתע
ורר טענות באשר ל
תוכנה והיקפה של הפנייה המוקדמת ,. כך יתכנו טענות
מצד הרשות ,, שהבקשה לאישור תובענה ייצוגית שהוגשה בעקבות תשובתה השלילית לפנייה המוקדמת
רחבה
בהיקפה מסוג הכספים או הגבייה שאליהם התייחסה הפנייה המוקדמת, או
שונה
מהם, ועל כן
הפנייה המוקדמת אינה תק
פה ויש למחוק את הבקשה לאישור .
טענות מעין אלה, כמו גם רבות אחרות, צפויות להתעורר כ תוצאה
מ הוספת מנגנון הפנייה המוקדמת
לתוך ההליך הייצוגי . טענות אלו יתגלגלו
לפתחו של בית המשפט –
בין אם אחד מהצדדים יפנה לבית
המשפט בבקשה להכריע בסכסוך בין הצדדים באשר לתוכנה
וטיבה של ה
פנייה המוקדמת,
ובין אם פונה
יגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית
והרשות תפתח ב
הליך מקדים של בקשה למחיקה על הסף
בשל העדר
פנייה מוקדמת–
.ובית המשפט יידרש להכריע בהן
כך או כך, ככל הנראה יתקיימו
התדיינויות
כ
אלה ,
ותוצאתן
תהיה
סירבול של ההליך הייצוגי והארכ
תו.
נוכח האמור, מוצע לוועדה לתת את דעתה על העלויות הצפויות של מנגנון הפנייה המוקדמת בהארכה
וסרבול של ההליך הייצוגי, אל מול התועלות הטמונות בו בייעול אפשרי של מנגנון התובענה הייצוגית ,
ולשקול האם אין כאן החלפה של בעיה מסוג אחד בבעיה מסוג אחר והאם
ניתן להציע
הסדרים שימתנו
.את הקשיים האמורים
13
יצוין, כי אף חברי הצוות הבין-
משרדי סברו כי ככל שתיקבע חובת פנייה מוקדמת ביחס לרשות, "יש צורך לקבוע מנגנון
'פיקוח ממצה לפנייה המוקדמת אשר במסגרתו אף ייקבעו חובות גילוי לצורך יידוע חברי הקבוצה והציבור" (עמ90
.)לדו"ח
14
ל
טענה דומה שהועלתה ביחס לחדילה של רשות
לפי סעיף9 לחוק, ראו :
)תצ (מרכז22
-
03
-
7515
רונן סלטון נ' מ. א. לב
השרון (
2023
)
(להלן–
פרשת
סלטון).
15
לטענות דומות שהועלו ביחס לחדילה של רשות לפי סעיף9
לחוק, ראו בפרשת
סלטון
.הנ"ל
10
(3
) חזרה של הרשות מהודעתה על הפסקת גבייה
בדרך הטבע, רשות ציבורית עשויה לשנות את עמדתה במהלך השנים, בשל חילוף בעלי תפקידים, שינוי
מדיניות או חלוף הזמן. נוכח האמור, ובהעדר החלטה שיפוטית שנותנת תוקף להודעתה של הרשות
לפונה ב דבר הפסקת גבייה, מתעוררות שאלות שונות לגבי היכולת של רשות לשנות את עמדתה ולחזור
:בה אחרי מתן הודעה כאמור
ראשית ?, האם רשות שבמענה לפנייה מוקדמת הודיעה על הפסקת גבייה רשאית לחזור בה מהודעתה
האם ניתן למנוע מהרשות לחזור בה לאחר זמן מהודעתה לפונה על הפסקת הגביי ה? כך, למשל, האם
הפונה יכול לבקש מבית המשפט לתת תוקף של פסק דין להודעת הרשות, באופן שימנע מהרשות לשנות
את מדיניותה ולחזור ולגבות סכומים אלה (או מנגנון אחר הדומה,, למשל
לאישור הסכם
פשרה,
כפי
שלמשל מוצע כאפשרות בהצעת החוק
הפרטית)
? ככל שיש לרשות אפשרות–
חוקית או מעשית–
לחזור
בה, הדבר עשוי לעורר שאלות באשר לתמריץ שהדבר עשוי ליצור לרשות, ובאשר להשלכה אפשרית של
חזרה של הרשות מעמדתה על
מעשים שתביעות בעניינם התיישנו
בתקופת הזמן שלפני שהרשות חזרה
בה.
שנית , במקרה
שבו לאחר זמן ממתן ההוד ,עה לפונה על הפסקת הגבייה הרשות שינתה את מדיניותה
והחליטה לחזור ולגבות את הסכומים, כיצד הפונה (שיתכן שכבר לא קשור לנושא) או הציבור אמורים
לדעת על שינוי מדיניות הרשות בעניין זה? האם חלה עליה חובת יידוע ביחס לפונה או ביחס לכלל הציבור
על שינוי עמדתה? האם במקר ה כזה תידרש פנייה מוקדמת מחודשת לרשות בטרם הגשת בקשה לאישור
תובענה ייצוגית או שדי בפנייה המוקדמת הראשונית (גם אם נעשתה זמן רב קודם לכן) כדי לאפשר את
?הגשת הבקשה לאישור
בהקשר להודעת חדילה לפי סעיף9 לחוק, נקבע בפסיקה16
כי תנאי לדחיית בקשה לאישור תובענה
ייצוגית מכוח סעיף9
לחוק, הוא שמדובר
בחדילה קבועה שאינה מותנית , ורק בהתקיים חריגים (שינוי
חקיקה שמכשירה את הגבייה או הלכה פסוקה שקבעה שהגבייה היתה כדין) הרשות רשאית לחזור בה
מהודעת החדילה ("חדילה מחדילה"), ולמעשה, חזרה שכ זאת היא עילה לתובענה ייצוגית. יתכן שהלכה
זו תחול, בהיקש, גם על הודעת רשות על הפסקת גבייה בעקבות פנייה מוקדמת (שדומה במהותה להודעת
חדילה), באופן שהרשות לא תהיה רשאית לחזור בה מהודעה כאמור. עם זאת, ולנוכח העובדה שהפנייה
המוקדמת והודעת הרשות אינם נעשים במסגרת
הליך שיפוטי, מוצע לוועדה לתת את דעתה על עניין זה
.ולשקול את האפשרות להוסיף הסדרים שימתנו את הקשיים שסוגיית החזרה האפשרית מעוררת
(4) מחיקת בקשה לאישור שלא הוגשה בה פנייה מוקדמת כחובה מנדטורית
'ס3א(ד) המוצע מבקש לקבוע, כי אם הוגשה בקשה לאישור נגד רשות בתב יעה להשבת כספים שנגבו
שלא כדין מבלי שנערכה פנייה מוקדמת, לבית המשפט לא יהיה כל שיקול דעת והוא יהיה מחויב להורות
על מחיקת הבקשה, ללא קשר לטיב הבקשה ותוכנה או לנסיבות
שבשלן לא
.נערכה הפנייה המוקדמת
מוצע לוועדה לשקול האם
יש הצדקה ל קביעת כלל גורף
של מחיק
ת הבק שה לאישור שלא נעשתה בעניינה
פנייה מוקדמת ללא הותרת כל שיקול דעת–
ולו הצר ביותר–
לבית המשפט, תוך התעלמות מנסיבות
16
בר"מ6878/17
עיריית ראשון לציון נ' ציונה נחום (
2020
.)
11
.המקרה ומטעמים מיוחדים
,כך ,למשל האם מוצדק לחייב את בית המשפט להורות על מחיקת הבקשה
לאישור במקרה שבו
מדובר בתובענה בעלת דחיפות גדולה או
במצב
ש בו נעשו פניות רבות לרשות אך לא
"פניה מוקדמת" כהגדרתה בחוק ?
האם אין הצדקה במקרים חריגים מעין אלה
להקנות לביהמ"
ש
סמכות לחרוג מהכלל הגורף, ולקבוע כי הבקשה לאישור לא תימחק ו אם יש בכך צורך–
להעדר הפנייה
המוקדמת יינתן ביטוי, למשל, בהוצאות שייפסקו או בגמול ושכר
הטרחה שיינתנו?
(5
) השבת הכספים שנגבו שלא כדין במקביל להפסקת ההפרה
הסדר
הפנייה המוקדמת מתייחס לשאלה האם הרשות
הפסיקה לגבות שלא כדין את הכספים
,או לא
אך אינו מתייחס להיבט של
השבת הכספים
שנגבו שלא כדין. אמנם, ברור מההסדר המוצע כי אם הרשות
הודיעה על הפסקת הג
בייה, לא ניתן יהיה להגיש נגדה בקשה לאישור תובענה ייצוגית ש
תחייב
אותה
,להשיב את הכספים. עם זאת לא ברור כיצד יתבצעו הדברים במקרה שבו רשות
מעוניינת
להשיב את
הכספים שנגבו שלא כדין, בעקבות הפנייה או שהפונה
דורש
את השבת הכספים. יתירה מזאת, מכיוון
שמדובר בגוף מינ ,הלי שאמור לפעול לפי הדין, אם הרשות הגיעה למסקנה שגבתה סכומים שלא כדין
נקודת המוצא היא שהיא
נדרשת להשיב את הכספים
שגבתה (אלא אם כן הדבר לא אפשרי או שיש
.)שיקולים שמונעים זאת
ככל שלהפסקת ההפרה תתלווה גם השבת הכספים שנגבו שלא כדין, בין אם ביוזמת הרשות ובין אם
:ביוזמת הפונה, ובהינתן שהשבה זו נעשית שלא בפיקוח בית המשפט, מתעוררות שאלות שונות, למשל
כיצד מונעים את בעיית הנציג לגבי תוכן ההסכמה בין הפונה לבין הרשות על השבת הכספים? כיצד
מפקחים על יישומה של ההסכמה או ההחלטה ללא בימ"ש? האם מביאים את ההסכמה לאישור
ביהמ
"ש כדי ליצור מעשה בי"ד? האם גם במקרה כזה הגמול ושכר הטרחה י
יקבעו
לפי התוספת
החמישית
העוסק ב
מקרים של פנייה מוקדמת
שנענו בחיוב, או שיש לקבוע אותו באופן אחר (אולי כאחוז
)ביחס לפיצוי שניתן בפועל לקבוצה?
(6
) גמול קבוע
ההצעה לקבוע גמול קבוע לפונה שפנייתו המוקדמת הובילה להפסקת גבייה של הרשות, היא אימוץ של
המלצת הצוות הבין-
משרדי על קביעת גמול קבוע בשל היעילות והוודאות עבור הצדדים, והחיסכון
במשאבים למערכת המשפט והציבור17
. בצד היתרונות של המודל המוצע, מוצע לוועדה לשקול גם את
החסרונות שבו18
:ראשית
, מודל של גמול ק בוע אינו מותאם לנסיבות המיוחדות של כל תיק, למידת
;המורכבות של התיק וההכנה שנדרשה לפני הפנייה המוקדמת ומידת התועלת שצמחה לחברי הקבוצה
שנית , בהינתן גמול קבוע, הפונים עלולים לנתב את הפניות המוקדמות דווקא למקרים הפשוטים יותר
שבהם יש להם אפשרות לרווח מהיר, ולא לתיקים המורכבים שדורשים השקעה גדולה יותר ושבהם
.התועלת הציבורית גדולה יותר
מוצע לוועדה לשקול, האם בצד מתווה של גמול קבוע כברירת מחדל, אין מקום לתת שיקול דעת להענקת
גמול גבוה יותר, במקרים מיוחדים, אם המשאבים שנדרשו להכנת הפנייה היו גבוהים באופן מיוחד או
17
'עמ93
-
92
.לדו"ח
18
חסרונות אלו
צוינו,, למשל בדו"ח הבין-
'משרדי (עמ92
.)
12
שהת
ועלת לחברי הקבוצה ה
י יתה משמעותית באופן מיוחד. כך, שבצד היתרונות שבקביעת גמול קבוע
.כברירת מחדל, יינתן מענה למקרים החריגים שבהם יש הצדקה לגמול גבוה יותר
לחלופין, ניתן לקבוע
מתווה מדורג. כך למשל, בהצעת החוק הפרטית הוצע לקבוע שכר טרחה וגמול בשיעור 'פיקס', הנג זר
( "מגובה "ההתחייבות2,500
₪
ועוד5,000
₪
נוספים לכל100,000
.)₪
(7) שיעור הגמול המוצע והסכומים שינוכו מתוכו
בדברי ההסבר נטען
( כי סכום הגמול שנקבע2,000
)₪
מבוסס על התפיסה שהמשאבים והעלויות
הנדרשים מתובע ייצוגי ומבא כוחו לצורך עריכת הפנייה המוקדמת נמו כים משמעותית בהשוואה להגשת
בקשה לבית המשפט וניהול הליך. מוצע לוועדה לשקול האם סכום של2,000
₪
כגמול לפונה משמר את
,התמריץ הכלכלי ליזום תובענות ייצוגיות איכותיות במיוחד בנושאים מורכבים שגם פנייה מוקדמת
בעניינן עשויה לדרוש השקעת משאבים גבוהה יחסית (למשל, תוב)ענות בתחום איכות הסביבה .
שאלה זו מקבלת משנה תוקף נוכח העובדה שהסכום בפועל שיקבל הפונה ככל הנראה יהיה נמוך מאותם
2,000
,₪
:וזאת בשל שני היבטים
▪
שכר טרחה לבא כוחו של הפונה : בין אם הסכום שבתוספת החמישית מגלם בתוכו גם גמול
לפונה וגם שכר טרחה לבא כוחו, ובין אם
מדובר בסכום שעניינו אך ורק גמול לפונה ללא שכר
טרחה לבא כוחו, קביעת סכום שישולם לפונה בלבד תוביל לכך ששכר הטרחה של בא כוח הפונה
יגולגל על הפונה, כך שחלק (משמעותי?) מה-
2,000
₪
שיקבל הפונה ישולם, הלכה למעשה, לבא
כוחו. כלומר, מתוך הגמול שיינתן לפונה ינוכה בפו על שכר טרחה לבא כוחו. לעניין זה, ספק אם
ניתן לקבל את ההנחה הגורפת שבדברי ההסבר, לפיה פנייה מוקדמת אינה דורשת מעורבות של
עורך דין, במיוחד במקרים שבהם מדובר בנושאים משפטיים מורכבים. יתר על כן, סביר להניח
שדווקא במקרים ש בהם מדובר בפניות רציניות וראויות, תידרש לפחות בחינה ראשונית של
הנתונים והעילות המשפטיות על ידי עורך דין, כדי להכין באופן רציני ומבוסס את הפנייה
המוקדמת(בהקשר זה יצוין שבהצעת החוק הפרטית הוצע שבמקרה של פנייה מוקדמת
שנשלחה באמצעות עו"ד ונענתה בחיוב, שיעו
ר הגמול ישולם הן לפונה והן לבא כוחו) .
▪
אגרה בעד פנייה מוקדמת ': לפי התיקון המוצע לס44
(ראו להלן), השר יהיה מוסמך לקבוע
,אגרה שפונה יידרש לשלם בעד פנייה מוקדמת. להלן נדון בקשיים שהוראה זו מעוררת לגופה
אך נוסף על קשיים אלה, יש
בהוראה זו כדי להשליך גם על הגמול הקבוע. שכן, ללא קביעה
שלפיה במקרים שבהם הרשות הפסיקה את הגבייה בעקבות הפנייה
היא תידרש להשיב לפונה
את האגרה ששילם, המשמעות היא שהסכום הריאלי שאותו יקבל הפונה יעמוד על2,000
₪
.פחות סכום האגרה
נוכח האמור, מוצע לוועדה לשקול –
א. האם2,000
₪הם סכום מספיק לשימור התמריץ הכלכלי לי
י זום של תובענות ייצוגיות איכותיות
בנושאים מורכבים?
13
ב. האם בנוסף לגמול קבוע לפונה, אין מקום לקבוע גם שכר טרחה קבוע לבא כוח הפונה19
?
.ג ,ככל שתיקבע אגרה להגשת פנייה מוקדמת האם אין מקום לקבוע כי במקרים שבהם תשובת הרשות
לפנייה היא חיובית, הרשות תידרש להחזיר לפונה את האגרה ששילם נוסף על הגמול של ה-
2,000
₪
?
ד. האם אין מקום לשקול גמול קבוע מדורג (בדומה להצעה לקבוע טבלת אחוזים מדורגת לגמול ושכר
?טרחה), בהתאם לסוג הפנייה, והיקף הגבייה שנמנע כתוצאה מהפנייה
(8) השפעת היקף הגמול הקבוע על תמריצי הרשות
,לצד השפעה שלילית על התמריץ שעשוי להיות לתובע הייצוגי להגיש תובענות ייצוגיות ראויות וטובות
גמול קבוע בשיעור של2,000
₪
.בלבד עלול גם לייצר תמריץ שלילי לרשויות לבחון את תקינות פעילותן
רשות שמודעת לכך שגבייה בלתי חוקי ת מצידה תוביל, לכל היותר, לפנייה מוקדמת מצד אזרחים, עלולה
להתרשל–
ואולי אף למעלה מכך–
בבחינת חוקיות הגבייה, מתוך הסתמכות על כך שעד לפנייה מוקדמת
היא תוכל לגבות את הסכומים, וככל שתגיע פנייה מוקדמת היא לכל היותר תידרש להפסיק עם הגבייה
ללא כל חשש שיינקט נגד.ה הליך לקבלת סעד כספי משמעותי והיא תידרש להחזיר את הכספים שגבתה
(9
) תקופות לתשובת הרשות– פנייה מוקדמת והודעת חדילה
לפי סעיף9(א) לחוק, בקשה לאישור בתביעת השבה נגד רשות
לפי פרט11
לתוספת השנייה
אינה
נידונה
על ידי בית המשפט אלא לאחר שחלפה תקופה של90
ימים, וזאת כדי לתת לרשות זמן כדי להחליט האם
להודיע על חדילה. נוסף על כך, במסגרת ההסדר החדש הקובע חובת פנייה מוקדמת לרשות, מוצע לקבוע
כי יינתן לרשות פרק זמן של60
ימים להחליט האם להפסיק את הגבייה שביחס אליה נערכה
הפנייה
המוקדמת, ורק אם הרשות לא הפסיקה את הגבייה לאחר תקופה זו יהיה הפונה רשאי להגיש בקשה
.לאישור נגד הרשות
נוכח פרק הזמן של60
ימים שאותם מוצע לתת לרשות בהליך הפנייה המוקדמת, לא ברור מהי ההצדקה
לכך שאם בחרה הרשות שלא להפסיק את הגבייה לאחר הפנייה המוקדמת , מתוך ידיעה שאי הפסקת
הגבייה ככל הנראה תוביל להגשת בקשה לאישור על ידי הפונה, יינתנו לה90
ימים נוספים כדי להחליט
האם להודיע על חדילה. משעה שהרשות החליטה להיענות בשלילה לפנייה המוקדמת, לאחר60
הימים
שבמהלכם בחנה ובדקה את תקינות הגבייה, קשה לראות מהי ההצדקה
להעניק לה90
ימים נוספים כדי
לבחון ולבדוק את אותה הגבייה בדיוק שכבר נבחנה על ידה בשלב הפנייה המוקדמת. המשמעות של
הצטברות תקופות אלה היא כי במצטבר לרשות יהיו150
ימים לבחינת הנושא, שבמהלכ
ם
לא ניתן
.להתחיל לנהל את התובענה הייצוגית
בנוסף לסרבול, מדובר בהסדר מבלבל שעלול להוות פתח לטעויות
(ועמן
להליכי סרק ולפסילות על הסף).
,נוכח האמור
,ואם יאושר הסדר הפנייה המוקדמת המוצע
מוצע לוועדה לשקול לבטל, או למצער לקצר
מאוד, את תקופת הזמן שתינתן לרשות לפי סעיף9
(א) לחוק, כדי להחליט האם להודיע על חדילה
או
לאחד את שתי התקופ
ות לתקופה אחת .
19
בהקשר זה יצוין, כי ככל שרואים הקבלה בין תשובה חיובית של הרשות במענה לפנייה מוקדמת לבין הודעת חדילה לפי
סעיף9, הרי שבחדילה בית המשפט רשאי לפסוק שכר טרחה לבא כוחו המבקש, נוסף על פסיקת
.גמול למבקש
14
(
10) פרסום
ההסדר המוצע מחיל
ת חוב
פרסום "בדבר הפנייה המוקדמת לרשות הגובה והמענה לה" בדרך שיקבע
:שר המשפטים בתקנות. יש חוסר בהירות ביחס להיבטים שונים של חובת הפרסום
▪
?על מי חלה חובת הפרסום
: הסעיף נוקט בלשון סבילה
, לפיה
ההודעה "תפורסם", ולא ברור
מניסוח זה על מי חלה חובת הפרסום–
,האם על הרשות שאליה פנו או על הפונה? כך או כך
.)"רצוי שהדבר יובהר בלשון החוק ("הרשות תפרסם" או "הפונה יפרסם
▪
מועד הפרסום : מדוע פרסום ההודעה והמענה לה ייעשו רק "בתום התקופה הקובעת"? מדוע
שהפנייה לא
תפורסם באופן מיידי (כדי שפונים פוטנציאליים אחרים ידעו שלא לבזבז זמן
ומשאבים בהכנת פנייה באותו נושא, ולא ישלמו אגרה על פנייה מוקדמת ללא צורך), ו
ש המענה
לה לא?יפורסם מיד לאחר שיימסר לפונה
▪
היקף חובת הפרסום
: האם חובת הפרסום חלה ביחס לכלל הפניות והתשובות או רק
ביחס
לפניות שנענו בחיוב על ידי הרשות? בדו"ח הבין משרדי ההמלצה ה
י יתה לפרסם רק את הפניות
שנענו בחיוב20
, ואולם, בלשונו של ההסדר המוצע אין הבחנה בין סוגים שונים של פניות, האם
?הכוונה היא שחובת הפרסום תחול ביחס לכלל הפניות לרשות גם אם לא נענו בחיוב
החובות שיוטל ו על פרסום הפנייה המוקדמת והמענה לה, אמורים להיות ליבת המנגנון שיאפשר פיקוח
על יישום מענה הרשות ופעולותיה
, בהיעדר פיקוח של בית המשפט . העברת כל ההסדר לתקנות ללא שיש
פרטים בסיסיים בחקיקה הראשית באשר לטיבו העקרוני של המנגנון, עלולים להוביל לכך שהחלט ת
הוועדה ע ל הוספת מנגנון הפנייה המוקדמת תיעשה בהינתן תמונה חסרה באשר לליבת מנגנון הפיקוח
,על יישום ההסדר. נוכח האמור
מוצע לוועדה להבהיר את הפרטים הטעונים הבהרה ולשקול האם אין
מקום לקבוע ,ולו בקווים כלליים ,את טיבו של מנגנון הפרסום.
,מכל מקום
נוכח העובדה שפרסום הפנייה והמענה לה הוא ליבת המנגנון שאמור לתת פומבי להליך
הפנייה המוקדמת ולאפשר פיקוח על מענה הרשות, לתקנות האמורות עשויה להיות השלכה משמעותית
,על האופן שבו ייושם ההסדר כולו. לכן
מוצע כי תקנו
ת אלה תהיינה טעונות אישור של ועדת החוקה.
(
11) המשמעויות של הקביעה כי הודעה על הפסקת גבייה לא תשמש ראיה נגד הרשות
מוצע לקבוע כי הודעה של הרשות על הפסקת גבייה, "לא תשמש ראיה נגד הרשות הגובה בהליך
"משפטי21
.
בדברי ההסבר נטען–
תוך הפנייה למספר פסקי דין כאסמכתא–
כי הוראה זו היא עיגון של
הדין הקיים בכל הנוגע לחדילה של הרשות, אשר אינה מהווה הודאה בטענות התביעה לגבייה שאינה
כדין .ואולם ,מעבר לכך שלטעמנו פסקי
הדין
שדברי
ההסבר מפנים אליהם
אינם מהווים אסמכתא
20
'עמ93
.לדו"ח
21
'יש בעייתיות מסוימת בניסוח הסעיף, שכן ס3
א(ג) המוצע מדבר על "הודעה בדבר הפנייה המוקדמת לרשות הגובה והמענה
" לה", ולאחר מכן נאמר בסעיף כי
הודעה כאמור
לא תשמש ראיה...". המילים "הודעה כאמור" משמעותן היא אותה הודעה
בדבר הפנייה המוקדמת כפי שנכתב בראשית הסעיף. ואולם, ההוראה בדבר העדר קבילות משפטית אמורה להתייחס לא
.ל"הודעה" אלא למענה הרשות לפנייה
15
מוצקה
לטענה שזהו הדין
הקיים22
– קיימת פסיקה ,הן של בית המשפט העליון23
והן
של בית המשפט
המחוזי24
שקובעת בדיוק להיפך: "בהודאת
החדילה יש משום הודאת בעל דין כי הגבייה אינה חוקית"
25
.
קיימים שיקולים התומכים בהותרת
המצב הקיים על כנו– כלומר ב
הימנעות
מקביעת
הכלל הדיכוטומי
המוצע .ראשית ,ברור
כי רשות
עשויה
להודיע על הפסקת גבייה מסיבות שונות. לעיתים, תהיה זו מסקנה
של בדיקה עצמית שעשתה הרשות שהובילה אותה למסקנה כי הפונה צודק, והיא אכן גובה סכומים
.שלא כדין. במקרה כזה ההודעה על הפסקת הגבייה אכן יהיה בה משום הודאה באי חוקיות הגבייה
נגד מ ,הרשות עשויה
לחשוב שהגבייה נעשתה כדין אך יהיו לה שיקולים אחרים להודעה על הפסקת
הגבייה (למשל, בשל שינוי חקיקה שצפוי להיכנס לתוקף או בשל רצון לחשוב מחדש על הסדרה של
.הנושא). במקרה כזה ההודעה על הפסקת הגבייה אכן לא יהיה בה משום הודאה באי חוקיות הגבייה
בהינתן שיכולו ת להיות
סיבות שונות
לכך שהרשות תודיע על הפסקת גבייה, ובכלל זה סיבה של אי
חוקיות הגבייה, לא ברור מהי ההצדקה לקבוע הוראה
גורפת
שפוסלת את האפשרות להשתמש בהודעת
?הרשות על הפסקת גבייה? מדוע שהדבר לא ייקבע באופן נקודתי בכל מקרה לגופו בהתאם לנסיבותיו
שנית , קביעה גורפת כאמור
תכביד הן על הנפגע שמבקש לקבל מהרשות את כספו שנגבה ממנו
טרם
,ההודעה, שיידרש מעתה לנהל הליך משפטי בשאלת חוקיות הגבייה
ללא יכולת להביא את הודעת
הרשות כראייה והן על בית המשפט שיידרש להכריע בסוגיה זו פעם אחר פעם ,למרות שהחדילה נעשתה
בנסיבות של הודאה בגביה הלא חוקית .ספק אם יש לכך הצדקה.
לנוכח האמור, מוצע לוועדה לשקול להימנע מקביעת הוראה גורפת שפוסלת את קבילותה של הודעת
הרשות, תוך הותרת השאלה האם יש בהודעת הרשות משום הודאה באי חוקיות הגבייה אם לאו, לבחינה
.קונקרטית בכל מקרה בהתאם לנסיבותיו
(
13) הסדר קבע או הוראת שע
ה וחובת דיווח
מוצע לוועדה לשקול לקבוע את מנגנון חובת הפנייה המוקדמת כלפי רשות
כהוראת שעה
.למספר שנים
כך, ניתן יהיה לבחון באופן מושכל את ההשלכות שיש להסדר המוצע, ולהפיק לקחים שונים באשר לעצם
הצורך וההצדקה בקיומו של המנגנון ובאשר לתיקונים ושיפורים שאולי יידרשו בו. אמנם, ניתן לטעון
כי כבר יש ניסיון ביחס למנגנון כאמור שהצטבר בתקופת ביניים שבין פס ק הדין שניתן בעניין
מי-גליל
,לבין הדיון הנוסף באותו עניין, שבמהלכה חלה חובה פנייה מוקדמת פסיקתית ביחס לרשות. עם זאת
בהינתן שההסדר המוצע אינו זהה בכל פרטיו למנגנון שחל באותה תקופת ביניים מכוח הפסיקה, נראה
כי יש חשיבות לכך שהכנסת תוכל לעקוב בעצמה באופן מסודר
ועקבי אחרי ההשלכות של החקיקה
.המוצעת. זאת, בדומה להצעה לקבוע כהוראת שעה את חובת הפנייה המוקדמת ביחס לגורמים פרטיים
22
,כך, למשל
ב פסק הדין
ת"צ (י-
)ם11
-
12
-
36544
יצחק בראשי נ' עיר
יית ירושלים (
2013
)
,, שאליו מפנים דברי ההסבר לא
נקבע
באופן גורף
,שהודעת חדילה אינה מהווה הודאה בטענות התביעה נהפוך הוא, נאמר שם במפורש כי "יתכן שבנסיבות
,"מסוימות יש לראות בהודעת חדילה של רשות כהודאה בצדקת המבקש
אלא נקבע ש
בנסיבות אותו עניין
אין לראות בהודעת
.החדילה כהודאה בטענות התביעה
23 עע"
מ2978/13
מי הגליל-תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יוסף אחמד יונס (
2015
), פסקה נ"ד לפסק דינו של המשנה לנשיאה
כב' השופט רובינשטיין.
24
ת"
)צ (מרכז11
-
02
-
10192
אלי מרגלית נ' מועצה מקומית קדימה צורן (
2012
).
25
ת"
)צ (מרכז19
-
09
-
62237
חנן מזור נ' מיתב- תאגיד אזורי למים וביוב בע"מ (
2020
), פסקה39
לפסק דינה של השופטת
.נד"ב. ראו גם את הפסיקה שהשופטת נד"ב מפנה אליה באותה פסקה
16
במסגרת זו, מוצע לוועדה לשקול
לחייב את הממשלה למסור לוועדה דיווח במהלך השנים שבמהלכם
הוראת השעה תהיה בתוקף, כדי
שניתן יהיה בסוף התקופה להבין
האם הוראת השעה הצליחה (ומה
.)בכלל תיחשב ל"הצלחה" לעניין זה
'ס7 –
מתן
קדימות לתובענה שהיתה בה פנייה מוקדמת
סעיף6
להצעת החוק, תיקון סעיף7
"לחוק שעניינו "בקשה לאישור קודמת או תובענה ייצוגית קודמת
)(א (
1
) מצא
בית המשפט שאליו הוגשה בקשה לאישור כי תלויה ועומדת בקשה לאישור קודמת
או תובענה ייצוגית קודמת, אשר מתעוררות בה שאלות משותפות של עובדה או משפט, הזהות
או דומות בעיקרן לשאלות המתעוררות בבקשה לאישור, רשאי הוא, אם מצא שהדבר
מוצדק
בנסיבות
הענין ,להורות על העב
רת הדיון בבקשה לאישור לבית המשפט שאליו הוגשה
הבקשה לאישור הקודמת או התובענה הייצוגית הקודמת ,ואם נקבע השופט או המותב שידון
בבקשה הקודמת או בתובענה הקודמת – לאותו שופט או מותב;
(
2
) מצא
( בית המשפט כי מתקיים האמור בפסקה1
,)והיתה
הקבוצה שבשמה הוגשה
הבקשה לאישור המאוחרת זהה או דומה בעיקרה לקבוצה שבשמה הוגשה הבקשה לאישור
הקודמת או התובענה הייצוגית הקודמת, יורה בית המשפט על העברת הדיון בבקשה לאישור
המאוחרת לבית המשפט שאליו הוגשה הבקשה לאישור הקודמת או התובענה הייצוגית
הקודמת, ואם נקבע השופט או המותב שידון בבקשה הקודמת או בתובענה הקודמת–
לאותו
.שופט או מותב
)(ב על
בית משפט שאליו הועבר הדיון כאמור בסעיף קטן (א) יחולו ההוראות כמפורט להלן, לפי
הענין:
(
1
) לענין
בקשה לאישור קודמת שטרם החל הדיון בה–
בית המשפט רשאי להורות על
צירוף הבקשה לאישור המאוחרת לב קשה לאישור הקודמת ולדון בהן יחדיו, או על מחיקת
אחת הבקשות, כולה או חלקה, ורשאי הוא להורות על צירוף או החלפה של מבקש או של בא
כוח מייצג, והכל כדי
שענינה
;של הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הטובה והיעילה ביותר
(
2
) לענין
בקשה לאישור קודמת שהחל הדיון בה–
בית המשפ ט רשאי להורות כאמור
( בפסקה1
), ובלבד שלא יורה על החלפת המבקש שהגיש את הבקשה לאישור הקודמת או
בא הכוח המייצג, אלא אם כן שוכנע שהדבר דרוש כדי
שענינה
של הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך
;הטובה והיעילה ביותר, והכל בהתחשב בשלב שבו נמצא הדיון בבקשה לאישור
(
3
) לענין
תובענה ייצוגית קודמת שהוגשה בשם אותה קבוצה, כולה או חלקה–
בית
המשפט יורה על מחיקת הבקשה לאישור המאוחרת, כולה או חלקה, ואולם רשאי הוא להורות
אחרת מטעמים מיוחדים שיירשמו, ובלבד שלא יורה על צירוף עילות תביעה נוספות או חברי
קבוצה נוספים אלא אם כן מצא כי הת קיימו לגבי עילות תביעה או חברי קבוצה כאמור כל
התנאים וההליכים הנדרשים לפי חוק זה לשם אישור תובענה ייצוגית; הורה בית המשפט על
.צירוף כאמור, יראו את החלטתו כהחלטה בבקשה לאישור
(ב1
) על אף האמור בסעיף קטן
,)(ב
הפונה בפנייה מוקדמת ,הראשון בזמן ,אשר הגיש בקשה לאישור
בעניין שבו פנה ,ינהל את הליך הבקשה לאישור וכן את הליך התובענה הייצוגית ,וזאת אף אם הוגשה
בקשה לאישור
קודמת על ידי מבקש אחר, והכל אלא אם כן שוכנע בית המשפט, מטעמים מיוחדים
שיירשמו, שיש לקבוע אחרת כדי שעניינה של הקבוצה ייוצג וינוהל בדרך הטובה והיעילה.ביותר
)(ג בית
המשפט לא יורה כאמור
בסעיף
קטן
בסעיפים קטנים
()(ב1
( ) עד3
)ו-(ב1
)אלא
לאחר שנתן
לצדדים הזדמנות לטעון את טענותיהם
לענין
.זה
17
מוצע לתקן את סעיף7
לחוק שעוסק בנושא של תחרות בין בקשות לאישור תובענות ייצוגיות או תובענות
ייצוגיות שהן זהות או דומות, ולקבוע כי תינתן עדיפות למי שערך פנייה מוקדמת. לפי המוצע, אם נערכה
פנייה מוקדמת על ידי הפונה הראשון בזמן ואותו פונה הגיש בקשה
לאישור, בעני
ין שבו פנ
ה –
ברירת
המחדל תהיה שהוא יהיה המבקש שינהל את בקשת האישור, וזאת אף אם הוגשה בקשה לאישור קודמת
על ידי מבקש ייצוגי אחר. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען
כי מטרת הסעיף היא לתת עדיפות לפונה
הראשון בזמן, שכן מדובר על מי שחשף את ההפרה, ולכן יש היגיון במתן עדיפות לו ולא למבקש ייצוגי
אחר. עם זאת, לבית המשפט תהיה סמכות לסטות מברירת מחדל זו, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אם
שוכנע כי יש לקבוע אחרת כדי שעניינה של הקבוצה.ייוצג וינוהל בדרך הטובה והיעילה ביותר
נקודות לדיון
קדימות לפי זמן או קדימות לפי איכות התובענה –
בדו"ח הצוות הבין-
משרדי עמדו על החסרונות
הקיימים במתן קדימות לבקשות לאישור תובענות ייצוגיות לפי
הזמן
שבו הוגשו. לדעתם, החיסרון
המרכזי הוא שתביעות רבות מוגשות ב חיפזון וללא בחינה מעמיקה במטרה להיות התביעה הראשונה
שמוגשת, דבר שמביא לכך שהתביעות שמוגשות הן לעיתים באיכות שאינה מספקת. לכן, המלצת הצוות
היתה לבחון את ההצעה שהעלה פרופ' קלמנט, ולפיה תיקבע תקופת זמן לאחר הגשת בקשה לאישור
תובענה ייצוגית שבה ניתן יהיה להגיש בקשות נוספות לאישור תובענה ייצוגית באותו עניין, ובסוף
התקופה לבית המשפט יהיה שיקול דעת רחב לבחור את התביעה
הטובה ביותר ואת עורך הדין המוביל26
.
,אמנם, המלצת הצוות נאמרה בהקשר של תחרות בין תביעות ללא התייחסות לסוגיית הפנייה המוקדמת
אך נראה כי השיקולים שהובילו
,להמלצה זו תקפים גם כשרכיב הפנייה המוקדמת נכנס לתמונה. שכן
מתן קדימות לבקשה לאישור לפי
הזמן
שבו הוגשה הפנייה המוקדמת, עלולה להסיט את התחרות ממועד
הגשת הבקשה לאישור למועד הגשת הפנייה המוקדמת, כך שפניות מוקדמות יוגשו בחיפזון וללא בחינה
מעמיקה במטרה להיות הפ נייה המוקדמת הראשונה, דבר שיוביל לכך שאיכות הפנייה (ולאחר מכן
.איכות הבקשה לאישור שתוגש) תהיה נמוכה יותר
נוכח האמור, מוצע לוועדה לשקול האם מוצדק לאמץ כלל של
קדימות על פי זמן
הפנייה כמוצע בהצעת
החוק, או שדווקא עדיף לאמץ כלל של
קדימות על פי איכות התובענה כמוצע בהמלצות הדו"ח הבין-
.משרדי בהתאם להצעת פרופ' קלמנט
יתירה מזאת, גם אם תחליט הוועדה לאמץ כלל של קדימות על פי
זמן, מוצע לשקול האם יש מקום
להגביל את הקדימות
לתקופה מסוימת. זאת, כדי שלא יהיה מצב שבו
תישמר לפונה פנייה מוקדמת זכות קדימה למשך שנים ארוכות קדי מה, גם במקרה שבו הוא לא עשה
.עם הפנייה המוקדמת דבר במהלך כל השנים
'ס44
– הטלת אגרה בגין פנייה מוקדמת
סעיף24
להצעת החוק–
תיקון סעיף44
"לחוק שעניינו "תקנות בעניין אגרות
)(א
השר יביא תקנות לפי סעיפים83
()(א3) ו-
108
()(א4
,]) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב
התשמ"ד-
1984
, בענין אגרות בהליכים לפי חוק זה, לאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת בתוך שישה
.חודשים מיום פרסומו של חוק זה
26
'דו"ח, עמ72
-
70
.
18
)(ב השר רשאי לקבוע בתקנות אגרה שישלם פונה בעד פנייה מוקדמת שלו לפי סעיפים 3
או א 3
.ב
מוצע לקבוע כי השר יהיה רשאי לקבוע בתקנות אגרה שיש 'לם פונה בעד פנייה מוקדמת שערך לפי ס3
א
(פנייה מוקדמת לרשות) וסעיף3
.)ב (פנייה מוקדמת לגוף ציבורי בתביעה בשל הפרת חובת אבטחת מידע
.בדברי ההסבר מובהר כי כל עוד לא נקבעה האגרה בתקנות, לא נדרש תשלום בעד הפנייה המוקדמת
נקודות לדיון
(1
) הטלת אגרה על פנייה מוקדמת לרשות / גוף ציבורי–
הטלת אגרה על הגשת פנייה מוקדמת, אותה
:מוצע לקבוע כחובה, מעוררת קשיים
▪
ההצדקה להטלת אגרה ,: אדם שפונה לרשות באשר להתנהלותה במסגרת פניית ציבור רגילה
או במסגרת חובת מיצוי הליכים לפני נקיטת הליך מינהלי– פנייתו
,אינה טעונה אגרה. זאת
מתוך התפיסה שאגרה היא תשלום על שירות שהפונה מקבל (שאינו משקף באופן מלא את ערך
השירות כמו "מחיר"), ולא כל פניית ציבור שטעונה מענה היא בגדר "קבלת שירות" שטעונה
אגרה. משכך, לא ברור מהי ההצדקה לכך שדווקא פנייה מוקדמת לפני הגשת בקשה לאישו ר
תהיה טעונה אגרה, שעה שאם הפונה היה פונה לרשות
באותו עניין בדיוק
רק במסגרת של פניית
?ציבור או במסגרת של מיצוי הליכים לפני הליך מינהלי הוא לא היה נדרש לשלם אגרה
▪
אפקט מצנן : הטלת אגרה על עצם הפנייה המוקדמת לרשות יוצרת אפקט מצנן לפנייה מוקדמת
של אזרחים שמבקש ים להתריע בפני הרשות על התנהלות לא חוקית של הרשות (במיוחד
.)כשהפנייה המוקדמת היא חובה
הדבר
עלול לגרום לכך שאזרח שמבקש לגלות אזרחות טובה
ומעוניין לפנות
לרשות כדי להתריע על
התנהלות לא חוקית ,יעשה כן באפיק שמקטין את
המוטיבציה של הרשות לתיקון התקלה
(כלומר, לא במסגרת "פנייה מוקדמת" לפני הגשת
)תובענה ייצוגית
, רק מאחר שלא שילם אגרה. בהתאמה,
זה גם
עלול לה קטין את התמריץ
לרשות
להפסיק
להפר את החוק.
▪
פגיעה באפקטיביות הגמול : כפי שצוין, הדרישה לתשלום אגרה בגין פנייה מוקדמת מפחיתה
,את הערך הכלכלי של הגמול שיקבל הפונה
במקרה שהרשות תחליט להודיע על הפסקת גבייה,
שכן
ערכו של הגמול שיקבל הפונה יהיה הגמול בהפחתת האגרה ששילם. הפחתת ערכו של הגמול
.הקבוע עלולה לפגוע במערך התמריצים להגשת פניות מוקדמות איכותיות
נוכח האמור ,מוצע לוועדה לשקול את ההצדקה להטלת אגרה על פנייה מוקדמת ,והאם אין באגרה
כאמור כדי לפגוע בתמריצים להגשת פניות מוקדמות איכותיות לרשות . למצער, ככל שתחליט הוועדה
לקבוע אגרה על פנייה מוקדמת, מוצע לוועדה לשקול לקבוע כי גובה האגרה לא יעלה על אחוז מסוים
,מגובה התגמול הקבוע בתוספת החמישית שיכול פונה לקבל בשל פנייה מוקדמת
וכי האגרה תוחזר
לפונה אם מענה הרשות לפנייה יהיה חיובי.
19
'ס28
להצעת החוק– הוראת מעבר בעניין פרסום הפנייה המוקדמת
סעיף28
להצעת החוק– הוראת מעבר
עד להתקנת תקנות המסדירות את עניין פרסום ההודעה בדבר פנייה מוקדמת והמענה לה לפי סעיף
3
א(ג) או3
ב(ב) לחוק העיקרי, כנוסחם בסעיף3
,לחוק זה, יפרסמו רשות גובה או גוף ציבורי, לפי העניין
את ההודעה האמורה ואת המענה לה באתר האינטרנט שלהם, אם קיים; לעניין זה–
"גוף
"ציבורי–
;כהגדרתו בחוק העיקרי
""רשות גובה–
כהגדרתה בסעיף3
א לחוק העיקרי כנוסחו בסעיף3
.לחוק זה
מוצע לקבוע כי עד להתקנת תקנות לעניין חובת פרסום של פנייה מוקדמת, הרשות או הגוף הציבורי
יפרסמו את הפנייה המוקדמת שנערכה באתר האינטרנט של הרשות או הגוף.הציבורי, אם קיים כזה
נקודות לדיון
(1
) כניסת ההסדר בעניין פנייה מוקדמת לתוקף ללא תקנות בדבר פרסום–
נוכח העובדה שפרסום
הפנייה והמענה לה הוא ליבת המנגנון שאמור לתת פומבי להליך הפנייה המוקדמת ולאפשר פיקוח על
יישום מענה הרשות, ועל כן מדובר במנגנון שעשויה להי ות לו השלכה משמעותית על אופן יישום ההסדר
כולו, מוצע לוועדה לקבוע כי כניסתו לתוקף של הסדר הפנייה המוקדמת תהיה רק לאחר אישור התקנות
בעניין הפרסום . זאת, בדומה להסדר המוצע בסעיף30
להצעת החוק, לפיו הוראת השעה בעניין פנייה
מוקדמת תיכנס לתוקף רק עם כניסתן לתוקף.של תקנות המסדירות את ההוראות לעניין פנייה מוקדמת
(2
) פרסום גם באתר מרכזי–
,מוצע לוועדה לשקול לחייב לפרסם את ההודעה באתר נוסף, מרכזי
לדוגמה, באתר של משרד המשפטים, כדי להימנע מהעדר פרסום מקום שלרשות אין אתר אינטרנט, וכן
.מאחר שהכניסה לאתר של רשות ספציפית היא מטבע הדברים מצומצמת יותר