חומר רקע
1
ח ' בכסלו"התשפ
ה
9
בדצמבר2024
לכבוד: ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון–
הסדרת שיטת התקצוב למועצות הדתיות
ומועצות אזוריות שאין בהן מועצות
דתיות), התשפ"ד–
2024
/(פ4540/25) של ח"כ ארז מלול
מועצות
דתיות– רקע
מועצה דתית היא גוף מינהלי שתפקידו לספק את שירותי הדת לתושבים היהודים ברשויות המקומיות
,בישראל. פעילות המועצה הדתית משתרעת על פני מגוון של תחומים, כגון: כשרות, נישואין, קבורה, מקוואות
עירובין, פעילות תורנית ועוד1.
תחום האחריות הגאוגרפי של
מרבית המועצות
הדתיות חופף לתחומה של
ה רשות
ה
מקומית.
עם זאת, יש
כמה עשרות רשויות מקומיות ו מועצות אזוריות, שאין בהן מועצה דתית. בחלק מהרשויות הללו מועצה דתית
סמוכה מספקת את שירותי הדת, ובאחרות פועלת מחלקת דת ברשות המקומית המספקת את שירותי הדת.
מספרן של המועצות הדתיות השת
נה במרוצת השנים, וכיום הוא עומד על כ-
130
מועצות2.
המועצות הדתיות פועלות על פי חוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א-
1971
(להלן– החוק
או חוק שירותי
הדת),
התקנות שהותקנו מכוחו
וחוזרי מנכ"ל המשרד לשירותי דת.
השר לשירותי דת (להלן–
)השר רשאי להקים מועצה דתית בכל
רשות מקומית שאין בה מועצה כאמור (ס' 1
)לחוק. ב ,רשות שיש בה מועצה דתית
יחודש הרכבה של המועצה
,אחת לחמש שנים עד תום שנה לאחר קיומן
של הבחירות לרשויות המקומיות (ס' 6
.)(א) לחוק אם
לא חודש הרכבה של המועצה הדתית , השר ימנה שני
ממונים שימלאו את התפקידים שאותם מוסמ
כת המועצה למלא, עד לחידוש הרכבה (ס' 6(ב2
.)) לחוק
במקרים שבהם ראה השר כי מועצה דתית אינה
ממלא
ת
עוד את התפקידים המוטלים עליה או שאינה
ממלא
ת
אותם תפקידים כראוי, רשאי הוא לפזר את המועצה ולמנות במקומה ועדה ממונה (ס'
10
.)ב לחוק
מספר חברי המועצה
נ ,קבע על ידי השר
ובלבד שלא יעלה על מספר חברי הרשות המקומית (ס' 2
.)לחוק
:המועמדים לכהן במועצה יוצעו באופן הבא45%
מהמועמדים–
;יוצעו על ידי השר45%
מהמועמדים–
יוצעו
על ידי הרשות המקומית; ו-
10%
מהמועמדים–
יוצעו על ידי הרבנות המקומית (ס' 3
)(א
)לחוק .
בפסיקה
הודגש כי
הרכב המ
ועצה הדתית צריך לשקף,, ככל האפשר
את ההרכב הסיעתי
במועצת הרשות המקומית3.
שאלת זהותם
המגדרית4 והדתית5
של חברי מועצה דתית, שימשה כר פורה לדיונים משפטיים ולפסיקה של
.בתי המשפט
לאורך השנים הוקמו ועדות ציבוריות ובין-
משרדיות שונות שדנו במבנה המועצות הדתיות, בסל השירותים
שהן מציעות, ביחסי המועצה הדתית והרבנות המקומית, בתקציבן ועוד6.
1
יצוין, כי
החוק אינו מגדיר
" מהם אותם
שירותי דת" שעל מועצה דתית לספק ,אך
ניתן ללמוד על כך
בעקיפין
.מדברי חקיקה שונים
2
מתוך
רשימת המועצות הדתיות המצויה באתר המשרד לשירותי דת. המספר מעודכן נכון ל-
25
ביולי2022
., שבו נערכה הרשימה
3
,ראו
לדוגמה :
בג"ץ121/86
סיעת ש"ס נ' השר לענייני דתות (
1986
)
; בג"ץ4733/94
נאות נ' מעצת עיריית חיפה (
1996
).
4
:ראו, לדוגמה בג"ץ153/87
לאה שקדיאל נ' השר לענייני דתות ואח' (
1988
;)
בג"ץ7068/10
חמי דורון נ' השר לענייני דתות ואח'
(
2011
).
5
:ראו, לדוגמה בג"ץ4247/97
סיעת מרצ במועצת עיריית ירושלים נ' השר לעיניני דתות (
1998
.)
6 ועדת צדוק
(מונתה על ידי שר הדתות בספמטבר1992
, הגישה את מסקנותיה ביולי1993
;)הוועדה הבין-
משרדית לבחינת תפקוד
המועצות הדתיות
(מונתה בינואר1997
;), אך הפסיקה את פעילותה ללא המלצות ועדת שירותי הדת
היהודיים
(הוקמה על ידי
ועדת הפנים באוקטובר1997
, והגיש המלצות במאי1998). סקירה על הוועדות השונות והמלצותיהן, ראו:
,דוח מבקר המדינה דוח
שנתי51ב (
2001
)
', עמ454-455
,; וכן שלי מזרחי
מועצות דתיות ,, סקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת27
ביולי2012
', עמ
3-4
.
2
תיקצוב
מועצות דתיות
סעיף11
לחוק שירותי הדת
קובע כי
הממשלה והרשות המקומית
נושאים בהוצאות התקציב של המועצה
הדתית ,
בהתאם להוראות סעיפים11
א עד11ז לחוק.
מקור תקציבי נוסף שיש למועצה
הוא ה אגרות שהיא
רשאית לגבות בגין שירותי הדת שהיא מספקת (ס' 7
.)(ב) לחוק
קביעת התקציב שכל מועצה דתית אמורה לקבל ,מהממשלה ומהרשות המקומית :נעשית באופן הבא
בשלב הראשון , נקבע בחוק התקציב הסכום הכולל שהממשלה מוסמכת להוציא עבור השתתפות בתקציב של
כלל המועצות הדתיות בישראל .
בשלב השני , נקבע כיצד יש לחלק את הסכום הכולל בין המועצות הדתיות ("סכום ההשתתפות הרגיל של
הממשלה"), בהתאם לאמות מידה שוויוניות שייקבעו על ידי הממשלה(
'מספר התושבים, צרכי הדת וכו) .
מסכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה נגזר"
סכום ההשתתפות הרגיל של הרשות
המקומית"
ביחס קבוע
של פי1.5
לעומת הממשלה
, כלומר
, ברירת המחדל היא ש
הממשלה אחראית ל-
40%
מתקציבה של המועצה
הדתית והרשות המקומית ל-
60%
ממנו (ס'
11
.)א לחוק
חוק שירותי הדת מאפשר לממשלה לשנות את החלוקה היחסית הפנימית
שבין הממשלה והרשות המקומית
כך שתחרוג מברירת המחדל של60:40
בחלק מהרשויות, ובלבד שהדבר ייעשה על-פי אמות מידה שוויוניות .
לפי ההסדר ,שנקבע ,בכל שנת כספים
השר לשירותי דת, שר הפנים ושר האוצר רשאים
לקבוע הסדר
דיפרנציאלי הקובע סכום השתתפות אחר של הממשלה)"("סכום ההשתתפות המיוחד של הממשלה
ביחס
לרשויות מקומיות מסוימות . החלטה זו טעונה את אישורה של ועדת הכספים של הכנסת, ומותנית בשני
( :תנאים1
)
שהשינוי ביחס לא יוביל לחריגה מהסכום הכולל
שהממשלה מוציאה עבור כלל המועצות הדתיות ;
(2
)
שהשינוי ביחס לא יגדיל את
הסכום הכולל ש מועצה הדתית
אמורה לקבל
מהממשלה והרשות המקומית
ביחד, אלא רק
ישנה את היחסים הפנימיים בחלוק
ה התקציב
ית ש
בין הממשלה והרשות המקומית.
כך ,למשל
הממשלה רשאית לקבוע ב אמות המידה השוויוניות(
על בסיס ,מספר התושבים, היקף צרכי הדת
הרמה הסוציו-אקונומית של הרשויות המקומיות
)ועוד ,
כי
במועצה דתית א' הממשלה תישא ב-
35%
מתקציב
ה והרשות המקומית ב-
65%, ובמועצה דתית ב' הממשלה תישא ב-
75%
מתקציב
ה
והרשות המקומית
ב-
25%
.
ובלבד שסכום ההשתתפות
של הרשות המקומית
("סכום ההשתתפות המיוחדת של הרשות
)"המקומית לא יפחת
מ-
25%
ולא יעלה על75%
(ס'
11ב(א) ו-
)(ב) לחוק.
כמו כן, החוק קובע הוראות לעניין מצב שבו הסכום הכולל שהממשלה מוסמכת להוציא עבור השתתפות
בתקציב של כלל המועצות הדתיות
בישראל שונה במהלך שנת הכספים, וכיצד שינוי זה אמור להשפיע על
'השתתפות הממשלה אל מול השתתפות הרשויות המקומיות בתקציב המועצות הדתיות (ס11
)ה.
ל ,אחרונה תוקן החוק, ונקבע בו הסדר לעניין רזרבה לכיסוי הוצאות. לפי ההסדר החדש מתוך סכום
ההשתתפות הרגיל של הממשלה בכל שנת כספים, יופרש סכום של5%
, שישמש
רזרבה לכיסוי הוצאות
(אף
'אם נקבע סכום השתתפות מיוחד לממשלה) (ס11א1 לחוק). סכום הרזרבה ישמש ל כיסוי הוצאות נדרשות
של המועצות שלא ניתן היה לצפות אותן מראש בתחילת שנת הכספים, ובלבד שההוצאות לא נובעות
מהתנהלות תקציבית לא תקינה של המועצה , ויחולק בין המועצות הדתיות במהלך3
החודשים האחרונים
של שנת הכספים, בהתאם לאמות מידה שיקבע השר (סעיף11ג1
.)(א) לחוק
ראש רשות מקומי ת מסוימת רשאי לפנות לשרים האמורים בבקשה להפחית את סכומי ההשתתפות שנקבעו
ל
רשות המקומית שבראשה הוא עומד , והשרים רשאים לאשר את בקשתו אם סברו כי קיימות נסיבות
3
המצדיקות זאת (ס'
11
ו לחוק). מנגד, רשות מקומית רשאית להשתתף במימון הוצאות התקציב של מועצה
דתית בסכום ה גבוה מזה שנקבע לה, אם היא מעוניינת בכך (סעיף11
.)ז לחוק
יצוין, כי מאז שנוספה האפשרות ,לשנות את ברירת המחדל בכל שנה מחדש נקבעות אמות מידה לקביעת
."סכום השתתפות מיוחד" בהוצאות התקציב של המועצות הדתיות, שמאושרות בוועדת הכספים ,למעשה
המנגנון של
"סכום השתתפות מ יוחד" הפך להיות בפועל ברירת המחדל
שמופעל
ת
כדבר שבשגרה, מידי
שנה בשנה . בהקשר זה יוער, כי סכומי ההשתתפות המיוחדים שנקבעו במהלך השנים נקבעו רק ביחס
ל מועצות דתיות מקומיות, ואילו באשר למועצות מקומיות אזוריות הותירו את ברירת המחדל של "סכום
"ההשתתפות הרגיל–
40%
ממשלה ו-
60%
רשות מקומית –
.על כנו
התיקון המוצע
11. השתתפות בהוצאות התקציב של מועצה
)(א ממשלה והרשות המקומית יישאו בהוצאות התקציב של מועצה בהתאם להוראות סעיפים11
א עד11
.ז
)(ב (
1
)
,)על אף האמור בסעיף קטן (א ,הממשלה תישא בהוצאות שכר ותקנים שאושרו כדין על פי
אמות מידה שוויוניות
שעליהן יחליט השר, בהתייעצות עם שר האוצר ;ואולם , אין בנשיאה בהוצאות
;כאמור כדי לחייב את הרשות המקומית בסכום השתתפות בשל הוצאות אלה
(
2
)
הוראות סעיף קטן זה יחולו אף על.רשויות מקומיות שאין בהן מועצה דתית
מוצע לקבוע חריג להוראה הבסיסית שלפיה הממשלה והרשות המקומית נושאות בהוצאות התקציב של
מועצה דתית בהתאם למנגנונים
ש בסעיפים11
א עד11ז לחוק (
שלפיהם סכום ההשתתפות של הרשות
המקומית בתקציב המועצה הדתית נגזרת מסכום ההשתתפות של הממשלה) .
,לפי המוצע ,הממשלה תישא בהוצאות שכר ותקנים של מועצות דתיות שאושרו כדין על פי אמות מידה
שוויוניות שעליהן יחליט השר לשירותי דת בהתייעצות עם
שר האוצר . מוצע להבהיר כי נשיאה בהוצאות
.כאמור אין בה כדי לחייב את הרשות המקומית בסכום השתתפות מקביל בשל הוצאות אלה
כן מוצע להבהיר
כי הוראות הסעיף יחולו גם על.רשויות מקומיות שאין בהן מועצה דתית
בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי מטרת התיקון היא לאפשר לשר לתקצב שכר ותקנים של בעלי תפקידים
שונים במועצות הדתיות שמונו כדין, למשל, רבנים שמונו או שנבחרו, לרבות רבנים אזוריים, רבני יישובים
,וקייסים לעדה האתיופית, בלניות, וכן בעלי תפקידים נוספים בנוסף על סכומי ההשתתפות שמקבלות מועצות
.דתיות מהממשלה, וזאת מבלי שהרשות המקומית תחויב בסכום השתתפות מקביל
נקודות לדיון
(1) מסלולי תקצוב מקבילים –
מוצע לוועדה לתת את דעתה על כך
שהצעת החוק יוצרת
,מנגנון תקציבי חריג
שבמסגרתו יפעלו
שני ערוצי תקצוב נפרדים, עם אמות מידה נפרדות, בגין אותה פעילות בדיוק :
מסלול
תקציבי
אחד
, שבמסגרתו ה
תקציב מחולק למועצה הדתית בהתאם לאמות מידה הנוגעות ל ,גודל המועצה
צרכי הדת שבה וכו', שמי שקובע כיצד הוא יחולק ומה ייעשה בו הו א
המועצה הדתית
;עצמה ומסלול תקציבי
שני ,שמחולק בהתאם ל
סוג תפקידים
במועצה, שמי שקובע כיצד הוא יחולק ומה ייעשה בו הוא השר לשירותי
דת.
זאת, חרף העובדה שהמסלול הראשון אמור לכלול את כל התקציב שהמועצה הדתית זקוקה לו בכל היבטי
הפעילות שלה, ובכלל זה הוצאות שכר.ותקנים
4
אמנם, גם רשויות ממשלתיות וציבוריות אחרות עשויות לעיתים לקבל מהמדינה תקציבים בערוצים נוספים
נוסף על התקציב המרכזי שלהן. ואולם, ערוצים נוספים אלה יהיו נקודתיים, חד-
,פעמיים ויועברו לרוב
באמצעות מנגנון של תמיכות או של קול קורא שמטיבם
מוגבלים ב
זמן ו
ב
תקצ
יב . זאת, בשונה מההסדר המוצע
שלפיו ניתן יהיה לקבוע כי הממשלה תישא
באופן קבוע
בתקציבים של שכר ותקנים
ארוכי טווח .
מעבר לכך שמדובר בהסדר תקציבי
חריג כאמור ,
ההסדר המוצע מעורר גם שאלות בנוגע ליחסים שבין השלטון
,המרכזי והשלטון המקומי בכל הנוגע לשירותי הדת. כך יצירת מסלול תקציבי נפרד ומקביל מאפשר מצב שבו
השר יקבע כי מועצות דתיות שעונות על אמות מידה (שוויוניות) מסוימות, יהיו זכאיות להוצאת שכר ותקנים
של )(למשל ,בלניות לכאורה אף במצב שבו המועצות עצמן סבורות כי תקני בלניות אינם נכללים בסדרי
העדיפויות שלהן, ולו היו מ.קבלות תקציב נוסף הן היו משקיעות אותו בהיבטי פעילות אחרים
ההסדר המוצע אף עלול ליצור בעיות של
שוויון
,בין סוגים שונים של רשויות. למשל בין רשות מקומית שאין
בה מועצה דתית
ש ,תוכל להיות מתוקצבת אך ורק מכוח הערוץ התקציבי המוצע ובין מועצה דתית מקומית
או אזורית שתוכל להיות מתוקצבת הן מכוח הערוץ התקציבי המוצע והן מכוח הערוץ התקציבי הרגיל הקבוע
כיום בסעיפים11
עד11ז לחוק
, חרף העובדה שהן נותנות את אותם השירותים בדיוק.
(2
)
הוצאות
"שכר ותקנים" –
לשון התיקון המוצע אינה
מוגבל
ת , הן מבחינת
סוגי
השכר והתקנים, שכן היא
מאפשר
ת
( כל סוג של תקנים למשל, גם תקן של עבודת
מזכירות יכול להיכנס לניסוח המוצע)
, והן מבחינת
היקף הוצאות השכר והתקנים, שכן אין כל מגבלה על השר לעניין היקף התקצוב .
,נוכח האמור מוצע לוועדה להגדיר באופן ברור יותר את סוגי
ה תקנים שבהם
מדובר
(למשל, לכתוב שמדובר
ב"הוצאת שכר ותקנים של רבנים ובלניות") .
(3
)מימון שכר ותקנים במועצות הדתיות ומצבן הפיננסי של המועצות הדתיות –
מספר דוחות ביקורת
פנימיים שנערכו על ידי מבקרי הרשויות המקומיות7 ו
דוחות שערך מבקר המדינה8
, העלו כי במועצות דתיות
יש תופעה לא מבוטלת של חריגת מהתקנים והשכר המאושרים על ידי המשרד לשירותי דת, וזאת הן בדרך
של העסק
ה
של יותר עובדים מהתקן המאושר להן, והן בדרך של הגדלת היקף המשרה או העלאת דרגות השכר
.המאושרת לעובדים בנוסף, בדוח ביקורת פיננסית על המועצות הדתיות של מבקר המדינה מחודש מאי2023
9 ,
הצביע המבקר על עודפים תקציביים גדולים של המועצות הדתיות ועל יחס שוטף גבוה (שלפי דבריו מצביע על
.)חוסר יעילות בניצול העודפים המצטברים ועל החזקה של יתרות מזומנים ביתר
נוכח
האמור , מוצע לוועדה לשקול האם יצירת מנגנון
חקיקתי ש
י אפשר לשר לשירותי דת להגדיל את המימון
למוע צות הדתיות דווקא
ביחס לאותם ההיבטים שעליהם נמתחה ביקורת ,
עולה בקנה אחד עם ממצאי
?הביקורת
והאם נוכח מצבן הפיננסי של המועצות הדתיות כפי שבא לידי ביטוי בדו"ח המבקר, יש צורך
בחקיקה
שתיצור ערוץ תקציבי נוסף לתקצוב מועצות דתיות?
7
,סקירה נרחבת של דוחות הביקורת השונים ניתן למצוא אצל: אריאל פינקלשטיין
המועצות הדתיו ת–
שירותי דת, מינהל ציבורי
ופוליטיקה( , המכון הישראלי לדמוקרטיה2018
'), עמ101-107
,
113-117
.
8
,ראו: דוח מבקר המדינה דוח שנתי60
ב(
2010
'), עמ1080
(לעניין רבני שכונות המוע ,סקים במועצות הדתיות); דוח מבקר המדינה
דוח שנתי63ג (
2013
'), עמ224
,(לעניין מדריכות כלות המועסקות במועצות הדתיות); דוח מבקר המדינה דוח שנתי67ב (
2017
) ,
'עמ127
.)(לעניין משגיחי כשרות המועסקים במועצות הדתיות
9
,דוח מבקר המדינה
ביקורת פיננסית במועצות הדתיות (
2023
'), עמ1583
.