הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2078966
הכנסת העשרים ואחת
יוזמת: חברת הכנסת שלי יחימוביץ'
______________________________________________
פ/219/21
הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (תיקון – הגבלה על השקעות בחברה שערכה הסדר חוב), התשע"ט–2019
דברי הסבר
רוב כספי הפנסיה, קופות הגמל וקרנות ההשתלמות של תושבי ישראל מושקעים כיום באגרות חוב של חברות מסחריות (אגרות חוק קונצרניות). הציפייה היא שההשקעה באגרות חוב תהיה השקעה סולידית בעלת סיכון נמוך, ולפיכך היא מתאימה להשקעה של כספי פנסיה וקופות גמל, שתפקידן להבטיח גב כלכלי וסוציאלי לעובד עם פרישתו לגמלאות. כיום רוב השקעות המוסדיים באגרות חוב אינן באגרות חוב ממשלתיות כבעבר, אלא באגרות חוב קונצרניות, הנחשבות בטוחות פחות.
בשנים האחרונות אנו עדים לגל הולך וגובר של הסדרי חוב בין חברות הנמצאות בשליטת בעלי הון ונקלעות לקשיים, ובין הנושים בעלי אגרות החוב, שרובם גופים מוסדיים. הסכמים אלה כוללים לרוב "תספורות", שמשמעותן קיצוץ של עשרות אחוזים מהיקף החוב, אשר מתבצעות פעמים רבות כאשר חברות אחרות של בעל השליטה מתפקדות מצוין ומציגות רווחים גבוהים.
"תספורות" אלו פוגעות בראש ובראשונה באותם חוסכים שכספם מנוהל על ידי הגופים המוסדיים, ונוגסות בחסכונות הפנסיה שהציבור הרחב מחויב על פי חוק להפריש ממשכורתו. כיום לא קיימת כל מגבלה על בעל שליטה שלא עמד בהתחייבויותיו וביצע "תספורת" חוב, להמשיך ולגייס הון באמצעות הנפקת אגרות חוב של חברות שבבעלותו, והחברות אכן ממשיכות ועושות זאת באין מפריע. הגופים המוסדיים גם הם ממשיכים להשקיע את כספי החוסכים באגרות חוב של בעלי שליטה שלא השיבו את חובותיהם בעבר, תוך הפקרה חסרת אחריות של כספי החוסכים לידיהם של מנפיקי אגרות חוב שכבר ביצעו "תספורות" וגרמו להפסדים כבדים בעבר, בלי שלחוסכים עצמם יש דרך אפקטיבית להשפיע על ההחלטות.
מטרת התיקון המוצע היא להטיל מעין "קלון כלכלי" על מנפיקי אגרות חוב שלא עמדו בהתחייבויותיהם, ולהגביל רכישת אגרות חוב שלהם על ידי הגופים המוסדיים, על מנת להגן על ציבור חוסכי הפנסיה וקופות הגמל מפני מנפיקי אגרות חוב שלא עומדים בהתחייבויותיהם, וכדי להרתיע את מנפיקי אגרות החוב מביצוע "תספורות".
כדי להשיג מטרות אלה, מוצע לאסור רכישת אגרות חוב של חברות שביצעו "תספורת" חוב באמצעות כספי קופות גמל וקרנות פנסיה, מהרגע שלא עמדו בהתחייבות לפירעון, ובמקרה של הגעה להסדר חוב – במשך 10 שנים לאחר תחילת הסדר התספורת.
כדי שלא להכביד שלא לצורך על שוק ההון הישראלי, מוצע להקנות לממונה על שוק ההון סמכות לאשר קניית אגרות חוב של לווים שלא עמדו במועדי הפירעון, אם לדעתו תנאי הסדר החוב אינם מצדיקים הטלת קלון כלכלי, בהתחשב בנסיבות. כאשר חברה נקלעת לקשיים עקב נסיבות חיצוניות שאינן קשורות להתנהלותה הישירה, כגון מלחמה, אסון טבע וכדומה, הרי שאין הצדקה להטיל קלון כלכלי, שכן היעדר היכולת לפרוע את החוב לא נבעה מהתנהלות כלכלית שאינה אחראית. בקשה מנומקת לקניית אגרות חוב כאמור תוגש על ידי החברה המנהלת בלבד, וטרם אישורה על ידי המונה תועמד להתייחסויות הציבור והנושים בהסדר החוב, שהיווה את הבסיס לאיסור האמור.
כמו כן, מוצע להקנות לממונה על שוק ההון, הביטוח והחיסכון, סמכות לקנוס גוף מוסדי או נושא משרה בו שהפרו את האיסור, בשיעורים של 2,250,000 שקלים חדשים ו-600,000 שקלים חדשים, בהתאמה.
כן מוצע לתקן את חוק החברות, התשנ"ט–1999 (להלן – חוק החברות), ולקבוע כי לא ניתן לבצע הסדרי חוב בין חברה למחזיקי אגרות החוב, שמשמעותם הפחתה של 20% ויותר בגובה החוב בלא העברת השליטה מבעל השליטה המכהן. כיום הסדרי חוב הפכו לפרקטיקה נוהגת, וברירת מחדל בכל פעם שחברה נקלעת למשבר ומחנק מזומנים. הנפגעים העיקריים מכך הם החוסכים מהציבור הרחב, שנדרשים לספוג הפסדים אלו. ההסדר המוצע נועד להשלים את התיקון בחוק הפיקוח על גופים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005 ומטרתה תמרוץ בעלי השליטה להזרים כסף לחברה לטובת נושיה והרתעתם מביצוע הסדרי חוב באמצעות הטלת סנקציה שמשמעותה ויתור על השליטה בחברה. כך, בעל שליטה שישקול שלא להזרים כסף לחברה ידע כי החלופה היא איבוד השליטה לטובת החברות המנהלות וציבור המשקיעים.
כמו כן, על מנת להעניק ביטחון רב יותר לחוסכים, מוצע לקבוע כי במצבים שבהם לבעל השליטה יש החזקות בחברות נוספות, שמצבן שפיר והן מחלקות דיבידנדים – חלקו של בעל השליטה בדיבידנד ישועבד ישירות על מנת להחזיר את החוב לנושי האג"ח שלו. השעבוד יחול גם לטובת נושים שהחברה הגיעה עמם ל"הסדר חוב", כל עוד לא שולם להם החוב המקורי במלואו. ניתן לראות הסדר זה כסוג של "הרמת מסך" בין החזקותיו השונות של בעל השליטה, וכהרחבת ההסדר שבסעיף 6 לחוק החברות, שמטרתו למנוע התחמקות מתשלום חוב בתואנה של היעדר מקורות תשלום, בשעה שכיסי בעל השליטה מתמלאים מעסקים של אחרים.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה של שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת כרמל שאמה הכהן וקבוצת חברי הכנסת (פ/4134/18).
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת כרמל שאמה-הכהן וקבוצת חברי הכנסת (פ/4215/18), ועל שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/211/19), על ידי חברת הכנסת מיכל בירן (פ/212/19), על ידי חבר הכנסת אמנון כהן (פ/864/19), ועל ידי חבר הכנסת מאיר שטרית וקבוצת חברי הכנסת (פ/938/19), ועל שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת מיקי לוי (פ/325/20; הוסרה מסדר היום ביום ח' בחשוון התשע"ז (9 בנובמבר 2016); פ/3507/20) ועל ידי חברת הכנסת שלי יחימוביץ' (פ/4651/20).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ב באייר התשע"ט - 27.5.19
הוספת סעיף 26א
1. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא: בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 26 יבוא:
"השקעות בחברה שערכה הסדר חוב "השקעות בחברה שערכה הסדר חוב "השקעות בחברה שערכה הסדר חוב 26א. (א) בסעיף זה –
"הסדר" – כהגדרתו בסעיף 350 לחוק החברות;
"קבוצת לווים" – הלווה, בעל שליטה בו, כל תאגיד שבשליטת אחד מהם וכן נושא משרה בכל אחד מהם או אחר הפועל בשמם, לרבות קרוביהם;
"קרוב" – כהגדרתו בחוק הפיקוח על הביטוח;
"שליטה" – כהגדרתה בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968.
(ב) חברה מנהלת לא תרכוש מנכסי קופת גמל שבניהולה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה עם נושיה הסדר, במשך כל תקופת הדחייה בתשלום החוב, וכן במשך 10 שנים מיום תחילת הסדר שלא כלל תשלום של מלוא החוב.
(ג) על אף האמור בסעיף קטן (ב), הממונה רשאי להתיר לחברה מנהלת לרכוש תעודות התחייבות כאמור, אם לדעתו תנאי ההסדר שבוצע אינם מצדיקים הטלת איסור כאמור, ואי פירעון החוב נבע מנסיבות חיצוניות, שלא ניתן היה לצפות אותן והן אינן תלויות בהתנהלות החברה; הממונה יתנה את ההיתר הניתן על ידו בתנאים הדרושים לדעתו לשם שמירה על עניינם של עמיתי קופות הגמל.
(ד) בקשה להיתר כאמור בסעיף קטן (ג) תוצג להתייחסויות הציבור ובעלי עניין נוספים טרם אישורה על ידי הממונה."
תיקון סעיף 43 2. בסעיף 43 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: בסעיף 43 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: בסעיף 43 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: בסעיף 43 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא: בסעיף 43 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ד) היה לממונה יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ד) היה לממונה יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ד) היה לממונה יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ד) היה לממונה יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ד) היה לממונה יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן:
(1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי; (1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי; (1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי; (1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי;
(2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי." (2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי." (2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי." (2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי."
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) 3. בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 – בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981 –
(1) בסעיף 36א, אחרי "הוראות סעיפים" יבוא "26א, ו-"; (1) בסעיף 36א, אחרי "הוראות סעיפים" יבוא "26א, ו-"; (1) בסעיף 36א, אחרי "הוראות סעיפים" יבוא "26א, ו-"; (1) בסעיף 36א, אחרי "הוראות סעיפים" יבוא "26א, ו-"; (1) בסעיף 36א, אחרי "הוראות סעיפים" יבוא "26א, ו-";
(2) בסעיף 92א, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (2) בסעיף 92א, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (2) בסעיף 92א, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (2) בסעיף 92א, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (2) בסעיף 92א, אחרי סעיף קטן (ד) יבוא:
"(ה) היה למפקח יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א לחוק הפיקוח על קופות גמל, כפי שהוחל בסעיף 36א לחוק זה, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ה) היה למפקח יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א לחוק הפיקוח על קופות גמל, כפי שהוחל בסעיף 36א לחוק זה, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ה) היה למפקח יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א לחוק הפיקוח על קופות גמל, כפי שהוחל בסעיף 36א לחוק זה, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן: "(ה) היה למפקח יסוד סביר להניח כי חברה מנהלת רכשה תעודות התחייבות של קבוצת לווים שביצעה הסדר חוב, בניגוד להוראות סעיף 26א לחוק הפיקוח על קופות גמל, כפי שהוחל בסעיף 36א לחוק זה, רשאי הוא להטיל על החברה המנהלת ועל נושא משרה בה עיצום כספי כמפורט להלן:
(1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי; (1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי; (1) לגבי חברה מנהלת – בשיעור פי 15 מהסכום הבסיסי;
(2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי." (2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי." (2) לגבי נושא משרה – בשיעור פי ארבעה מהסכום הבסיסי."
תיקון חוק החברות 4. בחוק החברות, התשנ"ט–1999 – בחוק החברות, התשנ"ט–1999 – בחוק החברות, התשנ"ט–1999 – בחוק החברות, התשנ"ט–1999 – בחוק החברות, התשנ"ט–1999 –
(1) אחרי סעיף 307 יבוא: (1) אחרי סעיף 307 יבוא: (1) אחרי סעיף 307 יבוא: (1) אחרי סעיף 307 יבוא: (1) אחרי סעיף 307 יבוא:
"שעבוד לטובת נושים "שעבוד לטובת נושים "שעבוד לטובת נושים 307א. (א) קיבל בעל מניות שהוא בעל שליטה בחברה חדלת פירעון דיבידנד, חלקו בדיבידנד ישועבד לטובת הנושים של החברה שבשליטתו.
(ב) סעיף קטן (א) יחול גם כלפי נושים של חברה אחרת שבשליטתו של אותו בעל מניות.
(ג) אין להתנות על ההוראות לפי סעיף זה.";
(2) בסעיף 350(א), האמור בו יסומן כפסקה "(1)", ואחריה יבוא: (2) בסעיף 350(א), האמור בו יסומן כפסקה "(1)", ואחריה יבוא: (2) בסעיף 350(א), האמור בו יסומן כפסקה "(1)", ואחריה יבוא: (2) בסעיף 350(א), האמור בו יסומן כפסקה "(1)", ואחריה יבוא: (2) בסעיף 350(א), האמור בו יסומן כפסקה "(1)", ואחריה יבוא:
"(2) בית המשפט לא יאשר כינוס אסיפה של נושים או בעלי מניות לצורך אישור הסדר, שמשמעותו הפחתה של 20% ויותר מגובה החוב שישולם. "(2) בית המשפט לא יאשר כינוס אסיפה של נושים או בעלי מניות לצורך אישור הסדר, שמשמעותו הפחתה של 20% ויותר מגובה החוב שישולם. "(2) בית המשפט לא יאשר כינוס אסיפה של נושים או בעלי מניות לצורך אישור הסדר, שמשמעותו הפחתה של 20% ויותר מגובה החוב שישולם. "(2) בית המשפט לא יאשר כינוס אסיפה של נושים או בעלי מניות לצורך אישור הסדר, שמשמעותו הפחתה של 20% ויותר מגובה החוב שישולם.
(3) על אף האמור בפסקה (2), רשאי בית המשפט לאשר כינוס אסיפה לצורך אישור הסדר כאמור בפסקה (2), אם במסגרת ההסדר תועבר השליטה בחברה המנפיקה מבעל השליטה לנושיה." (3) על אף האמור בפסקה (2), רשאי בית המשפט לאשר כינוס אסיפה לצורך אישור הסדר כאמור בפסקה (2), אם במסגרת ההסדר תועבר השליטה בחברה המנפיקה מבעל השליטה לנושיה." (3) על אף האמור בפסקה (2), רשאי בית המשפט לאשר כינוס אסיפה לצורך אישור הסדר כאמור בפסקה (2), אם במסגרת ההסדר תועבר השליטה בחברה המנפיקה מבעל השליטה לנושיה." (3) על אף האמור בפסקה (2), רשאי בית המשפט לאשר כינוס אסיפה לצורך אישור הסדר כאמור בפסקה (2), אם במסגרת ההסדר תועבר השליטה בחברה המנפיקה מבעל השליטה לנושיה."