חומר רקע
היועצת המשפטית לכנסת
הכנסת, קריית בן-
| גוריון, ירושלים[email protected]
'| טל541
6408
-
02
:| פקס6496802
-
02
:(סימוכין020585
-
2025
)
,ירושלים
י"ב ב טבת
ה
תשפ"ה
12
ב ינואר2025
לכבוד
חברות ו
חברי הכנסת
נכבדיי,שלום רב
:הנדון הצעת חוק
התקציב ו ההסדרים לשנת2025
רקע:
1.
ביום ה-
4/12/2024
,באיחור של חודש מהמועדים הקבועים בחוק-
,יסוד: משק המדינה הונחה על
שולחן הכנסת הצעת חוק התקציב לשנת הכספים2025, התשפ"ה–
2024
.
וכן הונחו באותו היום
הצעת חוק
מסגרות תקציב המדינה
(הוראות מיוחדות לשנת2025), התשפ"ה–
2024, ו שתי הצעות
:חוק ההסדרים הצעת חוק
התוכנית
הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת
התקציב2025
,)
"התשפ
ה-
2024
" , שעניינה
שינויים מבניים
"; ו הצעת חוק
ההתייעלות הכלכלית
(תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב
2025), התשפ"ה-
2024
" , שעניינה שינויים
פיסקליים ."
2.
הצעות חוק ההסדרים, בשונה מהצעות חוק רגילות, כוללות
תיקוני חקיקה בתחומים רבים
ו
שונים, והן מקודמות בעיקר על ידי משרד האוצר בממשלה ובכנסת, לצד הצעת חוק התקציב .
זאת
, גם
בשונה מהצעות חוק ממשלתיות אחרות שהמשרד הממשלתי מקדם עבורו, בתחומי
.עיסוק המשרד
3.
משהצעת חוק התקציב לשנת2025
הונחה באיחור
כאמור , המשמעות היא שמיום1/1/2025
המדינה
מתנהלת
בתקציב של1/12
מדי חודש עד לאישור הצעת חוק התקציב , בהתאם לסעיף3
ב
לחוק-
.יסוד: משק המדינה
4.
לכנסת מוקנים לפחות
60
ימים לדיון ולהכנת התקציב
בהתאם לסעיף3
()(ב1)(א) לחוק-
:יסוד
.משק המדינה אין ב
איחור הממשלה בהגשת הצ
עת חוק התקציב כדי
לפגוע בזמנים המוקנים
ל
כנסת
.לדעתי
ואולם, בהתאם לחוק-
:יסוד
הכנסת ככל שהצעת חוק התקציב לא תתקבל בכנסת
90
ימים ממועד תחילת שנת הכספים יראו בכך כאילו הכנסת
.החליטה על התפזרותה
5.
ביום16/12/2024
הצעות החוק האמורות עברו בקריאה ראשונה במליאת הכנסת. כמו כן, יצויין
כי ב-
23/12/24
התקבל בקריאה השנייה והשלי
שית בכנסת חוק תקציב נוסף
לשנת הכספים2024
(מס'), התשפ"ה–
2024
,ובסמוך לכך אושרו גם מספר חוקים בנושאי מיסוי שתחילתם ב-
1/1/2025
ושהובאו כחלק מצעדי הממשלה להתכנסות למסגרות הפיסקליות לשנת2025
1.
1
'חוק לתיקון פקודת מס הכנסה (מס275), התשפ"ה–
2024
; חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב
לשנת התקציב2025
) (הקפאת שכר נושאי משרה ברשויות השלטון וברשויות מקומיות בשנת2025), התשפ"ה–
2024
;
חוק
הכנסת, קריית בן-
| גוריון, ירושלים[email protected]
'| טל541
6408
-
02
:| פקס6496802
-
02
6.
עניינ
נו,, אם כן
בשנה עם נסיבות חריגות גם מבחינה תקציבית לנוכח
תכתיבי
המלחמה שחייבו
התאמות רבות בתקציב וכן לאור העובדה ששנת2025
באה לאחר שנה של תקציב דו-שנתי שדרש
אישור תקציבים נוספים לשתי שנות התקציב
(אחד לשנת הכספים2023
ושלושה תקציבים
נוספים
לשנת הכספים2024
)
. נסיבות המלחמה חייבו גם
שינוי ב
היקף
החקיקה המובאת בפני
הכנסת
, בין היתר
נוכח החקיקה בנושא מיסוי הקשורה בתקציב2025
שכבר אושרה בכנסת ,
כאמור
, ונועדה לחול ביחס אליו.
ביקורת על חוק ההסדרים:
7.
לאורך השנים
הועלתה ביקורת נוקבת על השימוש בחוק ההסדרים, בי,ן היתר על ידי
חברי
הכנסת, היועצים המשפטיים של הכנסת ובית המשפט העליון. הביקורת עסקה הן בסד הזמנים
להעברת הצעות החוק, המקשה על קיום דיון מקיף
;בנושאים השונים בוועדות הכנסת הן בפגיעה
הכרוכה בהעברת מכלול ההסדרים בה
צ
בעה אחת, המונעת מחברי הכ נסת מלהצביע ביחס לכל
ענין.בנפרד; הן בחוסר בשלות ההסדרים המוצעים, שהוביל לא אחת לקשיים ביישומם
8.
,כמו כן נטען כי
לנוכח הגידול בהיק ף
הצע
תו חוק ההסדרים, התעצמה הפגיעה במעמדה וכבודה
של הכנסת הנגרמת עקב
חקיקת תיקוני חקיקה משמעותיים במסגרת זו .
ראו
ב
נושא זה
דבריו של
כב 'השופט חשין ב בג"ץ4885/03
'ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה חקלאית שיתופית בע"מ נ
ממשלת ישראל
(להלן–
)בג"ץ מגדלי העופות :
"חוק התכנית הכלכלית וכמוהו חוקי ההסדרים
למיניהם–
יש בהם כדי לטלטל את המערכת הרחק אל מעבר למידה הראויה. תזוזת יבשות זו
שחוק התכנית הכלכלית וחוקי ההסדרים
למיניהם הביאו עימהם-
העברה דה פקטו של הסמכות
המחוקקת לידי הרשות המבצעת-
."נושאת בכנפיה סיכונים רבים ועצומים
9.
בהקשר
זה, חשוב לציין כי מנסיון העבר אנו למדים שלעיתים הצעות שנכללו בהצעות חוק
ההסדרים ה
תאפיינו בחוסר בשלות ובכלל זה חוסר בעבודת מטה משותפת למשרדי ה
ממשלה
.ולרשויות
אף התרעתי על כך בפני היועץ המשפטי לממשלה
לשעב
ר , והעברתי את מכתבי האמור
גם ל
תשומת ליבה של ה
יועצת המשפטית לממשלה הנוכח
ית .
10
.
,השנה
עמדתי היא
כי אין מקום לחקיק
ה
" של
הסדרים"
שאינם בעלי משמעויות תקציביות
הקשורות קשר ישיר והכרחי לתקציב
אלא רק לחקיקה בעלת משמעויות כספיות ושיש לה קשר
,ישיר לתקציב
ועמדתי על כך כבר במכתבי מיום18/11/2024
לשר האוצר
. זאת גם
לנוכח האיחור
המשמעותי של הממשלה בהנחת הצעת חוק התקציב לשנת הכספים2025
וכן לאור העובדה שעוד
קודם להנחת הצעת חוק התקציב הניח משרד האוצר שורת הצעת חוק בנו שאי מס והקפאות
סכומים שונות שהכנסת התבקשה להעבירן קודם לשנת הכספים2025
על מנת שיחולו ביחס
.אליה
הליך החקיקה הייחודי של חוק ההסדרים:
11
. לאור ה
ביקורת שנ
מת
חה לאורך השנים על חקיקת חוקי הסדרים
, ובפרט לאחר
בג"ץ ארגון מגדלי
העופות,
גובש בכנסת הליך עבודה לחקיקת
הצעות חוק ההסדרים
ליך ה . ה גובש
בגיבוי יושבי ראש
הכנסת ויושבי ראש ועדת הכנסת ובשיתוף היועצים המשפטיים לכנסת , על מנת לאפשר לכנסת
,ולוועדותיה להתמודד עם היקפי החקיקה המוצעים בו. כמו גם
לאפשר לכל חבר
י
הכנסת את
הזכות להשתתף בהליך החקיקה באופן נאות
, לעבד באופן עצמ
אי את המידע הנמסר ל
הם
ולגבש
ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2025
,)) (הקפאת עדכוני מס ומס יסף
התשפ"ה–
2024
; חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2025
,)) (מיסוי רווחים לא מחולקים
התשפ"ה–
2024
;
הצעת חוק הביטוח הלאומי (תיקון252
והוראת שעה), התשפ"ה–
2025
שאושרה בוועדת העבודה והרווחה
.לקריאה שניה ושלישית
הכנסת, קריית בן-
| גוריון, ירושלים[email protected]
'| טל541
6408
-
02
:| פקס6496802
-
02
את עמדת
ם ה
מושכלת ביחס להצע
ו
ת החוק (
ראו לענין זה"ץ בג
10042/16
צחי
קוונטינסקי
נ' כנסת
ישראל.)
12
.
בהתאם להליך שגובש בכנסת כאמור, לא ניתן להעניק פטור מחובת הנחה להצעות חוק התקציב
,וההסדרים. כמו כן, לפי ההליך
לאחר ההצבעה בקריאה הראשונה
ו צע ה על
ת חוק ההסדרים ,
הן
מועברת לדיון בוועדת הכנסת. ועדת הכנסת מנתבת את נושאי ופרקי ה
הצע
ו ת לוועדות השונות
)"לפי תחומי עניינן ("פיצול דיוני
,וכן היא מפצלת נושאים או פרקים שיחקקו בהליך חקיקה רגיל
שלא במסגרת חוק ההסדרים ("פיצול מהותי"). פיצול מהותי של נושא או פרק מסוים בוועדת
הכנסת למעשה מוציא אותו מהצע
ו ת חוק ההסדרים. החלק המפוצל הופך להצעת חוק נפרדת
המונחת על שולחן
ועדה להכנתה לאחר הקריאה הראשונה, במנותק מסד הזמנים של חוק
.התקציב וההסדרים, דבר שכמובן מאפשר דיון מעמיק יותר
משא ומתן עם יושב ראש הכנסת
, חבר הכנ
סת אמיר אוחנה:
13
.
מזה כעשור, יושבי ראש הכנסת עומדים על
פיצול נושאים מסוימים מהצע
ו ת חוק ההסדרים עוד
לפני
הנחתן במליאת הכנסת. זאת, במסגרת
משא ומתן עם משרד האוצר הנערך על בסיס טיוטות
.החלטת הממשלה ,ככל שהממשלה תבקש לקדם נושא שפוצל בשלב מקדמי זה יהא עליה להביאו
כ.הצעת חוק ממשלתית חדשה שתונח על שולחן הכנסת
14
. לאור
,חריגותה של שנה זו כמפורט לעיל
יושב ראש הכנסת,, חבר הכנסת אמיר אוחנה סיכם
באופן מקדמי עם שר האוצר כי בכוונתו ל חתור לפיצול של כלל הנושאים שאינם בעלי משמעות
תקציבית
כך שהפיצול ייעשה בוועדת הכנסת ו ,בתיאום עם יושב ראש ועדת הכנסת חבר הכנסת
.אופיר כץ המשמעות היא כי יש לפצל מהצעת החוק בהתאם לסיכום האמור
את הפרקים
הבאים:
א.
בהצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב
2025), התשפ"ה–
2024: פרק ב' (שירותים דיגיטליים עם
)גופים ציבוריים ; פרק ד' (תשתיות
וביוב); פרק ה' (רשויות מקומיות); פרק ו' (שירות התעסוקה); פרק ח' (רשויות מטרופוליניות
ורשות א
ר.)צית); פרק ט' (תכנון ובנייה
ב.
בהצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ל
השגת יעדי התקציב
לשנת התקציב
2025), התשפ"ה–
2024
: ב 'פרק ג
(מסים
): שינוי מבני בקבוצת תאגידים וקרנות השקעה ; פרק
ה' (התחשבנות בין בתי חולים לקופות חולים)(בריאות הנפש);
)פרק ו׳ (גמלאות.
15
. כמו כן, סוכם כי ייקבע סד זמנים לחקיקה ביחס לשלושה פרקים
,בהצעת חוק התוכנית הכלכלית
שיפוצלו
( בשל ההסכמה בדבר חשיבותם
שירותים דיגיטלי ,ים עם גופים ציבוריים רשויות
.)מטרופוליניות ורשות ארצית, תכנון ובניה
טבלה
לפירוט הצעות חוק ההסדרים
16
. מצורפת למכתבי טבלה הכוללת פירוט תמציתי ביחס ל ה כל
נושא
ים בהצעות חוק ההסדרים .
מטרת הטבלה לאפשר לחברי הכנסת .התמצאות בסיסית עם הנושאים הכלולים בהצעות החוק
מובן כי אין ב
כך
כדי למצות את מלוא המידע
ביחס לכל נושא ,. כמו כן לצד הייעוץ המשפטי לכנסת
ינכחו בדיון
נציגי
מרכז ה מחקר
ו המידע.של הכנסת להשיב על שאלות שבתחומי ענינם
17
. לצד פירוט הנושאים,
הטבלה מפרטת גם את הערות הייעוץ המשפטי לכנסת לענין הפיצולים
.המהותיים והדיוניים בין הערות אלה התייחסנו לקיומה של זיקה לתקציב או לצמיחה כלכלית
;בשנות התקציב; מורכבות ההסדר והיקפו ביחס לסד הזמנים לחקיקת התקציב וההסדרים
הכנסת, קריית בן-
| גוריון, ירושלים[email protected]
'| טל541
6408
-
02
:| פקס6496802
-
02
בשלות ההסדר לחקיקה; האם מדובר בנושא שהממשלה ביקשה להביאו בעבר במסגרת חוק
הסדרים או בהליך חקיקה רגיל, והכנסת לא מצאה לנכ
ון לקדמו בשל קשיים שמצא ה בו או
מסיבות אחרות; תיקונים לחקיקה שנעשתה בחוק הסדרים ועלו קשיים ביישומה ועתה מבוקש
לתקנה שוב בהצעת חוק הסדרים; כמו כן, ציינו את הוועדות המוסמכות לדון בנושאים השונים
בהתאם לתקנון ולתקדימים. הערות הייעוץ המשפטי של הכנסת הכלולות בטבל ה אינן הערות
לגוף ההצעות ואלו יוצגו כמובן בפירוט על ידי היועצים המשפטיים לוועדות במהלך דיוני
.החקיקה
18
.
אני תקווה
כי טבלה זו תהיה
לכם לעזר לקראת
הדיון בוועדת הכנסת בהצעות
.החוק הטבלה
מוגשת ליושב ראש הכנסת, חבר הכנסת אמיר אוחנה, ליושב ראש ,ועדת הכנסת חבר הכנסת
אופיר כץ,
לחברי הוועדה ,ולכלל חברי הכנסת לצורך הדיונים על פיצול ,הצעות חוק ההסדרים כך
שיוגשמו התכליות שבבסיס הליך החקיקה
ותינתן
אפשרות מעשית לחברי הכנסת לקיים דיון
.פרלמנטרי אמיתי
,בכבוד רב
שגית אפיק
העתק
ים:
חבר הכנסת
אמיר אוחנה
, יושב ראש הכנסת
חבר הכנסת
אופיר כץ
, יושב ראש ועדת הכנסת
היועצים המשפטיים לוועדות הכנסת