מסמך של מרכז המחקר והמידע

הכנסת הלשכה המשפטית תחום חקיקה ומחקר משפטי חסינות פרלמנטרית ו פתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל התבטאויותיו – סקירה משווה – 'י באדר פ תש"א 22 בפברואר2021 :כתיבה עו"ד צח בן-יהודה אישור: עו"ד ליאור בן דוד , ממונה בכיר )(חקיקה ומחקר משפטי מסמך זה הוא סקירה משפטית משווה ואינו חוות דעת משפטית עמוד 1 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי מבוא מסמך ,זה נכתב לבקשת עו"ד שגית אפיק היוע צת המשפטי ת לכנסת, ובו סקירה משווה בנושא החסינות הפרלמנטרית וזיקתה ל אפשרות של פתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל התבטאויותיו . ,לצורך סקירה זו פנינו לפרלמנטים במדינות שונות, 1 עם מספר שאלות לגבי המקרים שבהם ניתן לפתוח ;בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט מכהן בשל התבטאויותיו ולגבי הפרוצדורה לפתיחת חקירה שכזו .והגורמים המוסמכים להחליט על כך המידע המו פיע במסמך זה מבוסס בעיקרו על התשובות לפניותינו שהתקבלו מהפרלמנטים השונים, 2 על ה חקיקה העוסקת בחסינותם של חברי הפרלמנט וכן על דוחות בין- לאומיים ומאמרים שנכתבו בנושא, כמפורט להלן . על חבר פרלמנט, כמו על כל אזרח, חלים דיני המשפט הפלילי המהותי והפרוצדוראל י .של כל מדינה ומדינה בד בבד חלים עליו גם דיני החסינות הפרלמנטרית , שעשויים להשפיע, בין השאר, על האפשרות לפתיחה בחקירה פלילית נגד ו בשל התבטאויותיו. בחינתה של אפשרות זו במדינות השונות מחייבת, אם כך, מבט השוואתי על מהות ו .היקף חסינותם של חברי הפרלמנט ה חסינות ה פרלמנטרית חסינות פרלמנטרית .היא סייג בפני העמדה לדין פלילי או מפני תביעה אזרחית של חברי הפרלמנט סייג זה נועד להבטיח את פעולתו התקינה של הפרלמנט, ולשם כך החסינות כוללת הגנה מיוחדת על זכויותיהם של חברי הפרלמנט ככלל, ובפרט היא מגנה על הזכות לחופש הביטוי- "כ לי העבודה" העיקרי של חבר י הפרלמנט, שבאמצעותו ה ם מייצג ים את הבוחרים, מחוקק ים חוקים ומפקח ים על הרשות המבצעת. בזכות החסינות יכול ים חבר י הפרלמנט למלא את תפקיד ם "ללא חשש וללא משוא פני ."ם נהוג להבחין בין שני :סוגי חסינות חסינות מהותית(או עניינית) ו חסינות מוגבלת )(דיונית או פרוצדורלית: 3 החסינות המהותית, 4 היא בראש ובראשונה הגנה על חופש הביטוי ,של חברי הפרלמנט. ללא חופש ביטוי חברי הפרלמנט אינם יכולים לבקר את הממשלה, לחקור ולגנות עוולות- כלומר לבצע את תפקידם- מחשש שייפגעו מתגובה של הרשות המבצעת או מ שחקנים פוליטיים חזקים אחרים. ח ברי הפרלמנט הם הנהנים העיקריים מהחסינות המהותית. במדינות המושפעות מהמסורת הצרפתית החסינות מוענקת רק למחוקקים, ואילו במדינות אחרות, ובעיקר כאלה המושפעות מהמסורת הבריטית, החסינות מוענקת לכל מי שמשתתף בדיונים הפרלמנטריים, ובכלל זה שרים שאינם חב רי פרלמנט, עדים, פקידי ממשל ועוד. יש מדינות שבהן גם בעלי תפקידים בפרלמנט ועוזרים פרלמנטרים זכאים לחסינות . החסינות הפרלמנטרית 1 הפניה נעשתה דרך המרכז האירופי למחקר ותיעוד פרלמנטר י : ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation), Request No. 4563 "Criminal investigation against MPs due to verbal expressions or statements that could constitute a criminal offence", Date of Request: 16 November 2020. :יצוין שלצורך השלמת התמונה, נעזרנו גם בתשובות שניתנו בעבר לפנייה אחרת במרכז האירופי למחקר ותיעוד פרלמנטרי ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation), Request No. 3497 "Parliamentary privilege in respect of freedom of debate", Date of Request: 21 August 2017. 24 המדינות שנסקרות במסמך זה הן: אוסטריה, אסטוניה, בלגיה, בריטניה, גרמניה, דנמרק, הולנד, יוון, ליטא, לט ביה, ניו .זילנד, סלובניה, סלובקיה, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, צ'כיה, צרפת, קנדה, קפריסין, רומניה, שוודיה ושוויץ 2 תשובות לפנייתו, וכן הבהרות לגביהן התקבלו מהפרלמנטים השונים החל מה- 16 בנובמבר2020 ועד ה- 10 בפברואר2021 . 3 דנה ב לא נדר , לא לעולם חוסן- על שלילת זכויות מחברת הכנסת חנין זועבי על פי חוק החסינות ,פרלמנט ( 70 ) המכון הישראלי ,לדמוקרטיה2 באוקטובר 2011 . 4 :לחסינות מהותית קיימים מספר מונחים בלועזית, ובהם Parliamentary privilege, Parliamentary non-accountability, Non-liability, Professional liability, Indemnity, Irresponsibility. עמוד 2 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי של חברי הפרלמנט חלה על פעולות שנעשו במסגרת מילוי תפקיד ם . התשובה לשאלה מהן פעולות מסוג זה משתנה ממדינה למדינה. ככלל, מוסכם ש פעולות שהן בליבת התפקיד הפרלמנטרי- התבטאויות ,במליאה ובוועדות, הצבעות הגשת הצעות חוק ושאילתות - זוכות להגנת החסינות המהותית . עוד חשוב לציין שב רוב מדינות אירופה החסינות המהותית חלה על התבטאויות והצבעות, ולא על מעשים אחרים. ,באמצעות החסינות המהותית ר וב המדי נות קובעות שאין לקיים הליכים משפטיים , פליליים ,ואזרחיים .נגד חבר פרלמנט בגין פעולות שביצע במסגרת מילוי תפקידו כפי שיובהר בהמשך הסקירה, יש מדינות שמתחמות את החסינות המהותית באופן צר יחסית, כך שהיא חלה רק על הצבעות ואמירות במסגרת הפעילות הפרלמנטרית המתנהלת ב .פרלמנט עצמו ,לעומתן יש מדינות רבות ש בהן ה חסינות ה מהותית נקבעת לא לפי זיקה פיזית פורמלית אלא לפי מבחן ענייני-פונקציונאלי , שמתייחס לאופי הפעול ה ולא למקום ביצועה . ןכ על , חופש הביטוי המוגן של חבר הפרלמנט באותן מדינות יכול ל וח ל גם ,מחוץ לפרלמנט כל עוד פעול תו קשור ה למילוי תפקידו. 5 החסינות המהותית ממשיכה להגן על פעולתו של .חבר הפרלמנט במסגרת תפקידו גם לאחר שסיים את כהונתו מכיוון שה יא מיועדת להגן על הפרלמנט כולו ואיננה בגדר הטבה אישית, ברוב המדינות אין ביכולתו של חבר פרלמנט לוותר עליה , וברוב המדינות אין הפרלמנט י כול להסירה. 6 החסינות הדיונית, 7 ,לעומת זאת גנה מ על חבר הפרלמנט מפני מעצר והליכים אחרים בגין מעשים )פליליים (לרבות התבטאויות ש ככלל ,אינם חלק ממילוי תפקידו . ההגנה שמעניקה החסינות הדיונית מוגבלת ואין מטרתה להיות "חנינה פרלמנטרית", אלא מנגנון המאפשר לפרלמנט להבטיח שרשויות האכיפה אינן משתמשות באופן בלתי ראוי בסמכויותיהן בכדי לרדוף חברי פרלמנט או להצר את צעדיהם ו לפגוע ביכולתם לבצע את תפקידם .ה:חסינות הדיונית מוגבלת במספר מישורים ראשית, היא מוגבלת בזמן ועל פי רוב חלה רק במהלך כהונתו של חבר הפרלמנט. שנית, את החסינות הדיוניות יכול הפרלמנט עצמו להסיר או לא להעניק לחבר הפרלמנט, ובחלק מהמדינות חבר הפרלמנט אף רשאי בעצמו לוותר ,עליה. שלישית, היקפה משתנה בין המדינות והיא עשויה להגן מפני מעצר בלב ד או מפני הלי כים נוספים , ובכלל זה חקירה, חיפוש, מעצר, העמדה לדין ומאסר . מנגנון הסרת החסינות הדיונית דומה למדי ברוב המדינות על אף הבדלים רבים בפרטים הקטנים של ההליך: בדרך כלל רשויות האכיפה או התביעה מגישות בקשה להסרת החסינות לידי יושב ראש הפרלמנט. בבקשה דנה ועדה העשויה להיות ייעודית למקרה זה או ועדה קבועה של הפרלמנט , וברוב המדינות ניתנת לחבר הפרלמנט הנדון האפשרות להופיע ב פניה. 8 בשנים האחרונות, המגמה העולמית במדינות שבהן קיימת חסינות דיונית היא להגביל את היק פה, כך שלא יהיה צורך באישור הפרלמנט בכדי לפתוח בהליכים פליליים, אלא רק בכדי לבצע מעצר או פעולות משפטיות ספציפיות אחרות. 9 מגמה זו של צמצום החסינות הדיונית נובעת מכך שמוסד החסינות נתפס כפוגע בעקרון השוויון בפני החוק , כמו גם בשל הניצול לרעה של החסינות הדיוניות כדי לחמוק מענישה פלילית ,ומניעת הצדק העלולים להוביל ל.פגיעה באמון הציבור בנציגיו הנבחרים ובמוסדות הפוליטיים10 5 ,סוזי נבות ארב ע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת ,פרלמנט ( 70 ,), המכון הישראלי לדמוקרטיה2 באוקטובר2011 ; Council of Europe, Parliamentary immunity: challenges to the scope of the privileges and immunities enjoyed by members of the Parliamentary Assembly, 23 May 2016, Pp. 9-10; European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020. 6 אור טוטנאור ,שני פנים לחסינות ,פרלמנט ( 70 ) ,המכון הישראלי לדמוקרטיה2 באוקטובר 2011 . 7 לחסינות הדיונית קיימים מספר מונ :חים בלועזית, ובהםnviolability I, mmunity I. 8 אור טוטנאור , לעיל בהערת שוליים6. 9 ,שם; וראו גם אסף שפירא חסינות בהשוואה בינלאומית ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה27 מאי2019 . 10 Council of Europe, Parliamentary immunity: challenges to the scope of the privileges and immunities enjoyed by members of the Parliamentary Assembly, 23 May 2016, P. 3. עמוד 3 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי ( כך, במסמך של נציבות ונציהVenice Commission ) 11 משנת2014 ,המליצה הנציבות ,למדינות אירופה ,בין השאר להימנע מלהחיל את החסינות הדיונית על חקירות מקדמי תו ,בתנאי שהן מנוהלת באופן שאינו מטריד את חבר הפרלמנט שלא לצורך . לפי ה נציבות, זאת משום שחקירות נועדו לבסס את עובדות המקרה, והן הכי יעילות כ אש ר הן מתבצעות בסמיכות זמנים למועד ביצוע העבירה, ולא שנים לאחר מכן , כש החסינות פוקעת. 12 יצוין כי במדינות רבות עקרונות החסינות של חברי הפרלמנט נקבעו בחוקה , ורוב ההסדרים החוקתיים בעולם מתייחסים למהות החסינות. במובן זה ישראל היא חריג לכלל, משום ש החסינות אמנם נזכרת בסעיף17 ל חוק יסו ד: הכנסת ,ש,"לפיו "לחברי הכנסת תהא חסינות: פרטים יקבעו בחוק אך עקרונות יה פורטו ב סעיף1(א) ל חוק חסינות חברי הכנסת )(להלן: חוק החסינות, 13 שהוא חוק רגיל ולא חוק יסוד. חוק ה חסינות קובע כי "חבר הכנסת לא ייש א באחריות פלילית או אזרחית, ויהיה חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל-פה או בכתב, או בשל מעשה שעשה- בכנסת או מחוצה לה - ... אם היו במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו, כחבר הכנסת." 14 ב ישראל , ,בדומה למדינות אחרות החסינות המהותית האמורה אינה ניתנת לנטילה ו היא עומדת לחבר .הכנסת גם לאחר שסיים את כהונתו ההנחה בחוק החסינות היא שתפקידו של חבר הכנסת כרוך בביצוע פעולות מותרות בלבד .עם ,זאת, החוק מניח שבין פעולה אסורה שבוצעה על ידי חבר הכנסת לבין תפקידו יכולה להיות זיקה ההופכת את הפעולה האסורה לפעולה שהיא במילוי התפקיד או למענו ולכן החסינות המהותית חלה עליה. 15 בפסיקה" הוסבר כי הפעולה הבלתי חוקית צריכה להיות קרובה מבחינה עניינית לתפקיד של חבר הכנסת עד כדי כך שניתן לומר שהיא כרוכה בו ומהווה חלק מהסיכון הטבעי או המקצועי .שכל חבר כנסת נתון לו "מדובר על מקרים שבהם יש "גלישה מפעילות חוקית שנעשית במסגרת התפקיד לפעילות בלתי-חוקית, שניתן לראותה גם כביצוע לא הולם של הפעילות החוקית. פעולות אסורות אלה הן כה קשורות ושזורות בתפקידיו, עד כי עולה החשש שאם חבר הכנסת יידרש לתת עליהן את הדין, הדבר ישפיע במישרין על יכולתו לבצע את תפקידיו כח.וק ויגביל אותה" 16 11 הנציבות האירופית לדמוקרטיה באמצעות חקיקה, או בקיצור נציבות ונציה, הוקמה בשנת1992 על ידי18 המדינות שהיו חברות באותו הזמן במועצת אירופה. הנציבות היא גוף ייעוץ עצמאי עבור מועצת אירופה בנושאים חוקתיים, והיא מעניקה :ייעוץ וסיוע משפטי למועצה ולמדינות החברות בה. להרחבה ראו Council of Europe, The Venice Commission, Last Accessed: 21 January 2021. 12 "The Venice Commission considers that [the rules on inviolability] should under no circumstances protect against preliminary investigations". European Commission for Democracy through law. Report on the Scope and Lifting of parliamentary Immunieties.14 May 2014, Article 159. 13 חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם , התשי"א- 1951 . 14 יצוין שסעיף1(א1) לחוק החסינות קובע כי "מעשה לרבות התבטאות, שאינם אקראיים, של חב ,ר כנסת שיש בהם אחד מאלה ( :אין רואים לעניין סעיף זה, כהבעת דעה או כמעשה הנעשים במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר כנסת1 ) שלילת ( ;קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של העם היהודי2 ( ;) שלילת אופייה הדמוקרטי של המדינה3 ) הסתה לגזענות בשל צבע או השתייכות לגזע או למוצא לאומי- ( ;אתני4 ) תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד ."יהודים או ערבים בשל היותם יהודים או ערבים, בארץ או בחוץ לארץ 15 בג"ץ93 - 1843 רפאל פנחסי, סגן שר וחבר-כנסת 'נ כנסת ישראל ,פד" י(מט1 ,) 661 (להלן: פרשת פנחסי), פסקה9 ל פסק דינו ,של המשנה לנשיא (כתוארו אז) השופט ברק; סוזי נבות חופש הביטוי של חבר הכנסת והזכות לשם טוב ,, משפטים (מ), תשע"א 112-67 ', בעמ72-70 . 16 וראו: ת"א (י- )ם19 - 03 - 11732 איתמר בן גביר 'נ מיכל בירן , 13 בדצמבר2020 (פורסם בנבו), בפסקה8 .לפסק הדין מבחן הסיכון הטבעי, שהוזכר לעיל, זכה לבכורה על פני מבחנים אחרים שהוצע :ו בעבר בפסיקה, וזאת בפסק הדין בג"ץ11298-03 התנועה למען איכות השלטון בישראל 'נ ועדת הכנסת(, פ"ד נט5 ) 865 ,. על פי עמדת היועץ המשפטי לשעבר של הכנסת, עו"ד איל ינון "ה ,חסינות נועדה לאפשר לחברי הכנסת חופש פעולה פוליטי רחב ככל הניתן, מבלי שימצאו עצמם נתונים לאחריות משפטית במיוחד בקשר לדברים שאמרו במסגרת מילוי תפקידם , וכדי שמוראה של חציית הגבול בין מותר ואסור לא י הא עליהם בעת שהם מדברים במליאה או בוועדות, מתראיינים בתקשורת , מרצים בפני קהל וכד.' העיקרון העומד ביסוד מוסד החסינות( מתן חופש פעולה וחופש ביטוי רחב לחברי הכנסת )מתנגש לעתים עם עיקרון השוויון בפני החוק והחובה הכללית לכבד את החוק . בניסיון לאזן בין עקרונות אלו ולהכריע מתי תחול החסינות המהותית, ומתי דינו של חבר הכנסת יהיה כדין כל אדם המפר ."איסור שבדין, קבע בית המשפט את "מבחן הסיכון הטבעי" או "מבחן הסיכון המקצועי משמעותו של מבחן זה היא כי חבר הכנסת ייהנה מחסינות על התבטאות אסורה, רק אם במסגרת הפעילות המותרת והלגיטימית שלו הוא "גלש" שלא מתוך עמוד 4 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי גם במקרה שבו נקבע שלחבר הכנסת לא עומדת החסינות המהותית על מעשה או ביטוי כלשהו , ייתכן ועדיין תעמוד לו החסינות הדיונית . כלומר, לפי סעיף4 לחוק החסינות, במקרה שכתב אישום שאושר על ידי היועץ המשפטי לממשלה נמסר לחבר הכנסת (לפני הגשתו לבית המשפט ), רשאי חבר הכנסת בתוך30 ימים לבקש שהכנסת תקבע שיש לו חסינות בפני הדין הפל ילי לגבי האשמה שבכתב האישום. ככ ל שהכנסת קבעה שיש לו חסינות דיונית, לא יוגש נגדו.כתב אישום במהלך תקופת כהונתה של אותה הכנסת יצוין שהליך פתיחה בחקירה פלילית נגד חבר כנסת מוסדר כיום ב נוהל אגף חקירות ומודיעין של משטרת ישראל. 17 נוהל זה אושר גם בהנחיות .היועץ המשפטי לממשלה18 ממצאי ם עיקריים שעולים מה סקירה: לגבי ה חסינות ה מהותית והשלכותיה על חקירה פלילית:  בכל המדינות הנסקרות, החסינות המהותית אינה מונעת או מגבילה פתיחה בחקירה פלילית של חבר .פרלמנט בגין התבטאות שאין לה שום קשר למילוי תפקידו  ישנן מדינות שמתחמות את תחולת החסינות המהותית ל הצבעות ואמירות שקשורות ל פעילות הפרלמנטרית שמתבצעת בתוך הפרלמנט ,. לפיכך, במדינות אלה, מבחינת החסינות המהותית, ככלל אין מניעה או הגבלה על פתיחה בחקירה פלילית בגי ן התבטאות של חבר פרלמנט מחוץ לפרלמנט. כך למשל, ב אוסטריה ,בריטניה ,גרמניה, דנמרק ,הולנד ,ניו זילנד ,סלובקיה ,פינלנד, צ 'כיה ו קנדה.  ישנן מדינות שחוקתן קובעת במפורש שלא ניתן לחקור חבר פרלמנט על התבטאויותיו במסגרת תפקידו. עם זאת יצוין, כי החוקה או הפרשנות שניתנה לה מדגישה את המהות הפרלמנטרית של התפקיד. ב צרפת , על פי החוקה, לא ניתן לחקור חבר פרלמנט בשל דעה שהביע במסגרת מילוי תפקידיו, אך ,הפרלמנט הצרפתי הדגיש בתשובתו ש החסינות המהותית חלה רק על מעשים שקשורים ישירות לביצוע התפקיד הפרלמנטרי (המנ דט) של חבר הפרלמנט . גם ב בלגיה , החוקה קובעת כי לא ,ניתן לחקור חבר פרלמנט בקשר לדעה שהביע במסגרת מילוי תפקידו ולפי תשובת הפרלמנט הבלגי ההחלטה הסופית בשאלה אם הדברים נאמרו במסגרת התפקיד מסורה בידי שופט ומתקבלת בהתאם לקריטריונים שפותחו בפסיקה. ב יוון , החוקה קובעת כי חבר פרלמנט לא יעמוד לדין פלילי או ייחקר .בדרך כלשהי על דעה שהביע במסגרת תפקידיו הפרלמנטריים  חלק מהמדינות מחריגות עבירות מסוימות מגדרה של החסינות המהותית, כך שהיא אינה מונעת חקירה והעמדה לדין פלילי בגין אותן עבירות ספציפיות. כך למשל, ב אוסטריה , לגבי עבירות פליליות של הוצאת דיבה וגילוי מידע מסווג; וב גרמניה , לגבי הוצאת די .בה לגבי החסינות הדיונית :והשלכותיה על חקירה פלילית  ישנן מדינות שבהן אין כלל חסינות דיונית המונעת או מגבילה נקיטת הליכים פליליים נגד חבר פרלמנט. כך למשל, ב בריטניה ,הולנד, ניו זילנד ו קנדה.  במרבית המדינות שנסקרו במסמך זה קיימת חסינות דיונית המגבילה נקיטה בהליכים פליליים מסוימים נגד חבר פרלמנט. עם זאת, כפי שעולה מתשובות הפרלמנטים לפניותינו ומשאר המקורות תכנון מוקדם(למשל, בלהט הו וי כוח או בתגובה לדברים שנאמרו לו) , לאותו מתחם אסור של התבטאויות שאזרח מן השורה היה נתבע או עומד בגינן לדין. ,איל ינון, היועץ המשפטי לכנסת גבולות חסינות חברי הכנסת ביחס להתבטאויות המהוות ע בירה , 18 בפברואר2013 , בפסקאות4-2 . 17 משטרת ישראל, נוהל אח"מ, מספר300.16.193 ,חקירת אישי ציבור בכירים , תאריך פרסום1.2.2014 . 18 הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, מספר הנחייה4.2200 ( 90.004 ,)חקירת אישי ציבור , תאריך עדכון: יולי2016 . עמוד 5 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי שנסקרו, ברובן המכריע החסינות הדיונית אינה חלה על עצם הפתיחה בחקירה משטרתית נגד חבר פרלמנט א ו על זימונו לחקירה כאמור. כך למשל, ב אוסטריה ,בלגיה ,גרמניה ,דנמרק ,יוון ,לטביה , ליטא ,סלובקיה ,ספרד ,פורטוגל ,פינלנד, צרפת ,רומניה ו שוודיה ,. לעומת זאת מתשובות הפרלמנטים של סלובניה ,צ 'כיה ו קפריסין , עולה כי במדינות אלה החסינות הדיונית מגבילה את האפשרות לפתוח .בחקירה נגד חבר פרלמנט להלן יוצגו ההסדרים הנהוגים במדינות שונות בנוגע לחסינות הפרלמנטרית והשלכותיה על חקירות פליליות של חברי פרלמנ .ט עמוד 6 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 1. מדינות שבהן החסינות המהותית חלה רק במסגרת התפקיד בתוך הפרלמנט עצמו בחלק זה של המסמך ייסקרו מדינות שבהן החסינות המהותית חלה רק על הצבעה או אמירה שהביע חבר הפרלמנט כחלק מ פעילותו הפרלמנטרית ב תוך הפרלמנט עצמו . יצוין, שחלק מהמדינות מחריגות אמירות מסוימות מתחולתה של חסינות זו. כך ב גרמניה , החסינות המהותית לא חלה על דברים שמהווים הוצאת ,דיבה וב אוסטריה היא אינה חלה על עבירות של מסירת מידע מסווג או הוצאת דיבה .מדינות המשתייכות לקטגוריה זו נסקרות כאן לפי סדר הא"ב והן :כוללות את אוסטריה ,אסטוניה ,בריטניה, גרמניה, דנמרק , הולנד ,ליטא ,ניו זילנד ,סלובניה ,סלובקיה ,פינלנד, צ 'כיה ,קנדה ו קפריסין. 1.1 . אוסטריה19 חוקת אוסטריה קובעת( שלחברי המועצה הלאומיתNational Council ), שהיא הבית התחתון בפרלמנט ,הפדרלי20 יש חסינות מהותית ( professional immunity ) כך שלא ניתן להעמידם לדין על הצבעות שהם .הצביעו במסגרת מילוי תפקידם על התבטאויות מילוליות או בכתב שחברי המועצה הלאומית הביעו במסגרת מילוי תפקידם ., ניתן להעמידם אך ורק לדין משמעתי בפני המועצה יובהר שהביטוי "במסגרת מילוי תפקידם" מתייחס ל התבטאויות מילוליות שנאמרות במליאה או בפני אחת מ וועדות הפרלמנט , והתבטאויות בכתב ש מוגשות בשאילתות ,בבקשות לדיון ,או בדוחות של ועדות הפרלמנט. ,עם זאת בכל מקרה שבו חבר מועצ ה מבצע עביר ה של הוצאת דיבה21 או של מסירת מידע מסווג לפי ה חוק הפדרלי, 22 אזי רשויות החוק רשאיות לפתוח נגדו בחקירה פלילית ו להגיש נגדו כתב אישום. 23 בנוסף, לפי ה חוקה, חברי המועצה הלאומית נהנים גם מחסינות דיונית ( extra-professional immunity ) , כלומר, על מנת לעצור חבר מועצה יש לקבל את הסכמת המועצה, למעט במקרים שבהם חבר המועצה נתפס במהלך ביצוע ה עבירה. עם זאת, גם במקר ים אלה , אם המועצה הלאומית דורשת זאת, יש לשחררו באופן מי י( די ואף לבטלdrop ( ) את כל ההליך המשפטיlegal process .) 24 19 תשובת הפרלמנט האוסטרי מבוססת הן על סעיפים57 ו- 58 לחוקה הפדרלית האוסטרית, והן על סעיפים10 ו- 80 לחוק הפדרלי לגבי הכללים והנהלים של המוע:צה הלאומית האוסטרית Federal Law on the Rules of Procedure of the Austrian National Council. יצוין שבתשובתו הפרלמנט האוסטרי הפנה למידע המצוי בפניה אחרת של המרכז האירופי למחקר ותיעוד פרלמנט רי: ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation), Request No. 3497 "Parliamentary privilege in respect of freedom of debate", Date of Request: 21 August 2017. 20 ( חוקת אוסטריה קובעת שחברי המועצה הפדרליתederal Council F ), שהיא הבית העליון בפרלמנט הפדרלי, נהנים במהלך כל .כהונתם בפרלמנט הפדרלי מאותה החסינות שיש לחברי הפרלמנט המדינתי ששלח אותם לייצג אותו במועצה הפדרלית .במסגרת מסמך זה, לא נרחיב על החסינות של פרלמנטים מקומיים או מדינתיים 21 סעיף297 לחוק העונשין האוסטרי עוסק בעבירת( ""הוצאת דיבהDefamation ), אם כי המינוח המדויק יותר הוא "עלילת שווא". מהותה של עבירה זו היא פרסום ביודעין של ידיעה כוזבת המובילה, או עלולה להוביל לכך, שאדם ייחשד בביצוע עבירה .שבשלה הוא עלול לעמוד בפני הליך פלילי ואף לקבל עונש מאסר Criminal Code of the Republic of Austria (1974, amended 2019), Federal Law Gazette No. 60/1974, § 297 (In German). יובהר שעל עבירת הוצאת דיבה בפרלמנט אין חסינות מהותית במישור הפלילי, אך החסינות המהותית כן חלה על הליכים אזרחיים, גם במקרה של הוצאת דיבה. כך, ועל פי פסיקת בית המשפט העליון האוסטרי, במקרה שחבר פרלמנט נשא דברים בעלי אופי דיבתי במליאת הפרלמנט שעליהם כן חלה החסינות המהותית, ולאחר מכן חזר על אותם הדב רים בדיוק מחוץ .לפרלמנט, למשל במסיבת עיתונאים, חסינותו לא תעמוד לו, והאדם שנפגע מדבריו רשאי להגיש נגדו תביעת דיבה אזרחית Judgment of the Supreme Court of Austria, 29 March 2000, 6 Ob 79/00m. 22 לפירוט על עבירת "מסירת מידע מסווג", ראו בסעיף18 :בחוק להלן Federal Act on the Information Rules of the National Council and the Federal Council (Information Rules Act). 23 Austrian Federal Constitutional Law (B-VG), Article 57(1). 24 Ibid, Articles 57(2), 57(5). עמוד 7 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי מ תשובת הפרלמנט האוסטרי והמקורות האחרים ,שנסקרו עולה כי החסינות הדיונית חלה על מעצר של חבר פרלמנט והעמד תו לדין פלילי, אך לא על פתיחה ב חקירת משטרה . ,בנוגע להעמדתו לדין פלילי החוקה קובעת ש .החסינות הדיונית חלה רק על מעשים שקשורים לפעילות הפוליטית של חבר הפרלמנט כלומר, על רשות התביעה להעריך האם מעשיו של חבר הפרלמנט אינם קשורים באופן מובהק עם פעילות ו ה פוליטית ( manifestly not connected with the political activity ), ואז ניתן להעמידו לדין פלילי ל לא הסכמת הפרלמנט . ,לעומת זאת ככ ל שרשות התביעה סבורה שמעשיו עולים כדי עבירה ויש להם קשר ל ,פעילותו הפוליטית אזי חסינותו תעמוד לזכותו, ולא ניתן להעמידו לדין פלילי ללא הסכמת הפרלמנט . :מתשובת הפרלמנט האוסטרי עולה שפעילות פוליטית עשויה להיחשב אחד מאלה כינוס מפלגתי, מסיבת עיתונאים, אירוע ציבורי וכיוצא בזאת . ,לפי החוקה הגורם ש הוסמך ל עו קב אם המעשים נעש ו במסגרת פעילות פוליטית או לא הוא הפרלמנט עצמו. לפיכך, על רשויות האכיפה לפנות לפרלמנט כדי שהאחרון יקבל החלטה בעניין. 25 ,לבסוף מתשובת הפרלמנט האוסטרי עולה, שאומנם ה יו בעבר מקרים שבהם נפתחה חקיר ה פלילית נגד ,חברי פרלמנט בשל התבטאויותיהם אך.הדבר לא קרה בשנים האחרונות הפרלמנט האוסטרי לא פירט .בתשובתו לגבי אותם מקרים מעבר לכך 1.2 . אסטוניה חוקת אסטוניה קובעת את החסינות המהותית ש לפיה חברי הפרלמנט לא יישאו באחריות משפטית על כל הצבעה או אמירה פוליטית( political statement ) שאמרו בפרלמנט או בגופים הפועלים במסגרתו. 26 ,בנוסף החוקה קובעת את החסינות הדיונית ( lity inviolabi ) של חברי הפרלמנט, לפיה ל חברי הפרלמנט יש חסינות( מפני תביעהprosecution ) ו לא ניתן להגיש נגדם ( אישום פליליcriminal charges ) ללא אישור של ( קנצלר הצדקChancellor of Justice ) 27 .ובהסכמת רוב חברי הפרלמנט28 ,בנוסף חוק סטטוס חברי הפרלמנט קובע שחברי הפרלמנט לא יכולים לעשות שימוש בחסינות כמגן מפני מעשים שאינם קשורים למימוש המנדט החופשי שלהם כחברי הפרלמנט ( ee mandate exercise of fr )או כדי לחמוק מאחריות משפטית ( legal liability escape .) 29 בתשובתו הדגים הפרלמנט האסטוני עניין זה באמצעות דוגמא ,לפיה חבר פרלמנט אינו רשאי לעשות שימוש בחסינותו כדי להימנע מהעמדה לדין אם הוא ביצע עבירת הסתה לשנאה או לאלימות ,או קריאה להפליה של אדם בשל לאומיותו ,גזעו ,צבעו ,מינו ,שפתו ,מוצאו ,דתו , נטייתו המינית ,דעתו הפוליטית ,או מעמדו הכלכלי או החברתי ,ואם קריאה זו עשויה להוות סכנה לחייו , בריאותו או רכושו של אותו אדם. 30 לפי סעיף57 (4 ) לחוקה, אם הפרלמנט קיבל בקשה כאמור, ולא קיבל החלטה בעניין בתוך8 שבועות, רואים את הבקשה כאילו .היא אושרה 25 Austrian Federal Constitutional Law (B-VG), Article 57(3); Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, Pp. 169-170. 26 The Constitution of the Republic of Estonia, §62; Status of Members of the Riigikogu Act, §18(1). 27 משרד קנצלר הצדק הוא רשות עצמאית, שהעומד בראשו ממונה על ידי הפרלמנט לכהונה בת שבע שנים. תפקידיו כוללים בין היתר: העברת ביקורת על הליך החקיקה; וידוא שכל חוק חדש עומד בהלימה עם חוקת המדינה; פיקוח על רשויות ציבורית בהיבטים של פגיעה בזכויות אדם; הגנה על זכויות ילדים, צעירים ובעלי מוגבלויות; הגשת חוות דעת לבית המשפט העליון :בסוגיות חוקתיות; וכאמור הגשת המלצות לפרלמנט לקבלת אישור להגשת כתב אישום נגד חבר פרלמנט. להרחבה ראו The Constitution of the Republic of Estonia, §139-145; Chancellor of Justice, Official Duties, Last accessed: 23 December 2020. 28 The Constitution of the Republic of Estonia, §76. 29 Status of Members of the Riigikogu Act, §18(2)-(3). 30 The Penal Code, §151(1). עמוד 8 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי הפרלמנט האסטוני הפנה לחוק סדר הדין הפלילי, הקובע שכאשר קיימות סיבות לפתיחה בהליכי ם פליליים, הגוף בעל סמכויות החקירה או משרד התובע הכללי רשאים לפתוח בחקירה פלילית נגד כל .אדם31 תיקון לחוק סדר הדין הפלילי שנכנס לתוקף בשנת 2015 ,הסדיר את הדרכים שבהן ניתן להסיר באופן חלקי את החסינות הדיונית וזאת רק לגבי מספר פרוצדורות הקשורות לאיסוף ראיות לפני הגשת כתב אישום פלילי נגד חבר פרלמנט , אך אין בכך הגבלה או מניעה של עצם פתיחת ה חקירה ה פלילית . למרות שעדיין יש לקבל את אישור מליאת הפרלמנט להסרת החסינות הדיונית של חבר פרלמנט לפני הגשת כתב אישום נגד ו, 32 את הפעולות הבאות ניתן לבצע באמצעות קבלת אישור של גורמים אחרים :שאינם מליאת הפרלמנט נשיא בית ה משפט ה מחוזי בעיר הבירה טאלין יכול לאשר ביצוע מעצר ,מניעתי חיפוש )(מלבד בבניין הפרלמנט ,חיפוש על גופו של חבר הפרלמנט , תפיסת רכוש או ביצוע פעולות מעקב ( surveillance )אחר חבר פרלמנט זא ו ת בהתאם לבקשתו של התובע הכללי; וועדת החוקה של הפרלמנט ( Constitutional Committee )הוסמכה לאשר מעצר של חבר פרלמנט כחשוד בביצוע עבירה , או את אשפוזו הכפוי במוסד רפואי לצורך ביצוע בדיקה רפואית ( forced internment in a medical institution for examination ); קנצלר הצדק הוסמך לאשר בי צוע חיפוש בתוך בניין הפרלמנט, או איסוף ראיות ,מסמכים ו התכתבויות אלקטרוניות בנושאי עבודה של חבר הפרלמנט השמורות על שרתי הפרלמנט. יובהר .שאישורים אלו אינם נדרשים כאשר חבר הפרלמנט נתפס בעת ביצוע העבירה33 מכל ,האמור לעיל עולה כי החסינות הדיונית באסטוניה אינה מונעת או מגבילה פתיחה ב חקירה משטרתית. יצוין, שמתשובת הפרלמנט האסטוני עולה, שלא היו מקרים שבהם נפתחה חקיר ה פלילית נגד חברי .פרלמנט בשל התבטאויותיהם 1.3 . בריטניה סעיף9 במג י לת הזכויות משנת1689 , 34 מעגן את חופש הביטוי של חברי הפרלמנט באופן המעניק להם חסינות מהותית מתביעות בבית משפט על דברים שאמרו במסגרת הליכים או דיונים בפרלמנט .יובהר שהפרשנות המודרנית לסעיף 9 קובעת שהסעיף מגן על חברי הפרלמנט ,הן מהבית העליון והן מהבית התחתון ,מפני קנסות ,הליכים אזרחיים או פליליים בבית משפט בשל דברים שהם אמרו בפרלמנט. 35 מחוץ לכתלי הפרלמנט, אין לחברי הפרלמנט חסינות ובכל הקשור להתנהגות עבריינית לכאורה הם כפופים בפני החוק כמו כל אזרח אחר . בנסיבות של חשד לביצוע עבירה פלילית מחוץ לפרלמנט, המשטרה רשאית לפתוח בחקירה פלילית נגד חברי פרלמנט. ,מתשובת הפרלמנט הבריטי עולה שחסינותם ש ל חברי הפרלמנט לא חלה במקרים שבהם חברי הפרלמנט חוזרים מחוץ לפרלמנט על דברים שהם עצמם אמרו מוקדם יותר ב הליכים ו ב ,דיונים בפרלמנט. עם זאת ( כאשר מדובר בדיווח הוגן ומדויקfair and accurate ) הה על ,ליכים שהתרחשו בפרלמנט ו לפי עקרונות המשפט המקובל, עדיין עשויה לחול עליהם ה( חסינותqualified privilege .) 31 Code of Criminal Procedure, §193(1). 32 להליך הגשת הבקשה להסרת החסינות הדיונית לפנ:י הגשת כתב אישום ראו Code of Criminal Procedure, §3825, §3826; The Constitution of the Republic of Estonia, §76. 33 Code of Criminal Procedure, §3822, §3824. 34 Bill of Rights 1688. 35 :להרחבה ראו UK Parliament, Parliamentary Privilege - First Report, Chapter 2: Freedom of Speech and Article 9 of the Bill of Right, 30 March 1999, section 37. עמוד 9 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי בנוסף, מהפרלמנט הבריטי הובהר, שבמקרים של חשדות פליליים נגד חבר פרלמנט בשל מעשים שבוצעו במסגרת תפקידו, הוא ייחקר על ידי יחידת החקירות המיוחדות של משטרת לונדון, ואילו מ על עשים שבוצעו שלא כחלק מעבודתו, הוא ייחקר על ידי תח .נת המשטרה שהמעשים בוצעו בתחום שיפוטה בפרוטוקול שנחתם ב- 2013 (ועודכן ב- 2019 ) בין משטרת לונדון לבין ה- Parliamentary Commissioner for Standard , 36 הוסכם ש כאשר המשטרה חוקרת חבר פרלמנט היא תיידע על כך את אותו נציב , כדי שיוכל לבחון אם ההתנהגות ש בגינה המשטרה פתחה בחקירה מהווה גם הפרה של קוד ההתנהגות של חברי הפרלמנט. עוד הוסכם באותו הפרוטוקול שברמה העקרונית, ה הליכים ה פליליים נגד חברי פרלמנט יקבלו .עדיפות על פני הליכים משמעתיים פנימיים של הפרלמנט ,לבסוף מתשובת הפרלמנט הבריטי עולה, שלא מוכרים מקרים שבהם נפתחה חקיר ה פלילית נגד חברי .פרלמנט בשל התבטאויותיהם 1.4 . גרמניה מתשובת הבית התחתון של הפרלמנט הפדרלי ( הגרמניBundestag ) עולה, שלפי חוק היסוד של הרפובליקה ,הפדרלית הגרמנית( לחברי הבית התחתון יש חסינות מהותיתindemnity ) מפני העמדה לדין פלילי או משמעתי בשל הצבעה או התבטאוי ות ב פרלמנט או בוועדה מוועדותיו . יצוין שלפי חוק היסוד והקודקס ,הפלילי החסינות המהותית לא חלה על אמירות שנחשבות כהוצאת דיבה. 37 בנוסף, לחברי הבית התחתון יש חסינות דיונית( inviolability ) , חסינות זו קובעת שחבר הבית התחתון ( לא חייב לתת דין וחשבוןmay not be called to account ) וכן אין לעצור אותו, וזאת ללא אישור מהבית התחתון אלא אם .חבר הבית התחתון נעצר בעת ביצוע העבירה או יום למחרת ביצועה38 ,יתרה מכך ב נספח 6 ל תקנון הבית התחתון נ קבע מראש שלכל רשו יו ה ת חקירה יש אישור מהפרלמנט לנהל חקירה מקדמית ( preliminary investigation ) נגד חברי הבית התחתון בשל עבירות שביצעו , זאת לבד ממקרים של אמירות .מעליבות בעלות אופי פוליטי39 עם זאת, על רשות החקירה ליידע את יו"ר הבית ואת חבר הפרלמנט שנגדו מתנהלת החקירה, ככל שהדבר לא יפגע בחקירה עצמה. הפרלמנט שומר לעצמו את הזכות לדרוש את ה הש יית הליכי החקירה.במקרה הצורך40 ,יובהר שאישור זה אינו חל על חיפוש או על הגשת כתב אישום .ובמקרים אלו, על רשויות החקירה והתביעה להגיש לפרלמנט בקשה מסודרת להסרת החסינות41 מתשובת הבית העליון של הפרלמנט הפדרלי ( הגרמניBundesrat ) ,עולה שהחברות בבית העליון אינה מעניקה )חסינות פרלמנטרית (מהותית או דיונית . עם זאת, רבים מחברי הבית העליון הם במקביל גם ( חברי פרלמנט במדינות המרכיבות את גרמניהLänder ) , ובמסגרת תפקידם זה עשויה להיות להם חסינות 36 Parliamentary Commissioner for Standard הוא גורם עצמאי בפרלמנט המתמנה לתקופה של חמש שנים, ואחראי לאכוף את קוד ההתנהגות של חברי הפרלמנט, כלומר לחקור תלונות על הפרות הקוד; לייעץ; לדו ן בתלונות על הטרדה, בריונות או :הטרדה מינית על ידי חברי פרלמנט, ועוד. להרחבה ראו UK Parliament, Parliamentary Commissioner for Standards Office, Last accessed: 2 December 2020. 37 Basic Law for the Federal Republic of Germany, Article 46(1); German Criminal Code (StGB), Section 36, Section 187. 38 Basic Law for the Federal Republic of Germany, Article 46(2), 46(3). 39 :לעבירות הנכללות בקטגוריה זו, ראו German Criminal Code (StGB), Sections 185-188. 40 The Bundestag’s Rules of Procedure, Annex 6. 41 :לסקירה של החסינות המהותית והדיונית, והדרך להסרת האחרונה, ראו גם German Bundestag, Parliamentary Immunity- A guide for member of the German Bundestag, Last accessed: 14 February 2021. עמוד 10 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי בהתאם לחוקי הפרלמנט המדינתי שבו הם מכהנים. בהיעדר חסינות מעצם החברות בבית העליון של הפרלמנט הפדרלי, חבריו כפופים לחקיקה פלילית ולסדר הדין הפלילי ככל אזרח אחר, וזאת אלא אם כן .ניתנה להם חסינות על ידי הפרלמנט המדינתי שבו הם מכהנים במקביל42 ,לבסוף מתשובת הבית העליון של הפרלמנט הגרמני עולה שלא היו מקרים שבהם נפתחה חקירה פלילית נגד חבר הבית( העליון בשל התבטאויות מסוג הוצאת דיבה או העלבהinsulting or defamation .) ,כמו כן מתשובת הבית התחתון של הפרלמנט הגרמני עולה שהיו מספר מקרים שבהם נפתחה חקירה פלילית נגד ,חברי הבית התחתון בשל התבטאויותיהם ובחלקם הבית התחתון אף הסיר את חסינותם הדיונית, אך לא נ מסר פירוט נוסף מעבר לכך . 1.5 . דנמרק סעיף57 ,לחוקת דנמרק43 קובע ברישה לו( את החסינות הדיוניתmmunity I ,)ובסייפ ה את החסינות ( המהותיתNon-liability .)החסינות המהותית קובעת שחברי הפרלמנט לא יישאו באחריות( Liable ) על דברים שהם אמרו בפרלמנט .על- פי ,הפרלמנט הדני מנוסח הסעיף נובע ש דברים שנאמרו מחוץ לפרלמנט אינם חוסים תחת הגנת החסינות המהותית . יצוין שלפי תקנון הפרלמנט, חברי הפרלמנט כפופים לדין .משמעתי של הפרלמנט עצמו, גם על אמירותיהם שנאמרו או נכתבו בפרלמנט44 ,הפרלמנט הדני הבהיר שהפרשנות המקובלת לסעיף57 ל חוקה היא שה חסינות חלה רק על אמירות שנאמרו כחלק מביצוע תפקידיו הרשמיים( official capacity ) של חבר הפרלמנט . כך לדוגמא, על ריב אישי בין שני חברי פרלמנט .שהתרחש במליאה לא תחול החסינות עוד ציין הפרלמנט הדני, שהיקף החסינות הפרלמנטרית בדנמרק אינו ברור לחלוטין מהניסוח שמופיע בחוקה, כך שנותרו אזורים אפורים רבים סביב החסינות. כך למשל, אין זה תמיד ברור אם לחבר פרלמנט תעמוד החסינות במקרים שהוא חוזר מחוץ לפרלמנט על דברים שאמר בפרלמנט מוקדם יותר. בכל מקרה הפרשנות הסופית לגבי היקפה של החסינות מסורה ב ידי בתי .המשפט45 למרות שבדנמ רק הפרלמנט רשאי להסיר את החסינות המהותית של חבר פרלמנט, בפועל הסכמה שכזו לעולם לא ניתנת, כך שהלכה למעשה לחברי הפרלמנט יש חסינות מהותית מלאה על כל הצבעה או דעה שהם הביעו בפרלמנט.במסגרת תפקידם46 החסינות הדיונית ( מגנה על חברי הפרלמנט מפני העמדה לדין פליליProsecution ), ומפני מאסר( imprison ) ללא הסכמת הפרלמנט, אלא אם כן .חבר הפרלמנט נתפס בשעת ביצוע העבירה מחוץ לפרלמנט החסינות הדיונית אומנם מגנה על חברי הפרלמנט מהליכים פליליים ,אך היא אינה מגנה מפני חקירות ( Investigation or interrogation ) וקנסות, או מפני הליכים אזרחיים או הליכים פלילים שנגזרים מהליכים .אזרחיים47 עוד עולה מתשובת הפרלמנט הדני, שבמקרה שהתובע הכללי סבור שיש להגיש נגד חבר .פרלמנט כתב אישום פלילי, עליו לפנות ולקבל את הסכמת הפרלמנט להסרת חסינותו 42 כאמור, במסגרת מסמך זה, לא נ.רחיב על החסינות של פרלמנטים מקומיים או מדינתיים 43 The Constitutional Act of Denmark, §57. 44 Standing Orders of the Folketing, §29 (2)-(4). 45 :הדברים הללו נמסרו כחלק מתשובת הפרלמנט הדני לבקשת מידע אחרת במרכז האירופי למחקר ותיעוד פרלמנטרי ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation), Request No. 3497 "Parliamentary privilege in respect of freedom of debate", Date of Request: 21 August 2017. 46 European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, Pp. 72-73. 47 Ibid. עמוד 11 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 1.6 . הולנד חוקת הולנד קובעת שכל אדם המשתתף בישיבה רשמית של הפרלמנט או ועדותיו, במסגרתה הוא אמר אמירה כלשהי או הגיש דברים בכתב, קיימת לו חסינות מהותית מפני תביעה אזרחית, הליך משמעתי .או העמדה לדין פלילי על דברים אלו48 יובהר שבהולנד לא קיימת חסינות דיונית. 49 בתשובתו, הפרלמנט ההולנדי ביקש להדגיש שחברי בית הנבחרים ו הסנאט כפופים לתקנוני בתי הפרלמנט שבהם הם מכהנים. תקנונים אלו קובעים כללי התנהגות בפרלמנט ואף קובעים שקיימים ביטויים שאינם מותרים במסגרת דיוני הפרלמנט, כגון: העלבה, גילוי סודות מדינה או קריאה לביצוע פעולות בלתי חוקיות. במקרים אלו יו"ר בית הפרלמנט רשאי לנקוט בצעדים משמעתיים נגד חבר הפרלמנט כמו שלילת .זכות הדיבור, או מניעת המשך השתתפות באותה הישיבה50 יצוין שלפי החוקה, חברי פרלמנט בעבר או בהווה, ישפטו בפני בית המשפט העליון בלבד על קטגוריה צרה של עבירות , בעיקר כאלה הקשורות לביצוע תפקידם של חברי הפרלמנט. 51 פתיחת ההליכים תיעשה ( באמצעות צו מלכותיRoyal Decree .) או באמצעות החלטה של הבית התחתון עבירות שביצעו חברי פרלמנט שאינן קשורות לעבודתם הפרלמנטרית, יתנהלו על פי אותם כללי ם והליכים פליליים שכל שאר .אזרחי הולנד כפופים להם52 יצוין, שמתשובת הפרלמנט ההולנדי עולה, שהיו מספר מקרים ש בהם חברי פרלמנט הועמדו לדין בשל התבטאויותיהם. כך, למשל, בשנת1939 חבר פרלמנט אחד נשפט ונקבע כי עליו לשלם קנס, בשל כך שמיד עם נעילת ישיבת הפרלמנט הוא כינה חבר פרלמנט אחר "בוגד". בשנת2010 הועמד לדין חבר הפרלמנט חרט וילדרס בגין עבירות של אפ( ליה והסתה לשנאהincitement to hatred ) וזאת בשל התבטאויותיו שנאמרו במסגרת הדיון הציבורי הכללי )(מחוץ לפרלמנט על מוסלמים והאסלאם. במהלך שנת2011 הוא זוכה ב בית המשפט מ אותן העבירות . לעומת זאת בשנת2020 , אותו חבר פרלמנט הורשע בבית משפט בביצוע עבירה של העלבת( קבוצהgroup insult ) בגין אמירות שהוא הביע מחוץ לפרלמנט. ערעור שהגיש .חבר הפרלמנט לבית המשפט העליון על הרשעתו זו טרם הוכרע 1.7 . ליטא לפי חוקת ליט א, לחברי הפרלמנט יש חסינות מהותית הקובעת ש לא ניתן לתבוע( persecute ) חברי פרלמנט בשל הצבעה שהצביעו או נאום שנשאו בפרל מנט ,. עם זאת כן ניתן לנקוט בצעדים חוקיים כמו תביעה אזרחית, ( נגד חברי פרלמנט בהתאם לכללים המקובליםin accordance with the general procedure ) במקרה לש הוצאת דיב ה או העל בה ( personal insult or slander .) 53 48 The Dutch Constitution, Article 71: Parliamentary immunity. 49 European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 162. 50 House of Representatives of the Netherlands, Rules of Procedure, Sections 58-60. 51 :וראו European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 162. 52 The Dutch Constitution, Article 119: Civil Service Offenses. 53 The Constitution of the Republic of Lithuania, Article 62; Seimas of the Republic of Lithuania Statute, Article 22(2). עמוד 12 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי בנוסף , לחברי הפרלמנט עומדת חסינות דיונית ( Inviolability ) הקובעת שלא ניתן לנקוט נגדם בהליכים ,פליליים54 .לעצור אותם או להגביל כל חרות אחרת שהם נהנים ממנה וזאת ללא הסכמת הפרלמנט אלא .אם כן חבר הפרלמנט נתפס בעת ביצוע עבירה, ואז על התובע הכללי ליידע מידית את הפרלמנט55 בתשובתו ,הפרלמנט הליטאי ציין שלצורך פתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט חלים ההליכים הרגילים של פתיחת חקירה ,ואין הליכים ייחודיים העוסקים בעבירות הנובעות מהתבטאויות של חברי פרלמנט . בכל מקרה שבו התובע הכללי סבור שצריך לנהל הליכים פליליים נגד חבר הפרלמנט, עליו להגיש דוח מפורט לפרלמנט, שיחליט בתורו אם להסיר את החסינות ולאשר להעמיד לדין, לעצור או להגביל את .חרויותיו של אותו חבר פרלמנט56 ,בנוסף מתשובת הפרלמנט עולה כי בית המשפט החוקתי הליטאי קבע שחסינותם של חברי הפרלמנט נועדה להבטיח שהם יוכלו לבצע את תפקידם ללא מגבלה וכן למנוע השפעה שלילית עליהם. עם זאת, לפי בי ת המשפט החוקתי, החסינות הדיונית לא נועדה לשמש כמגן מפני הליכים פליליים בש ל עבירות שחברי .הפרלמנט ביצעו במקרים אלו, על הפרלמנט להסיר את חסינותם של אותם חברים שביצעו עבירה. עבירות שהפרלמנט הליטאי ציין כדוגמא לעבירות שבגינן ניתן לפתוח בהליכים פליליים כוללות ע בירות כמו הסתה לשנאה חברתית על רקע לאום, גזע או דת; הסתה לאלימות או לאפליה ; עבירת לשון הרע או עבירת מסירת .מידע כוזב57 יצוין, שמתשובת הפרלמנט הליטאי עולה, שבמהלך20 השנים האחרונות היו רק שני מקרים שבהם נפתחה חקירה פלילית נגד חברי פרלמנט וזאת בשל הוצאת דיבה( והעלבהlibel and insult ), אך לא נמסר פירוט .נוסף מעבר לכך 1.8 . ניו זילנד58 החסינות של חברי בית הנבחרים בניו זילנד מבוססת על סעיף9 במגילת הזכויות הבריטית משנת1689 . 59 חברי הפרלמנט נב יו זילנד נהנים ממספר קטגוריות של חסינות הכוללות את חופש הביטוי והדיון ( Freedom of Speech and Debate ) ,, הגנה מפני מאסר בהליכים אזרחיים, פטור משירות בחבר מושבעים .ופטור ממתן עדות מבין הקטגוריות.הללו, הראשונה היא הרלוונטית למסמך זה60 החסינות שקשורה ל חופש הביטוי והדיון חלה על כל אדם שנוטל חלק בדיוני הפרלמנט וועדותיו, ולא רק על חברי הפרלמנט. זוהי חסינות מוחלטת שחלה על הליכים בפרלמנט ( proceedings in Parliament ,) 54 קיים הבדל בין הנוסח של סעיף החסינות הדיונית בחוקת ליטא לבין נוסח הסעיף המקביל בחוק הפרלמנט. ככל הנראה הדבר נובע מהבדלים בתרגום מליטאית לאנגלית. כפי הנראה נוסח הסעיף בחוק הפרלמנט הוא המדויק יותר מבין השניים, ובו נקבע ( שלא ניתן לנקוט נגד חברי הפרלמנט בהליכים פלילייםCriminal proceedings may not be instituted :). וראו גם European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 139. 55 The Constitution of the Republic of Lithuania, Article 62; Seimas of the Republic of Lithuania Statute, Article 22(1), (3). 56 :להליך הסרת החסינות הדיונית ראו להלן Seimas of the Republic of Lithuania Statute, Article 23. 57 The Criminal Code, Articles 154-155, 169-170. 58 :פרק זה מבוסס בעיקרו על McGee, David, Parliamentary Practice in New Zealand, 4th ed., edited by Mary Harris and David Wilson. Oratia Books, Auckland, 2017, Chapter 45 – Types of Privilege, Pp. 722-761. 59 'ראו לעיל, בהערת שוליים מס34 . 60 New Zealand Parliament, Parliamentary Privilege in New Zealand, Published 19 October 2017, Last Accessed: 16 February 2021. עמוד 13 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי :המוגדרים כך "כל המילים שנאמרות והמעשים שנעשים במהלך או למען או באופן נלווה לניהול ענייני עבודת הפרלמנט או הוועדות". 61 החוק ממשיך וקובע שתחת הגדרה זו נכנסים כל אותם מעשים שיכולים להיתפס באופן סביר כענייני עבודת הפרלמנט או הוועדה. 62 החסינות הזאת לא מעניקה הגנה מפני כל מעשה פלילי רק משום שהוא נעשה בפרלמנט. על כן יש להבחין בין פשעים רגילים כמו רצח, אלימות פיזית, גניבה וכדומה, שאינם חלק מההליכים בפרלמנט ולכן אין עליהם חסינות, וניתן לנהל נגד חבר פרלמנט שביצע אותם הליכים פליליים רגילים; לבין עבירות שבו צעו .כחלק מחופש הדיבור של חבר הפרלמנט בגין עבירות מהסוג השני לא ניתן לנקוט בהליכים פליליים כלשהם , כך שחסינותו של חבר הפרלמנט תעמוד לו גם אם הוא ביצע עבירות כמו שי מוש בשפה מאיימת או פוגענית, הס הת למרד או לעג לאנשים על רקע גזעני. 63 " יש להבהיר שהביטוי הליכים ב פרלמנט" מכס ה .תחום צר של פעולות של חברי הפרלמנט ,כך גם פעולות שחבר הפרלמנט מבצע( במסגרת תפקידו כחבר פרלמנטin his or her capacity as a member ) לא יזכו "אותו בהגנת החסינות אם הם לא מתקשרים ל"הליכים בפרלמנט . לפיכך פעולות כמו הפעולות הבאות לא ייחשבו להליך בפרלמנט ו:לא יזכו להגנת החסינות תקשורת של חבר הפרלמנט עם ציבור הבוחרים; מסירת מידע על ידי חבר הפרלמנט מחוץ לפרלמנט, אפילו אם מדובר בהעתק של שאילתה שהוא עצמו הגיש בפר למנט או של נאום שהוא נשא במליאה. 64 ,יובהר לחברי הפר למנט של ניו זילנד אין חסינות דיונית , גם לא מפני מעצר בהליך פלילי . החסינות היחידה שממנה נהנים חברי פרלמנט בעניי ,נים פליליים היא זו שחלה על דברים שהם אמרו, כאמור לעיל במסגרת ה.הליכים בפרלמנט לא ניתן לנקוט בהליכים פליליים נגד חברי פרלמנט בשל אמירותיהם במסגרת אותם הליכים בפרלמנט ו ,כמו כן לא ניתן להשתמש באותן האמירות ל סיוע ב.תביעה פלילית 1.9 . סלובניה ,מתשובת הפרלמנט הסלובני עולה שחברי הפרלמנט נהנים מחסינות מהותית ( professional immunity ) מפני הליכים פליליים על כל הצבעה או עמדה שהביעו בפרלמנט או בוועדותיו ,. עם זאת חסינות זו אינה .מגינה על חבר הפרלמנט מאחריות אזרחית בנזיקין65 בנוסף, חברי הפרלמנט נהנים גם מ חסינות דיונית( procedural immunity ) במהלך כהונתם, כך שלא ניתן לעצור אותם או לפתוח בהליכים פלילים נגד ם אם הם טוענים שחסינותם עומדת להם או בהיעדר הסכמת הפרלמנט לאותם הליכים . החסינות הדיונית אינה חלה במקרה שחבר הפרלמנט נתפס בשעת ביצוע עבירה ,שהעונש עליה הוא לפחות חמש שנות מאסר אך גם במקרה כזה הפרלמנט רשאי להחיל את החסינות על 61 The Parliamentary Privilege Act 2014, s. 10(1). :יצוין, שהחוק קובע שהגדרת "הליכים בפרלמנט" כוללת בתוכה גם הצגת ראיות בפני הפרלמנט או בפני אחת מהוועדות; הגשת מסמך; הכנת מ סמך לטובת עבודת הפרלמנט או ועדותיו; ניסוח או העברה של מסמך על פי הוראת הפרלמנט או אחת .מהוועדות; כל הליך שנקבע בחוק שהוא חלק מעבודת הפרלמנט ) 2 s. 10( 2014, tary Privilege Act The Parliamen . 62 The Parliamentary Privilege Act 2014, s. 10(3). 63 McGee, Ibid, Supra 58, P. 725. 64 McGee, Ibid, Supra 58, P. 728-730. 65 יצוין, שמתשובת הפרלמנט הסלובני עולה שלמיטב ידיעתם היה מקרה אחד בלבד שבו חבר פרלמנט נתבע בתביעת דיבה אזרחית על דבריו בפרלמנט ואף הפסיד. באותו מקרה, במהלך דיון בפרלמנט חבר פרלמנט קרא לשר החינוך "מגן של בוס במאפיה" ו"סנדק". כתוצאה מכך השר תבע את אותו חבר פרלמנט בתביעת דיבה אזרחית. כאמור, חבר הפרלמנט הפסיד בת ביעה ונאלץ לשלם פיצויים והוצאות. יצוין שבעקבות מקרה זה היה ניסיון של חברי פרלמנט לתקן את הסעיף בחוקה העוסק .בחסינות המהותית באופן שהיא תכלול הגנה גם מפני תביעות דיבה אזרחיות, אך הניסיון לא צלח עמוד 14 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי .אותו חבר פרלמנט66 ,לפי הפרלמנט הסלובני רשויות החקירה והאכיפה יכולות להתחיל בהליכים פלילים אם חבר ,הפרלמנט לא טען שחסינותו עומדת לו בשל מעשיו אך במקרה כזה הפרלמנט רשאי להחליט ש לחבר הפרלמנט עומדת חסינות ו הדיונית והדבר יוביל לעצירת ההליכים הפלילים . חוק סדר הדין הפלילי קובע שהתובע הכללי אינו יכול לבקש מרשויות האכיפה שתיפתח חקירה או שיוגש כתב אישום נגד ח בר פרלמנט, כל עוד התובע אינו יכול לספק הוכחה שהפרלמנט הסיר את חסינותו של חבר הפרלמנט שטוען ש ה חסינות עומדת לו ו שהפרלמנט אישר את ביצוע החקירה או את הגשת כתב האישום. 67 1.10 . סלובקיה החוקה בסלובקיה קובעת את החסינות המהותית, לפיה לא ניתן להעמיד לדין פלילי חבר פרלמנט בשל הצבעתו או אמירותיו בפרלמנט או באחת מוועדותיו . על אמירותיו בפרלמנט, חבר הפרלמנט כפוף לדין משמעתי של הפרלמנט עצמו ב לבד.. עם זאת, חסינות זו אינה חלה על הליכים אזרחיים68 עוד קובעת החוקה את החסינות הדיונית ,יה לפ ש לא ניתן( להעמיד לדיןprosecute ) ,להטיל סנקציות משמעתיות או לעצור חבר פרלמנט ללא הסכמה של הפרלמנט . מעצר של חבר פרלמנט במהלך ביצוע עבירה פלילית מחייב מסירת הודע ה על כך באופן מידי ליו"ר הפרלמנט לצורך קבלת אישור על המשך המעצר. 69 מן האמור לעיל עולה כי החסינות הדיונית אינה חלה על עצם החקירה וכך גם עול ה מתשובת הפרלמנט הסלובקי, שלפיה ניתן לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל אמירות מילוליות שאמר מחוץ לפרלמנט ואשר מעלות חשד לעבירה פלילית. ,לפי חוק סדר הדין הפלילי70 כל אדם רשאי להגיש תלונה ,נגד כל אדם אחר לרבות נגד חבר פרלמנט בשל אמירותיו שנאמרו מחוץ לפרל מנט, וזאת אם יש חשד שאותן אמירות מהוות עבירה פלילית .התלונה תוגש למשטרה או לתובע הכללי ,שיטפלו בה כמפורט בחוק , ובכלל זאת יוכלו לחקור את האדם שנחשד כמבצע העבירה על נסיבות אותה עבירה. 71 יצוין, שמתשובת הפרלמנט הסלובקי עולה שהיו מספר מקרים ש בהם חברי פרלמנט היו תחת חקירה משטרתית בשל אמירותיהם מחוץ לפרלמנט. כך למשל, בשנת2019 חבר פרלמנט הואשם בגין אמירות .אנטישמיות וגזעניות שפרסם באופן פומבי ברשתות חברתיות, אך זוכה בשל היעדר ראיות ב מקרה נוסף שאירע לאחרונה חבר פרלמנט הואשם בגין פרסום סמלים אנטישמיים ברשתות חברתי תו , לאחר שבעבר כבר הורשע בעבירה דומה. בית המשפט הרשיע אותו בעבירת הוצאת דיבה נגד קבוצה , ו בשל הרשעתו זו הוא .איבד את מקומו בפרלמנט 66 The Constitution of the Republic of Slovenia, No. 33/91, Article 83; Deputies Act, Official Gazette of the Republic of Slovenia, No.112/05, Articles 21, 22. 67 The Criminal Procedure Act, Article 136. 68 Act no. 460/1992 Coll. the Constitution of the Slovak Republic, Articles 78(1)-(2). לפירוט על הדין המשמעתי בפרלמנט:הסלובקי ראו Act no. 350/1996 Coll. on the Rules of Procedure of the National Council of the Slovak Republic, Sections 135- 139. 69 Act no. 460/1992 Coll. the Constitution of the Slovak Republic, Article 78(3)-(4); Act no. 350/1996 Coll. on the Rules of Procedure of the National Council of the Slovak Republic, Sections 140-142. 70 Act no. 301/2005 Coll. Code of Criminal Procedure, Section 196. 71 Code of Criminal Procedure, Section 196(1)-(2). עמוד 15 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 1.11 . פינלנד סעיף30 ל חוק ה מקנה חסינות מהותית( Limited liability ) ( ודיוניתImmunity )ל.חברי הפרלמנט72 החוקה קובעת ש לחברי הפרלמנט יש חסינות מהותית מפני העמדה לדין פלילי או כל הליך שיפגע בחירותם , וזאת בשל הצבעה או דעה שהביעו בפרלמנט .במסגרת פעילותם הפרלמנטרית73 עם זאת, ניתן להעמיד חבר פרלמנט לדין פלילי או לפגוע בחירותו אם מליאת הפרלמנט התירה זאת בהצבעת רוב של חמש שישיות מ חברי הפרלמנט. הפרלמנט הפיני הבהיר בתשובתו, שחסינות זו חלה על אך ורק על מעשיו של חבר הפרלמנט הקשורים באופן ישיר לפעילותו בהליך קבלת ההחלטות, כמו הצבעות או ביטויים בעל פה או בכתב במליאה ,בוועדות ובגופים אחרים הכפופים לפרלמנט. 74 עוד הובהר, ש בכל מקרה שחבר הפרלמ נט ביצע עבירה בנסיבות אחרות שאינן קשורות לפעילותו הפרלמנטרית בתוך הפרלמנט , ניתן להעמידו לדין או לתבוע אותו ככול אזרח אחר, ואין צורך בהסכמת מליאת הפרלמנט. מעבר ,לכך החסינות הדיונית .מחייבת ליידע את יו"ר הפרלמנט בכל מקרה שחבר פרלמנט נעצר או עוכב כמו כן נקבע, שאין לעצור או לעכב חבר פרלמנט לפני תחילת משפטו ללא הסכמת הפרלמנט, אלא אם יש ( סיבות משמעותיותSubstantial reasons .) לחשוד שהוא ביצע פשע שעונשו לפחות שישה חודשי מאסר מתשובת הפרלמנ ט הפיני עולה , ש פתיחה בהליך פלילי נגד חבר פרלמנט תלוי ה אם כך בנסיבות שבהן נאמרו דבריו או בוצעו המעשים המי וחסים לו .אם חבר הפרלמנט פעל במסגרת תפקידו הפרלמנטרי כמפורט לעיל , על התובע להגיש בקשה לפרלמנט להסרת .חסינותו בכל מקרה אחר על רשויות החוק לפעול לפי חוק ס דר הדין הפלילי והנהלים המקובלים, כאשר על פי רוב שוטר או תובע מחליטים על פתיחת חקירה . ,מעבר לכך אין כללים ייחודיים נוספים הנובעים מעצם העובדה שהנחקר או הנאשם הוא חבר פרלמנט. מתשובת הפרלמנט הפיני עולה, שהיו ארבעה מקרים שבהם התובע הגיש בקשה להסרת חסינותו של חבר פרלמנט בשל דברים שאמר במסגרת תפקידו הפרלמנטרי , אך באף אחד מהם הפרלמנט לא נתן את הסכמתו להסרת החסינות. בנוסף, בשנים האחרונות היו לפחות שמונה מקרים שבהם המשטרה פתחה בחקירה נגד חברי פרלמנט בשל דעות שהביעו בעל פה או בכתב מחוץ לתפקידם הפרלמנטרי . רוב המקרים ( עסקו בחשד להתססת הציבור נגד קבוצה אתניתethnic agitation ) , ורובם הועברו לטיפול רשויות .התביעה 1.12 . צ 'כיה חוקת צ'כיה קובעת את החסינות המהותית של חברי שני בתי הפרלמנט, לפיה לא ניתן להעמיד לדין פלילי ( criminally prosecute ) חבר פרלמנט בשל נאום שנשא ב מליאת ה פרלמנט או בוועדותיו , ו בהקשר זה חברי הפרלמנט כפופים אך ורק לדין המשמעתי של בית הפרלמנט ש בו הם מכהנים. גם במקרים שהם ביצעו עבירות מנהליות ( administrative offenses )חברי הפרלמנט כפ ופים רק לסמכות המשמעתית של בית הפרלמנט שבו הם מכהנים, אלא אם נקבע אחרת בחוק. 75 72 The Constitution of the Republic of Finland, Section 30. 73 European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 212. 74 יצוין שבמקרה שבו חבר הפרלמנט אינו נוהג בכבוד ובהגינות, או פוגע בכבודו של אדם אחר, גם אם הדבר נעשה במסגרת עבודתו .הפרלמנטרית, אותו חבר פרלמנט כפוף להליך משמעתי בפרלמנט עצמו The Constitution of the Republic of Finland, Section 31. 75 The Constitution of the Czech Republic, Article 27(1)-(3). עמוד 16 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי באשר לחסינות הדיונית , החוקה קובעת שניתן להעמיד לדין פלילי חבר פרלמנט רק אם הבית ש בו הוא מכהן .נתן לכך את הסכמתו כמו כן, ניתן לעצור חברי פרלמנט רק אם הם נתפסו בשעת ביצוע עבירה או בסמוך לכך, ועל הרשות העוצרת להודיע על כך באופן מידי לנשיא הבית בו מכהן חבר הפרלמנט . לאחר ,קבלת ההודעה על נשיא אותו הבית לקבל החלטה, כאשר אם בתוך יממה אחת ממועד המעצר הוא לא אישר להמשיך בהליכים הפליליים, אזי יש לשחרר את חבר הפרלמנט באופן מידי. בישיבה הבאה של .המליאה, תתקבל ההחלטה אם ניתן להמשיך בהליכים הפליליים נגד אותו חבר פרלמנט76 מתשובת הפרלמנט הצ'כי עולה ש ניתן לחקור חבר פרלמנט אם הוא חשוד בביצוע עבירה שבוצעה מחוץ לפרלמנט, רק אם התקבלה על כך הסכמת בית הפרלמנט ש בו הוא מכהן . כל גוף בעל סמכויות חקירה פליליות או משרד התובע הכללי רשאים להגיש לבית הפרלמנט הרלוונטי בקשה להסרת חסינותו של חבר פרלמנט החשוד בביצוע עבירה שבוצעה מחוץ לפרלמנט. בקשה כאמור תיבחן על ידי ועדת החסינות של .הפרלמנט, שתעביר את המלצתה למליאה77 יצוין, שהפרלמנט הצ'כי פירט בתשובתו8 מ קרים בין השנים2020-1993 שבהם התבקש הפרלמנט להסיר את חסינותם של חברי פרלמנט בשל התבטאויותיהם מחוץ לפרלמנט, התבטאויות שעלו כדי חשד לעבירה פלילית כגון הסתה לאלימות, הסתה נגד קבוצת מיעוט, גרימת התפרעות במקום ציבורי, יצירת פאניקה ציבורית, הוצאת דיבה, הכחשת רצח עם ועוד. ב-5 מהמקרים הפרלמנט סירב להסיר את חסינותם של חברי הפרלמנט, ב-2 מקרים הוסרה החסינות, ובמקרה אחד, החסינות הוסרה אך לאחר הבחירות סירב .הפרלמנט להסירה בשנית בשל אותו המקרה 1.13 . קנדה החסינות של חברי בית הנבחרים הפדרלי בקנדה מוסדרת בסעיף18 לחוקה78 ובסעיף4 לחוק הפרלמנט ,הקנדי79 ובמידה רבה היא מבוססת גם על סעיף9 במג י לת הזכויות הבריטית משנת1689 . 80 את החסינות של חברי הפרלמנט הקנדי ניתן לחלק ל-5 קטגוריות: חופש הביטוי; חירות ממעצר בהליכים אזרחיים ( arrest in civil actions ;) ;פטור משירות בחבר מושבעים פטור מקבלת זי ;מון לבית משפט להופיע בתור עד חופש מהפרעה, הפחדה והתנכלות( freedom from obstruction, interference, intimidation and molestation ) . .מבין הקטגוריות האלו, הקטגוריה הראשונה היא הרלוונטית למסמך זה81 בדומה לפרשנות הבריטית, גם בקנדה אומצה הגישה שחופש הביטוי של חברי פרלמנט מקנה להם חסינות מהותית מפני הליכים אזרחיים או פליליים בשל דברים שנאמרו במסגרת הליכים בתוך הפרלמנט ( Proceedings in Parliament ). למרות שאין הגדרה לביטוי זה במגילת הזכויות הבריטית או בחקי קה הקנדי ת , נהוג להתייחס אליו במובנו הטכני, כלומר כל הליך שהפרלמנט מבצע על פי חוק, וכל פעילות שחבר פרלמנט מבצע במסגרת זו , כמו נאום, הגשת שאילתה, או הצבעה במליאה או בוועדות . עם ,זאת 76 The Constitution of the Czech Republic, Article 27(4), (5). 77 :להליך הסרת החסינות של חבר הפרלמנט, ראו להלן The Act on Rules of Procedure of the Chamber of Deputies, §12, §45(c). 78 The Constitution Act, 1867, Section 18. סעיף זה בחוקה קובע בעיקרו שהחסינות של חברי הפרלמנט תפורט בחוק, ושהיקפה לא יהיה רחב יותר מהחסינות שניתנה .לחברי הפרלמנט בבית הנבחרים הבריטי 79 The Parliament of Canada Act, R.S.C., 1985, c. P-1, Section 4. 80 'ראו לעיל, בהערת שוליים מס34 . 81 להרחבה על שאר הקטגוריות וכן על הזכויות והח:סינות של חברי הפרלמנט הפדרלי הקנדי, ראו להלן House of Commons Procedure and Practice, Edited by Marc Bosc and André Gagnon, Third Edition, 2017, Chapter 3: Rights and Immunities of Individual Members. עמוד 17 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי במקרים שבהם חבר פרלמנט חוזר מחוץ לפרלמנט על דברים שהוא עצמו אמר בהליך פרלמנט רי מוקדם .יותר, אותה חזרה אינה מוגנת על ידי החסינות הפרלמנטרית הפרלמנט הקנדי הבהיר ש כיום, בתי המשפט נוהגים לתת פירוש פונקציונלי לשאלה אם ה דברים שאמר חבר פרלמנט התרחשו בתוך הפרלמנט או לא . כך, התכתבות פרטית בין שני חברי פרלמנט על נושאי מדיניות ציבורית עשויה להיחשב שלא במסגרת הליך .בפרלמנט, ובאותה המידה גם פנייה אישית לקהל הבוחרים עשויה להיחשב שלא במסגרת הליך בפרלמנט ,גם פרסום דברים שיש בהם הוצאת דיבה באמצעי תקשורת שונים, בכלל זאת ברשת האינטרנט או הפצת .מסרים אל מצביעים, אינם חוסים תחת החסינות, אם הם לא נאמרו במסגרת הליכים בתוך הפרלמנט יצוין, שחריג לחסינות על דברים שנאמרו במסגרת הליכים בתוך הפרלמנט הוא במקר ה שחבר הפרלמנט .מפרסם דברים בניגוד לעקרון הסוביודיצה82 על פי תשובת הפרלמנט הקנדי, פרט לאמור ,לעיל החסינות אינה מגנה על חברי הפרלמנט מפני העמדה לדין בשל מעשים פליליים שביצעו. במקרה שחבר פרלמנט הפר את החוק ,הוא כפוף להליך המשפטי הרגיל ( due process of law ) כמו כל אזרח אחר .אם נפתחו הליכים פליליים נגד חבר פרלמנט במהלך ,מושב, על הרשויות לעדכן על כך את הבית בו מכהן אותו חבר פרלמנט ואם חבר הפרלמנט הורשע בהליך .פלילי, אזי השופט יעדכן על כך בכתב את יו"ר הפרלמנט רק במקרה שרשויות האכיפה מבקשות לבצע תשאול, תחקור, חיפוש או מעצר של חבר פ רלמנט ב תוך שטח החסינות של הפרלמנט, עליהן לקבל מראש .את אישור יו"ר הפרלמנט83 יצוין שמתשובת הפרלמנט הקנדי עולה שלא היו מקרים שבהם חבר פרלמנט פדרלי נחקר בחקירה פלילית .בשל התבטאויותיו 1.14 . קפריסין חוקת קפריסין קובעת את החסינות המהותית לפיה חבר פרלמנט לא יהיה אחרא י בהליך אזרחי או פלילי על הצבעה או דברים שאמר .בבית הנבחרים84 בנוסף, החוקה קובעת גם את עקרון החסינות הדיונית, לפיה בזמן כהונתם, חברי פרלמנט אינם יכולים להיעצר, להיאסר או לעמוד לדין( prosecuted ) ללא הסכמה של בית המשפט העליון (ולא של הפרלמנט )עצמו. 85 הסכמה זו אינה נדרשת במקרה ש חבר הפרלמנט נתפס בעת ביצוע עבירה שהעונש עליה הוא מאסר .של חמש שנים או יותר הפרלמנט הקפריסאי הבהיר בתשובתו כי במקרה שיש צורך לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט , יש ליידע את בית המשפט העליון ,שיחליט בתורו ,ובהנחה שניתן להסיר את החסינות הדיונית ,אם החקירה תמשיך כסדרה .ככל שיינתן אישור למשטרה להמשיך בחקירה נגד חבר הפרלמנט ,הדבר יעשה בהנחייתו ותחת פיקוחו של התובע הכללי. יצוין, שמתשובת הפרלמנט הקפריסאי עולה שאומנם היו מספר מקרים בעבר שחסינותם של חברי ,הפרלמנט הוסרה לצורך חקירה פלילית אך.לא בשל התבטאויותיהם 82 Ibid. 83 Ibid. 84 The Constitution of the Republic of Cyprus, Article 83(1). 85 Ibid, Article 83(2)-(4). עמוד 18 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2. מדינות שבהן החסינות המהותית חלה על אמירה שהובעה במסגרת התפקיד יש מדינות שבהן החסינות המהותית חלה,, בין השאר על אמירה שהביע חבר הפרלמנט במסגרת תפקידו , בין אם דבריו נאמרו ב מסגרת דיונים והליכים ב תוך הפרלמנט ובין אם נאמרו בנסיבות אחרות, כל עוד הדבר נתפס כחלק ממילוי התפקיד של חבר הפרלמנט. יצוין כי בחלק מהמדינות (למשל, ב יוון או ב לטביה) , .החסינות המהותית לא חלה על דברים שאמר חבר הפרלמנט שנחשבים כהוצאת דיבה מדינות המשתייכות לקטגוריה זו נסקרות כאן לפי סדר הא"ב והן כוללות את בלגיה, יוון ,לטביה, ספרד, פולין, פורטוגל ,צרפת , רומניה, שוודיה ו שוויץ . 2.1 . בלגיה סעיף58 לחוקה הבלגית86 קובע את עקרון החסינות המהותית ( Parliamentary privilege )ש לפיו לא ניתן לה עמיד לדין פלילי ( Prosecute ) או לחקור( Investigate )חבר פרלמנט בכל הקשור להצבעה או לדעה שהביע במסגרת מ ילוי תפקידו. 87 ,על כן ,ולפי תשובת הפרלמנט הבלגי יש חשיבות ל הבחנה אם ביטוי ""נעשה כחלק ממילוי תפקידו של חבר הפרלמנט, בעוד שהשאלה לגבי המקום שבו הובעה הדעה פחות רלוונטי ת . לפי ,הפרלמנט הבלגי בכל מקרה של מחלוקת בשאלה האם דברי ו של חבר הפרלמנט נאמרו במסגרת מילוי תפקידו לפי סעיף58 לחוקה,או לא ההחלטה על כך מסורה ל שופט. עוד ציין הפרלמנט ,הבלגי כי לפי סעיף 59 לחוקה ,רק תובעים המוסמכים לכך במשרד התובע הכללי רשאים לפתוח בהליכים פליליים נגד חברי פרלמנט , אך טרם פתיחת ההליכים, על התובע להחליט אם החסינות המהותית לפי סעיף58 .חלה. כאמור, ההחלטה הסופית בעניין זה מסורה לשופט עוד הבהיר הפרלמנט הבלגי שבבלגיה, חקירת משטרה נפתחת על פי הוראתו של תובע כללי או של שופט חוקר לבקשת התובע הכללי ,. כך, גם במקרים של חשד לעבירה פלילית המוביל לפתיחת חקירה משטרתית נגד חבר פרלמנט הדבר תמיד נעשה בל י.ווי צמוד ותחת הוראותיו של התובע הכללי הפסיקה בבלגיה פיתחה שני קריטריונים לקבוע אם על ביטוי חלה חסינות מ הותית: הראשון, האם הדעה הובעה במסגרת גוף שנוסד לפי החוקה הבלגית או שתקנון הפרלמנט חל עליו . ככול שהתשובה על כך חיובית, כך רבים הסיכויים שהדבר יתפרש כאמירה במסגרת מילוי התפקיד . השני, האם חבר הפרלמנט פעל לפי הוראה של הפרלמנט או בשם הפרלמנט או ועדותיו או שהוא פעל.כאדם פרטי88 יצוין שבתשובת הפרלמנט הבלגי נמסר, שלאור מקרי ם שקרו בעבר, כיום מקובל ש נאומים בכינוסים מפלגתיים, גם אם הם נאמרים בתוך כתלי הפרלמנט, אינם מסוג הביטויים שהחסינות הפרלמנטרית חלה עליהם, וכך גם במקרים שבהם חבר הפרלמנט מצטט בפני התקשורת אמירות שהוא עצמו אמר קודם לכן במסגרת מילוי תפקידו בפני הפרלמנט וא ועדותיו ,. לעומת זאת אם חבר פרלמנט מדבר בפני התקשורת בשם הפרלמנט או בשם אחת מהוועדות, אזי החסינות כן חלה. סעיף59 לחוקה הבלגית קובע את עקרון החסינות הדיונית ( Parliamentary immunity )ש לפיו מלבד במקרים ש חבר הפרלמנט נתפס בעת ביצוע עבירה( a flagrant offence )במהלך מושב, בנושאים פליליים לא ניתן להפנות( refer ) או לזמן חבר פרלמנט ל בית משפט או לעצור אותו, אלא אם כן בית הפרלמנט שבו הוא מכהן אישר זאת. יובהר, שמשנת1997, לא נדרש אישור של הפרלמנט לצורך פתיחה בחקירה 86 The Belgium House of Representatives, The Belgian Constitution, Updated: July 2020. 87 הפרלמנט הבלגי הבהיר בתשובתו שהחסינות המהותית חלה גם על תביעות אזרחיות או הליכים משמעתי ים של גופים חוץ .פרלמנטריים, אך חברי הפרלמנט עדיין כפופים לדין המשמעתי של בית הפרלמנט שבו הם מכהנים 88 The Belgium House of Representatives, The Parliamentary Privilege (Freedom of Speech), October 2007, P. 10. עמוד 19 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי פלילית עצמה. 89 ,כאמור רק תובעים המוסמכים לכך במשרד התובע הכללי רשאים ליזום הליכים פליליים נגד חבר פרלמנט , ו חקיר ה משטר תית נפתחת על פי הוראתו של תובע כללי או של שופט חוקר לבקשת התובע הכללי . עוד נקבע שבכל שלב במהלך ( חקירה שיפוטיתjudicial enquiry ) חבר הפרלמנט רשאי לבקש מהבית שבו הוא מכהן להשהות ,את ההליכים ו החלטה זו צריכה להתקבל ברוב של שני שלישים .מהמצביעים90 יצוין, שמתשובת הפרלמנט הבלגי עולה שהיו מספר מקרים שבהם הוגשה תביעה נגד חברי פרלמנט בשל התבטאויותיהם, אך הדבר היה בעיקר בהליכים אזרחיים. עם ז ,את תואר גם מקרה משנת2008, שבו נפת חה חקירה פלילית נגד סנאטור בשל כך שחזר בראיון טלוויזיוני על טענה שהשמיע קודם לכן בפני מליאת הפרלמנט , שלפיה שימור דם טבורי הוא רמאות . במקרה זה הסנ א טור זוכה.מההאשמה 2.2 . יוון סעיף61 לחוקה היוונית91 קובע את החסינות המהותית ( Liability - on N ) ש לפיה חבר פרלמנט לא יעמוד לדין פלילי( prosecuted ) או ייחקר( בדרך כלשהיin any way interrogated ) על הצבעה או דעה שהביע במסגרת תפקיד יו הפרלמנטר ים י ( in the discharge of his parliamentary duties ) .בהקשר זה של הבעת ,דעה במסגרת התפקיד הפרלמנטרי ניתן לתבוע בדין פלילי ( חבר פרלמנט על הוצאת דיבהLibel) בלבד, וזאת לאחר קבלת אישור מהפרלמנט . לעניין תביעה פלילית ,בגין הוצאת דיבה אם הפרלמנט לא קיבל החלטה בנושא בתוך45 ימים ממועד הגשת התביעה ליו"ר הפרלמנט, הדבר ייחשב כאילו הפרלמנט לא אישר את הסרת החסינות ו .לא ניתן לתבוע את חבר הפרלמנט על מעשיו יצוין שבית המשפט לערעורים .הוא בית המשפט המוסמך לדון בתיק סעיף62 לחוקה, קובע את החסינות הדיונית ( Immunity ), לפיה בזמן מושב הפרלמנט לא ניתן להעמיד לדין פלילי ,לעצור ,לכלוא חבר פרלמנט או להגביל את תנועתו בצורה אחר ת , וזאת ללא אישור של הפרלמנט. .אישור כאמור אינו נדרש אם חבר הפרלמנט נתפס בעת ביצוע העבירה ,באשר לחקירה עצמה יובהר, ש על פי חוק סדר הדין הפלילי ניתן לפתוח בחקירה נגד חבר פרלמנט ללא אישור הפרלמנט. 92 מן האמור לעיל ו מתשובת הפרלמנט היווני עולה, שבאופן מעשי ,מרגע ,שהוגשה תלונה נגד חבר פרלמנט התובע הכללי רשאי לבצע כל פעולה שבסמכותו לפי חוק סדר הדין הפלילי ( Code of Criminal Procedure ,)אך רק עד ל מועד הגשת כתב אישום .זאת משום שהגשת כתב אישום נגד חבר פרלמנט דורשת , ,כאמור קבלת הסכמה של הפרלמנט . לפני שהתובע הכללי מעביר את ה בקשה לפרלמנט עליו להעבירה תחילה לבדיק ת ( תובע של בית המשפט העליוןSupreme Court's prosecutor the .) 93 89 European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, Pp. 54-55. 90 להרחבה על הליך הסרת החסינות בפרלמנט ראו בסעיף16 :לתקנון הפרלמנט The Belgium House of Representatives, The Rules of Procedure of the Belgium House of Representatives, January 2019. 91 The Constitution of Greece. 92 :וראו גם להלן European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, Pp. 97-98. 93 :לפירוט לגבי הליך הסרת החסינות ראו בתקנון הפרלמנט להלן Hellenic Parliament, Standing Orders of the Hellenic Parliament, Article 83. עמוד 20 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2.3 . לטביה ,לפי חוקת לטביה חברי הפרלמנט נהנים מחסינות( מהותיתNon-Liability )ו אינם חייבים בדין וחשבון ( called to account ) ב שום הליך משפטי, מנהלי או משמעתי בשל הצבעה בפרלמנט או דעה שהם הביעו במסגרת ביצוע תפקיד ם יה . ,עם זאת כן ניתן להגיש תביעה נגד חבר פרלמנט ב גין דעה שהביע במסגרת תפקידו הפרלמנטרי אם אותה דעה מהווה לשון הרע שחבר הפרלמנט יודע שהיא שקרית, או במקרה שאותה דעה היא לשון הרע בנוגע לחיי ה פרט או ה משפחה. 94 עוד קובעת החוקה את החסינות הדיונית ( Immunity )ש לפיה לא ניתן לעצור, לבצע חיפוש בחצרים או להגביל בכל צורה אחרת את ח ירותם של חברי הפרלמנט ללא הסכמת הפרלמנט. עם זאת, ניתן לעצור חבר .פרלמנט אם הוא נתפס בשעת ביצוע פשע, ועל הרשות העוצרת להודיע על כך בתוך יממה ליו"ר הפרלמנט בכל מקרה, לא ניתן להגיש כתב אישום נגד חבר פרלמנט או להטיל עליו קנס מנהלי ללא הסכמת .הפרלמנט95 בהתאם לכך , גם תקנון הפרלמנט קובע ש הפרלמנט הוא שמוסמך לאשר פתיחת הליך של העמדה לדין פלילי( criminal prosecution ) ,נגד חבר פרלמנט וכן מעצר, חיפוש בחצרים או כל מגבלה אחרת .על חירותו האישית96 מ הבהרה שנמסרה מהפרלמנט הלטבי עולה ש החסינות הדיונית לא חלה על שלב החקירה המשטרתית , כך שהמשטרה רשאית לפתוח בחקירה נגד חבר פרלמנט באופן חופשי. מתשובת הפרלמנט הלטבי עולה שבין השנים2020-2016 לא היו מקרים שב ה ם נפתחו הליכים פליליים נגד חברי פרלמנט בשל התבטאויותיהם . בשנת2000 , התובע הכללי הגיש בקשה לפרלמנט להסיר את חסינותו של אחד מחב ו רי כדי להגיש נגדו כתב אישום בשל התבטאות ., אך מליאת הפרלמנט דחתה את הבקשה 2.4 . ספרד סעיף71 ל חוקה קובע שלחברי הפרלמנט יש חסינות מהותית( Inviolability ) ודיונית( mmunity I). 97 לפי סעיף71.1 לחוקה ותשובת הפרלמנט הספרדי, בית המשפט החוקתי הספרדי קבע בעבר שהחסינות המהותית היא זכות שמבטיחה את היעדר האחריות המשפטית של חברי פרלמנט על דעות שהביעו במסגרת ביצוע תפקידם , גם אם אותן הדעות הובעו מחוץ לפרלמנט . כך לדוגמא, דעות שהובעו במסגרת פעילות בפרלמנט, או דעות שהובעו מחוץ לפרלמנט אך הן מהוות המשך ישיר לפעילותם הפרלמנטרית של חברי הפרלמנט יחסו תחת החסינות המהותית ,. עם זאת רק דעות ש חברי פרלמנט הביעו במסגרת ביצוע ,תפקידם חוסות תחת החסינות המהותית ואילו לדעות יהם שהובעו מחוץ לתפקידם הפרלמנטרי יש להתייחס ולי כא נאמרו על ידי כל אזרח אחר שאינו נהנה מאותה החסינות. ,על כן ,לדוגמא אם חבר פרלמנט ביצע עבירה של הוצאת דיבה מחוץ לפרלמנט ניתן להגיש נגד ו.כתב תביעה98 הפרלמנט הספרדי הבהיר, שלפי פסיקת בית המשפט החוקתי, מתחם ההגנה של החסינות המהותית הולך ומצטמצם ככול שהמעשים שחבר הפרלמנט ביצע נעשו בהיותו אזרח ככול שאר האזרחים, וככל שהם מתרחקים מתפקידיו .וסמכויותיו כחבר פרלמנט כמו כן, לפי סעיף71.2 לחוקה ו תשובת הפרלמנט הספרדי , לחברי הפרלמנט יש חסינות דיונית , שנועדה להגן על חירויות אישיות של חברי הפרלמנט . החסינות הדיונית אינה מאפשרת לעצור חברי פרלמנט, למעט 94 Constitution of the Republic of Latvia, Section 28. 95 Ibid, Sections 29-30. 96 :לפירוט ההליכים ראו בתקנון הפרלמנט הלטבי להלןSection 17 , Rules of Procedure The Saeima, . 97 The Spanish Constitution, Article 71.1, 71.2; Standing Orders of the Senate, Sections 21-22(1); Standing Orders of the Congress of deputies, Section 10-14. 98 לעבירת הוצאת ד:יבה בקודקס הפלילי הספרדי ראו להלן , Article 208 Criminal Code Ministerio de Justicia, . עמוד 21 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי ,במקרה שבו הם נתפסו בזמן ביצוע העבירה להעמיד ם .לדין פלילי או לשפוט אותם את החסינות הדיונית .ניתן להסיר רק בהסכמה מראש של הבית בו מכהן חבר הפרלמנט שנגדו מבקשים לנהל הליכים ןמ האמור ,לעיל עולה כי בספרד החסינות הדיונית אינה חלה על שלב החקירה המשטרתית. יצוין, שמתשובת הפרלמנט הספרדי עולה שלא היו מ קרים שבהם חבר פרלמנט נחקר בחקירה פלילית בשל .התבטאויותיו או שחסינותו הוסרה בשל התבטאויותיו 2.5 . פולין חוקת פולין קובעת את החסינות המהותית לפיה חברי הבית התחתון והבית העליון (הסנאט), לא יישאו באחריות פלילית על פעילותם במסגרת התפקיד (המנדט) שלהם, במהלך כהונתם או לאחריה . חברי הפרלמנט יכולים לשאת באחריות בשל ,מעשיהם אלו רק בפני הפרלמנט עצמו, וזאת בהתאם לכללי .האתיקה של הפרלמנט במקרים שבהם חברי הפרלמנט הפרו את זכויותיהם של צדדים שלישיים, ניתן לפתוח נגדם בהליכים )(כגון תביעות דיבה או לשון הרע רק בהסכמ.ת הפרלמנט99 החוקה קובעת שהסדרים מפורטים יותר לגבי החסינות.יקבעו בחוק100 בהתאם לכך, בחוק העוסק בסמכויותיהם של חברי הפרלמנט נקבע שה מעשים הבאים כלולים במסגרת התפקיד )(המנדט ושעליהם חבר הפרלמנט חייב באחריות בפני הפרלמנט בלבד :הגשת הצעות חוק, נשיאת נאומים, הצבעה במליאה או בוועדות, בגופים הכפופים לפרלמנט ,ובשדולות וכן כל פעילות אחרת הקשורה באופן בלתי נפרד ( inseparably ) לביצוע.המנדט שניתן לחברי הפרלמנט מתוקף תפקידם101 עוד נקבע בחוקה עקרון החסינות הדיונית , לפיה במהלך כהונתם חברי הפרלמנט לא יהיו נתונים ל אחריות פלילית ( shall not be subjected to criminal accountability ) ללא הסכמתם או הסכמת הפרלמנט, אלא אם כן ההליכים הפליליים החלו לפני שהם נבחרו לפרלמנט. אך גם במקרה שההליכים הפליליים החלו לפני בחירתם לפרלמנט, הפרלמנט רשאי לבקש את הקפאת ההליכים, ואז גם נפסק שעון העצר של ה .התיישנות עוד נקבע, ש לא ניתן לעצור או לאסור חבר פרלמנט ללא הסכמת הבית ש בו הוא מכהן. זאת לבד ממקרים ש בהם חבר הפרלמנט נתפס בשעת ביצוע עבירה, ומעצרו נדרש כדי להשלים את המהלך התקין של ההליכים המשפטיים. גם במקרה זה, יש ליידע באופן מידי את יו"ר הפרלמנט, והאחרון רשאי להורות על .שחרורו המידי של חבר הפרלמנט עם זאת, במקרה ש ,חבר הפרלמנט מסכים להיות נתון להליכים פליליים .לא תידרש הסכמת הפרלמנט לכך102 מתשובת הפרלמנט הפולני עולה, שבמושב הנוכחי של הפרלמנט הייתה בקשה אחת להסרת חסינותו של חבר פרלמנט שנדחתה. במושב הקודם הוגשו עשר בקשות להסרת חסינותם של חברי פרלמנט, שלוש מתוכן אושרו על ידי הפרלמנט, ואחת מהן.עסקה בהוצאת דיבה. לא נמסר פירוט נוסף מעבר לכך 99 The Constitution of the Republic of Poland, Article 105(1); European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 176. 100 The Constitution of the Republic of Poland, Article 105(6). 101 The Act of 9th May 1996 on the Exercise of the Mandate of a Deputy or Senator (Journal of Laws 2018, Item 1799 with amendments), Article 6. 102 The Constitution of the Republic of Poland, Article 105(2), (3), (4), (5); The Act of 9th May 1996 on the Exercise of the Mandate of a Deputy or Senator (Journal of Laws 2018, Item 1799 with amendments), Article 10(1), (2), (3). להליך הגשת בק:שה להסרת חסינות של חבר פרלמנט בין אם בהסכמתו ובין אם בהסכמת הפרלמנט ראו The Act of 9th May 1996 on the Exercise of the Mandate of a Deputy or Senator (Journal of Laws 2018, Item 1799 with amendments), Articles 7b, 7c. עמוד 22 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2.6 . פורטוגל חוקת פורטוגל מקנה לחברי הפרלמנט חסינות מהותית ( Liability - Non )ו חסינות דיונית ( Inviolability .) 103 ה חסינות ה מהותית( Non-Liability ) קובעת ש לא ניתן להעמיד חבר פרלמנט לדין פלילי או משמעתי או לתבוע אותו בתביעה אזרחית בכל הקשור להצבעתו או להבעת דעתו במסגרת תפקידו הפרלמנטרי. 104 יובהר, שהחסינות המהותית חלה גם על הליכי חקירה או בדיקה ( investigation/examination .) 105 מתשובת הפרלמנט עולה שחסינות זו חלה על כל דעה פוליטית שחבר הפרלמנט עשוי להביע בתוך הפרלמנט ומוסדותיו אך גם מחוץ לפרלמנט, בעת מפגש עם אזרחים או במסגרת ראיו נות בתקשורת . עם ,זאת החסינות אינה חלה על הבעת ,דעות שאינן קשורות בתפקידיו הפרלמנטריים או ש הובעו תוך ניצול לרעה של תפקידיו ( abuse of the function ), או במסגרת חייו הפרטיים של חבר הפרלמנט . ,כמו כן החסינות אינה חלה על דעות שהובעו במסגרת קמפיין בחירות, בין אם בדיונים ציבוריים, מפגשים עם מצביעים, או במאמרים עיתונאיים . לפי ה חסינות ה דיונית ( Inviolability ,)אין לעצור ,לעכב או לכלוא חבר פרלמנט ללא אישור הפרלמנט ,אלא אם הוא נתפס בעת ביצוע פשע שנושא בצדו עונש של יותר משלוש שנות מאסר. 106 עוד דורשת ה חוקה את אישור הפרלמנט לכך ש חברי ו יופיעו כעדים ( או כנאשמיםmakers of declarations or accused persons ,) אך החוקה גם מחייבת את הפרלמנט להעניק אישור כזה אם יש ראיות חזקות לכך שבוצע פשע שנושא עונש מאסר.של יותר משלוש שנים107 יובהר, שמשמעות ה סעיף היא שלא ניתן לזמן חבר פרלמנט בפ ני .שופט או טריבונל לטובת מתן עדות או כנאשם, ללא אישור הפרלמנט108 מתשובת הפרלמנט עולה, שהתובע הכללי אחראי על ניהול חקירה נגד חבר פרלמנט בסיוע המשטרה ובליווי שופ ט האחראי על שמירת זכויות הנאשם. אותו ה שופט גם אחראי להגיש ליו"ר הפרלמנט את הבקשה להסרת חסינותו הדיונית .של חבר פרלמנט109 ,מכל האמור לעיל עולה כי בפורטוגל החסינות הדיונית לא חלה על שלב החקירה המשטרתית. 2.7 . צרפת לפי תשובת הפרלמנט הצרפתי, חברי הפרלמנט משני הבתים (האסיפה הלאומית והסנאט) נהנים מהגנה שנועדה להבטיח את עצמאותם ואת חופש הביטוי שלהם הנחוצים למילו י תפקידם. אלה מעוגנים בסעיף 103 The Constitution of the Portuguese Republic, Articles 157(1), 157(3). :כמו כן, הדבר מעוגן בחוק חברי הפרלמנט וראו Statute governing Members of the Assembly of the Republic, Articles 10, 11(1). 104 The Constitution of the Portuguese Republic, Article 157(1); Statute governing Members of the Assembly of the Republic, Article 10. 105 :הבהרה זו נמסרה כחלק מתשובת הפרלמנט הפורטוגלי לבקשת מידע אחרת במרכז האירופי למחקר ותיעוד פרלמנטרי ECPRD (European Centre for Parliamentary Research and Documentation), Request No. 3497 "Parliamentary privilege in respect of freedom of debate", Date of Request: 21 August 2017. 106 The Constitution of the Portuguese Republic, Article 157(3); Statute governing Members of the Assembly of the Republic, Article 11(1). 107 The Constitution of the Portuguese Republic, Article 157(2); Statute governing Members of the Assembly of the Republic, Article 11(2); European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 118. 108 Inter Parliamentary Union, Parline Database: "Mandate" Module, Last accessed: 1 February 2021. 109 :להליכי הסרת החסינות ראו 11(6) - , Article 11(5) mbers of the Assembly of the Republic Statute governing Me . עמוד 23 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 26 לחוקה- כפי שתוקן ב- 1995 (על-ידי ה- 880 - Constitutional Law of 4 August 1995, No 95 ) 110 - :באמצעות שתי חסינויות חסינות מהותית ( L’irresponsabilité ), שלפיה לא ניתן להעמיד לדין פלילי, לחקור, לעצור, לעכב או לשפוט חבר פרלמנט בשל הצבעה או דעה שהביע במסגרת מילוי תפקידיו . החסינות המהותית נועדה להגן על חופש הביטוי וקבלת ההחלטות של חבר הפרלמנט. היא מוחלטת, קבועה ונמשכת גם לאחר פקיעת המנדט שלו. הפרלמנט הצרפתי הדגיש בתשובתו, כי החסינות המהותית חלה רק על מעשים שקשורים ישירות לביצוע התפקיד הפרל מנטרי (המנדט) של חבר הפרלמנט ,, כלומר על הצבעות ואמירות במליאה, בוועדה ,בדוח פרלמנטרי ו ,במסגרת משימה פרלמנטרית (להבדיל ממשימה שמבוצעת בידי הממשלה). לפיכך ,הדגיש הפרלמנט החסינות המהותית אינה חלה על אמירות בתקשורת או באסיפה ציבורית . עוד ציין הפרלמנט, כי הוועד( ה לענייני חוקla commission des lois) פרסמה ב שנת2020 דוח שבו הוצע להרחיב את החסינות המהותית ולהחילה גם על דברים שנאמרים על- ידי חברי פרלמנט מחוץ לפרלמנט בהקשר של .דיונים בעלי עניין כללי ושיש להם זיקה לביצוע תפקידיו של חבר הפרלמנט סעיף26 לחוקה קובע גם חסינות דיונית ( L’inviolabilité ), שלפיה, בעניינים פליליים, לא ניתן לעצור חבר פרלמנט בגין פשע חמור או עבירה חמורה אחרת, או לשלול או להגביל את חירותו בכל אמצעי אחר, אלא ( באישור הנשיאותLe Bureau ) של בית הפרלמנט שבו הוא מכהן. אישור כאמור אינו נדרש אם חבר הפרלמ .נט נתפס בעת ביצוע העבירה או במקרה של הרשעה סופית בעבר, אישור כאמור גם היה נדרש לצורך פתיחה בחקירה נגד חבר פרלמנט, אך מאז שנת 1995 הוא אינו נדרש עוד. 111 גם בתשובת הפרלמנט לפנייתנו הודגש, כי בעקבות התיקון החוקתי מ- 1995 , רק אמצעים שמגבילים את חירותו של חבר הפר למנט במסגרת הליכים כאמור- כמו מעצר לפני משפט, מעצר משטרתי לצרכי חקירה, החרמת דרכון – דורשים אישור של נשיאות הבית. יצוין, כי סעיף26 לחוקה קובע בנוסף, כי מעצר, אמצעים ששוללים או מגבילים את חירותו של חבר הפרלמנט והליך העמדתו לדין פלילי– כל אלה מושהים למשך מושב .הפרלמנט אם הבית שבו מכהן חבר הפרלמנט דורש זאת הפרלמנט הצרפתי ציין, כי ב שנת2005 חבר פרלמנט הועמד לדין פלילי בשל הערות הומופוביות. במקרה אחר, ב- 2015, חבר פרלמנט הועמד לדין פלילי בגין הפצת תמונות של דאעש ב רשת החברתית.טוויטר 2.8 . רומניה חוקת רומניה קובעת ש חברי הפרלמנט( נהנים מחסינות מהותיתNon-liability ) לפיה הם אינם נושאים באחריות משפטית על הצבעות ודעות פוליטיות שהביעו במסגרתם תפקידם. החוקה מוסיפה וקובעת מפורשות, שחברי הפרלמנט יכולים להיות נתונים לחקירה פלילית ולעמוד לדין פלילי בגין מעשים שאינם קשורים להצב עותיהם או לדעותיהם הפוליטיות שהובעו במסגרת תפקידם. 112 בתשובת הפרלמנט הרומני נמסר, ( שבאופן תיאורטי הסתה לאלימות ונאומי שנאהhate speech ) עשויים להיות מוגדרים כמעשים שאין להם קשר עם הצבעה ש ל.חבר הפרלמנט או דעה פוליטית שהביע כחלק מביצוע תפקידו החסינות הדיונית ( Immunity )אינה חלה על חקירות פליליות ואף לא על העמדה לדין פלילי, אלא רק על ,חיפוש עיכוב ו מעצר , שלגביהם נדרש בית הפרלמנט שבו מכהן חבר הפרלמנט לתת את הסכמתו , לאחר הליך שימוע (אם חבר הפרלמנט נתפס בשעת ביצוע עבירה, ניתן לעצרו ו לבצע חיפוש בכליו, ו שר המשפטים 110 French National Assembly, Constitution of October 4, 1958, Article 26. 111 European Parliament, Handbook on the incompatibilities and immunity of the Members of the European Parliament, March 2020, P. 108. 112 The Romanian Constitution, Article 72(1), (2). עמוד 24 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי יידע על כך בהקדם האפשרי את יו"ר הבית שבו מכהן חבר הפרלמנט) .לפי ,החוקה רק משרד התובע הכללי שליד בית המשפט העליון רשאי לפתוח בחקירה או להגיש כתב אישום נגד חבר פרלמנט ,ו הוא יישפט בפני בית המשפט העליון. 113 יצוין, שמתשובת הפרלמנט הרומני עולה, שלא היו מקרים שבהם חבר פרלמנט נחקר בחקירה פלילית בשל .התבטאויותיו 2.9 . שוודיה חסינותם המהותית והדיונית של חברי הפרלמנט מוסדרת בחוקה השוודית . החסינות המהותית ( Limited liability )מונעת פתיחה בהליכים משפטיים נגד חבר פרלמנט מכהן או לשעבר בשל אמירה שאמר או מעשה שעשה במסגרת מילוי תפקידו ( in the exercise of his or her mandate ) , אלא אם הפרלמנט נתן הסכמתו לכך ברוב של לפחות חמש שישיות מחברי הפרלמנט המשתתפים בהצבעה . בנוסף, לא ניתן למנוע מחבר פרלמנט את חירותו, או להגביל את חופש התנועה שלו בתוך המד ינה בשל מעשה שעשה או אמירה שאמר במסגרת מילוי תפקידו, וזאת ללא אישור כאמור של .הפרלמנט הפרלמנט השוודי הבהיר בתשובתו, שסעיף זה בחוקה נועד להגן על חופש הביטוי של חברי פרלמנט, אך הוא מגן אך ורק על ביטויים שחבר הפרלמנט הביע ב מסגרת מילוי תפקידו .במקרים שב הם ביטוי מסוים נאמר שלא במסגרת מילוי תפקידו של חבר הפרלמנט, יחולו הכללים הרגילים של פתיחה וניהול חקי ר ה פלילית כמו נגד כל אזרח . החסינות הדיונית ( Immunity ) קובעת ש בכל מקרה שבו חבר פרלמנט נחשד בביצוע עבירה פלילית, רק אם הוא נתפס בעת ביצוע ה עבירה או הודה באשמה, או שהעונש עליה הוא לפחות שנתיים מאסר, יחולו עליו הכללים הרגילים של תפיסה , עיכוב או מעצר. 114 מתשובת הפרלמנט ,השוודי עולה ש בכל הקשור לפתיחה בחקירה פלילית, אין כללים מיוחד ים החלים על חברי הפרלמנט, אך כן קיימים כללים העוסקים בהגשת תביעה פלילית נגד חבר פרלמנט כ מפורט לעיל . על ,פי חוק סדר הדין הפלילי115 ב אופן כללי ב כל מקרה שבו יש( סיבה להניחreason to assume ) שבוצע פשע , המשטרה או התובע הכללי.מוסמכים לפתוח בחקירה אם המשטרה היא זו ש פתחה בחקירה ( והסתבר כי מדובר בעניין סבוךcomplicated matter), התיק מועבר ל אחריות התובע , שרשאי להנחות את המשטרה בחקירה .מתשובת הפרלמנט עולה שלהערכתם ,ו למרות ש הדבר אינו כתוב במפורש ,בחוק קרוב לוודאי ש כל חקירה נגד חבר פרלמנט תיחשב כעניין סבוך ועל כן היא תועבר לטיפולו של התובע. ,כלומר, לאחר שנפתחה חקירה נגד חבר פרלמנט, והיא הועברה לטיפול התובע על האחרון להחליט אם ,העבירות נעשו כחלק ממילוי תפקידו של חבר הפרלמנט שאז חלה עליהן חסינות מהותית. במקרה זה, כדי להמשיך בהליכים ולהגיש כתב אישום , על התובע ל בקש מה פרלמנט את הסרת .החסינות אם התובע מחליט שהדברים נעשו שלא במסגרת מילוי תפקידו של חבר הפרלמנט, ניתן להמשיך בניהול ההליכים כ מו לגבי .כל אזרח אחר יצוין, שמתשובת הפרלמנט השוודי עולה שהיו שני מקרים בלבד שבהם חבר י פרלמנט נחשד ו ב עבירות פלילי ות. בסופו של דבר, בשני המקרים,הוחלט שהעבירות בוצעו שלא כחלק ממילוי תפקידם ולכן לא .נדרשה הסכמת הפרלמנט להסרת החסינות 113 Ibid, Article 72(2)-(3). 114 The Constitution of Sweden, The Instruments of Government, Chapter 4, Article 12. 115 Judicial Code of Procedure, Chapter 23, Sections 1, 3. עמוד 25 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי 2.10 . שוויץ מתשובת הפרלמנט השוויצרי עולה, שלחברי הפרלמנט יש חסינות מהותית( Absolute Immunity ) מפני העמדה לדין על כל אמירה בפרלמנט או באחד מהגופים הכפופים לו. .חסינות זו אינה ניתנת להסרה116 כמו כן , חוק הפרלמנט הפדרלי קובע שלחברי הפרלמנט יש חסינות יחסית ( Relative Immunity ,) לפיה לא ניתן לפתוח בהליכים פליליים( Criminal proceedings ) נגד חבר פרלמנט בשל עבירות שביצע שקשורות באופן ישיר לפעילותו הרשמית ( directly related to his or her official position ,) אלא אם שתי ועדות פרלמנטריות שהוסמכו לכך בכל אחד מבתי הפרלמנט אישרו ז את כל אחת בנפרד. 117 יצוין שהחסינות .היחסית אינה חלה על הליכים אזרחיים הפרלמנט השוויצרי הבהיר בתשובתו שעל אמירות החשודות כעבירות שאין להן קשר ישיר עם הפעילות הרשמית של חבר הפרלמנט, לא חלה חסינות זו. מרגע שחבר פרלמנט נחשד כמי שביצע עבירה, על רשויות התביעה להגי ש בקשה לפרלמנט להסרת חסינותו, כאשר .הסרת החסינות היא תנאי מוקדם לפתיחה בהליכים הפליליים כאמור, בכל בית מבתי הפרלמנט הוקמה ועדה לדון בבקשות אלו, ורק אם שתי הוועדות שדנות בנושא בנפרד מחליטות כל אחת שיש להסיר את החסינות, היא אכן תוסר וניתן יהיה להמשיך בהליכים .הפליליים118 בנוסף, חוק הפרלמנט הפדרלי קובע שלחברי הפרלמנט יש חסינות זמנית נוספת מפני הליכים פליליים ( Criminal proceedings )בגין עבירות שבוצעו מחוץ לפרלמנט וללא קשר ישיר עם פעילות ם הרשמית . ,הגנה זו חלה אך ורק במהלך מושב הפרלמנט היא נועדה להבטיח את יכולתו של חבר הפרלמנט להשתתף בדיו ני הפרלמנט" , ועל כן היא קרויה ערובה ל( "נוכחות במושבSession attendance guarantee .) להבדיל מהחסינות היחסית, על החסינות הזאת רשאי חבר הפרלמנט לוותר בעצמו, או ש הוועדה הפרלמנטרית בבית שבו הוא מכהן רשאית להסירה, ללא צורך בדיו ן והסכמה של הוועדה המקבילה ב בית השני. יצוין שחסינות זו אינה חלה במקרים של מעצר מניעתי אם יש חשש שחבר הפרלמנט ינסה להימלט או במקרה שהוא נתפס בשעת ביצוע ה .עבירה אך גם במקרים אלו, רשויות אכיפת החוק נדרשות להגיש בתוך24 שעות בקשה ל אישור המעצר ל וועדה בבית שבו מ כהן חבר הפרלמנט או לקבל את הסכמתו של חבר הפרלמנט להיות עצור. יצוין שחבר הפרלמנט עצמו רשאי להגיש בקשה לוועדה הפרלמנטרית בבית שבו הוא מכהן להפעלת חסינות זו.במקרה שההליכים נגדו החלו לפני תחילת המושב119 עוד יצוין, ש הפרלמנט השוויצרי ביקש להפנות לסעיף18 של חוק הפרלמנט הפדרלי, המאפשר לרשויות אכיפת החוק להגיש בקשה לפרלמנט להסרת( החיסיוןsecrecy ) שיש לחבר הפרלמנט על דברי דואר .ושיחות הטלפון שלו זאת במקרים שבהם רשויות החוק פתחו בחקירה פלילית נגד חבר הפרלמנט , והדבר נדרש כדי להבהיר עובדות של אירוע החשוד כפלילי ש בו מעו ,רב חבר הפרלמנט או כדי לאסוף ראיות ( secure evidence ) נגדו .יובהר ש גם אם ניתן אישור כאמור, בכדי שיוגש כתב אישום נגד חבר הפרלמנט בעקבות אותה חקירה, רשויות התביעה עדיין נדרשות לפנות לפרלמנט בבקשה שתוסר חסינותו כמפורט .לעיל120 ,כלומר מסעיף זה ניתן ללמוד שבשוויץ החסינות היחסית אינה חלה על זימון ל ,חקירה פלילית ורק לגבי פעולות חקירה מסוימות נדרש אישור הפרלמנט . 116 Federal Constitution of the Swiss Confederation, Article 162; Federal Act on the Federal Assembly, Article 16. 117 Federal Act on the Federal Assembly, Articles 17(1). 118 :להליך עבודת שתי הוועדות הללו בנוגע להסרת חסינות של חברי פרלמנט, ראו בחוק הפרלמנט הפדרלי Federal Act on the Federal Assembly, Articles 17-17a. 119 Ibid, Article 20. 120 Ibid, Article 18. עמוד 26 מתוך 26 הכנסת– הלשכה המשפטית – תחום חקיקה ומחקר משפטי לבסוף, מתשובת הפרלמנט השוויצרי עולה שלא היו מקרים שבהם חבר פרלמנט נחקר בחקירה פלילית או שחסינותו הוסרה .בשל התבטאויותיו