חומר רקע
לכבוד
ח"כ שמחה רוטמן
יו"ר וועדת החוקה, חוק ומשפט
ח"כ דוד ביטן
יו"ר ועדת הכלכלה
,שלום רב
תיקון
16
לחוק
תובענות
ייצוגיות– מתן הגנות לגופי קבורה
בשם פורום חברות קדישא )בישראל (ע"ר
א תכבד
לפנות אלי
כם
:כדלקמן
א.
פתח דבר
1.
בימים אלה
דנה ועדה משותפת לוועדת החוקה
, חוק ומשפט ו ול ו
עדת הכלכלה ב הצעת חוק תובענות ייצוגיות
'(תיקון מס16
), התשפ"ד-
2024
"(התיקון ", או""הצעת החוק) .
2.
חוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-
2006
"(החוק ,)"מעניק מספר הגנות ייחודיות לרשויות מינהליות : ה אפשרות
להוד יע על
חדילה (סעיף9 לחוק) והגבלת תקופת ההשבה ל-
24
חודשים בלבד (סעיף21
.)לחוק
3.
ההגנות שניתנו לרשות"
נועדו לאזן בין עניינם של חברי הקבוצה ובין האינטרס הציבורי, בין היתר, בשל הצורך
לשמור על הקופה הציבורית ולמנוע פגיעה בתפקודה של הרשות. זאת מתוך הכרה כי פגיעה בקופת הרשות
עשויה בסופו של יום לפגוע בציבור אשר נדרש לשירותיה"
(דנ"מ5519/15
יונס נ' מי הגליל , פסקה40
לפסק
)דינה של הנשיאה חיות.
4.
נוכח תכליות אל
ו", מוצע במסגרת התיקון להעניק לרשויות הגנה נוספת בדמות "פניה מוקדמת
בטרם תוגש
תובענה ייצוגית נגד הרשות .
5.
בנוסף, ו מתוך הבנה כי תכליות אלו מתקיימות בגופים נוספים שמקבלים מימון
ממשלתי, ואשר פגיעה בהם תפגע
בקופה הציבורית ובאזרח הנדרש לשירותיה
ם , מציעה הממשלה במסגרת התיקון להחיל את אותן הגנות גם על
קופות
החולים, רשות מקרקעי ישראל ותאגידי המים והביוב .
,בתוך כך מוצע כי ההגנות שיינתנו לתאגידי המים
יינתנו גם
.במקרים שבהם הם פועלים כעוסק
6.
הגנה שכזו הוענקה לרמ"י במסגרת תיקון15
שנערך בשנת2024
:. על פי התיקון
"
תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה
,אחר ,וכן תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל כמשמעותה בחוק רשות מקרקעי ישראל
התש"ך-
1960
,, להשבת סכומים שגבתה שלא כדין במסגרת פעילותה לפי אותו חוק
אף אם אינם בגדר תשלום חובה
; תביעה כאמור תוגש לפי פרט זה בלבד".
2
7.
בהקשר זה צוין לגבי רשות מקרקעי ישראל בהצעת החוק הממשלתית שהונחה על שולחן הכנסת בשנת2021
:
"ההצדקות להענקת ההגנות האמורות גם לרמ"י נובעות, בין השאר, מכך שרמ"י
היא גוף ציבורי המשרת מטרות
"ציבוריות, חברתיות ולאומיות הפועל ככל רשות מרשויות המדינה
(הצעת חוק הממשלה1476
,
1.12.2021
.)
8.
בהכנת תיקון15
,לקריאה שניה ושלישית הובהר, כי גביית כספים מצדה של רמ"י, הגם שאינם עונים להגדרת מס
אגרה או תשלום חובה אחר, מצדיקים מתן
ה הגנ
, כיוון שהם מקיימים את ש
ת
י ההצדקות למתן ההגנות
שצוינו
לעיל( :
1
( ;) גביית הכספים על ידי רמ"י נעשית כחלק מסמכותה השלטונית2
) פגיעה בקופתה של רמ"י פוגעת
בתקציב המדינה :. בהקשר הזה נאמר על ידי נציגת משרד המשפטים
"לכן אנחנו מדברים פה על שתי ת
כליו
ת
]...[
תכלית אחת על תפקידה השלטוני של
המדינה, ת כלית
שנייה על הגנה תקציבית –
בסוף תקציב המדינה הוא למען האינטרס
הציבורי,
ולא להביא לערעורו של תקציב המדינה. בסופו של דבר השאלה אם
הת
כל
יות האלה מתקיימות לנו גם במקרה הזה ש
ל רמ"י, על
אף שמדובר פה במחירים
ו לא בתשלומי חובה ."
1
9.
אנו סבורים כי
התכליות המצדיקות מתן הגנה לרשות מקרקעי ישראל , גם בגביית כספים העולה כביכול כדי
""מחיר ,
נכונות
גם לגבי
גופי הקבורה השונים הפועלים במדינת ישראל . זאת,
בשל העובדה שהם ממלאים תפקיד
שלטוני לכל דבר ועניין, בשל מנגנון המימון הייחודי שלה ם, ובשל הנזק שייגרם לקופה הציבורית ולשירות שיינתן
לתושבים .
ב.
חברה קדישא ממלאת תפקיד ציבורי על פי דין
10
.
ראשית, חברה קדישא היא גוף דו-מהותי ה ,פועל למימוש מטרות ציבוריות ומוצדק לתת לה את ההגנות הניתנות
לרשות בהתאם לחוק תובענות ייצוגיות .
11
.
."חברה קדישא וגופי הקבורה האחרים הם ללא ספק "גופים .. הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין
12
.
,על פי חוק כל אזרח במדינת ישראל זכאי להיקבר ללא תמורה, והביטוח הלאומי מחויב לממן את קבורתו ואת
השירותים הנלווים לקבורה
(סעיף266
לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-
1995
) .
לצורך מתן הזכות
,האמורה
גופי הקבורה פועלים כזרועה הארוכה של המדינה,
.ומספקים לכל אזרח שירותי קבורה ולוויה
הוצאות
יום הקבורה ממומנות מתקציב הביטוח הלאומי כקבוע בתקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו-
1976
"(תקנות הקבורה "). כאשר, בהתאם לתקנה2 , גוף הקבורה אינו רשאי לגבות מהאזרח תשלום נוסף עבורם , אלא
במקרים המנויים בתקנות הקבורה .
13
.
חברות קדישא רשאיות להשתמש בכספים הנגבים על ידן עבור חלקות קבר
למטרות
ספציפיות
.בלבד
ברישיונות
הקבורה הניתנים להן
נקבע תנאי האוסר על גופי הקבורה לבצע בכספים המתקבלים ממכירת אחוזות קבר כל
שימוש, פרט לפיתוח של בתי העלמין, לרכישת קרקעות לקבורה ולאחזקת בתי העלמין לאורך ימים(
חוזר מנכ"ל
ע"ט אפריל2019
.)
1
ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת מיום9.7.2023
, עמוד6
.
3
14
.
חברות קדישא פועלות אפוא כזרוע שלטונית של המדינה, במטרה ליישם את החובה החוקית לקבור כל אזרח
במדינת ישראל. חברות קדישא רבות פועלות במתכונת ייחודית של עמותות רשומות, ולא כאורגן ממשלתי מקובל
.מסיבות היסטוריות. רבות מהחברות הוקמו עוד בטרם הוקמה המדינה :לדוגמא חברה קדישא בתל אביב הוקמה
לפני כ-
180
שנה, חברה קדישא בראשון לציון הוקמה לפני כ-
140
שנה, חברה קדישא "קהילת ירושלים" הוקמה
לפני כ-
85
.שנה
15
.
נוכח העובדה שחברה קדישא מבצעת פעולה שלטונית, וממלאת עבור הממשלה את חובותיה, הרי שהיא הוכרה
בפסיקת בית המשפט העליון
כגוף
בעלי מאפיינים של גוף ציבורי, ומשכך חלות לגביה חובות מתחום המשפט
הציבורי (ע"א294/91
חברה קדישא גחש"א 'קהילת ירושלים' נ' קסטנבאום(, פ"ד מו2
,)
464
; ע"א6024/97
שביט נ' חברה קדישא גחש"א ראשל"צ .)
16
.
,בנוסף
חברות קדישא כפופ
ות
לפיקוח רגולטורי הדוק על ידי המשרד לשירותי דת, מכוחן של תקנות שירותי הדת
היהודיים (חברות לענייני קבורה), התשכ"ז -
1966, ו
הן מחויבות
;לקבל רישיון לצורך ביצוע פעולות הקבורה הן
לפיקוח של רשם העמותות, בהיות
ן עמות
ות , מכ
ו
ח חוק העמותות, התש"ם -
1980
,והן של המוסד לביטוח לאומי
ו מכ ח היות
ן
נותנ
ו
ת שירותים על-
פי ההסכם שבין הצדדים ועל -די י
.תקנות הקבורה
17
.
יובהר, כי עמותות הממלאות תפקידים דומים וממלאים אחר חובותיה של הממשלה, הוכרו לעניין חוק תובענות
ייצוגיות
ככאלה הזכאיות להגנות הניתנות בחוק תובענות ייצוגיות לרשות . כך למשל קבע בית המשפט המחוזי
בנצרת ביחס ל מרכז הארצי לפיתוח המקומות הקדושים)(ע.ר:
"
לצורך הקביעה האם מדובר'בעוסק'
,אם לאו אין נפקא מינה אם הפעולה בוצעה על
ידי הרשות הציבורית
במישרין או באמצעות גוף פרטי המועסק על ידה ;
'
העובדה כי
המדינה החליטה כי גוף חיצוני יבצע פעילות זו איננה מעלה ואיננה מורידה בנסיבות
העניין, שכן אין מדובר במקרה בו פעילות המדינה היא עסקית והיא מבצעת אותה
על-
...ידי אחר מטעמה' .
עולה מהאמור, כי העובדה שפעילו
יו
ת מסוימות מבוצע
ו ת שלא ע"י המדינה עצמה
אלא באמצעות גוף שיסודו מהמשפט הפרטי, איננה מכרעת לשאלה האם מדובר
בפעילות של'עוסק'
. ככל שהפעילות עצמה במאפייניה הדומיננטיים היא בתחום
השלטוני/הציבורי, להבדיל מפעילות מסחרית או עסקית, אין לראות את אותו הגוף
בגדר'עוסק'
לפי
חוק הגנת הצרכן.
דוגמאות קונקרט
י ות לכך ניתן למצוא]..[
בעניין
פלונית לעיל (שם דובר באספקת שירותי חינוך באמצעות עמותה פרטית עמה
)התקשר משרד החינוך . בשני המקרים נפסק, כי לנוכח מאפייני הפעילות של אותם
גופים בהקשר של בקשת האישור, אין מדובר'בעוסק'
לפי חוק הגנת הצרכן "
(ת"צ
2244-07-21
וויזער נ' המרכז הארצי לפיתוח המקומות הקדושים , פסקאות26-25
(
21.8.2023
)
"(עניין וויזער").
18
.
מכאן ,
שראוי
להעניק ל חברה קדישא את ההגנות הניתנות לרשות
לפי ,חוק תובענות ייצוגיות, הגם שהיא עמותה
ואינה גוף מינהלי רשמי,
.שכן מאפייניה הדומיננטיים הם בתחום השלטוני
4
19
.
יצוין כי פסק הדין בעניין וויזער נסמך על עמדת היועצת המשפטית לממשלה, אשר התייצבה לאותו הליך. במסגרת
:עמדתה נכתב בין היתר
"העובדה שמי שמבצע את הפעילות הוא עמותה (המרכז הארצי )ולא המדינה אין
בה
כדי לגרוע מהמסקנה
שלפיה ,בענייננו ,
אין עסקינן בפעילות עסקית מסחרית ,ובהתאם כי
אין עסקינן
"'ב'עוסק.
ג.
כלל הכספים הנגבים על ידי חברה קדישא משמשים למטרות ציבוריות
20
.
לאחר שהובהר כי חברה קדישא מממשת את חובותיה של הממשלה, ו
כספיה מיועדים לקבורה בלבד , ולפיכך יש
להעניק לה את ההגנות הניתנות לרשות לפי חוק תובענות ייצוגיות, נבקש להרחיב כעת מדוע בדומה לרמ"י יש
להעניק הגנה
לכלל פעילויות הגבייה שלה, ואין מקום להבחין בעניינה בין עוסק (פרט1
לתוספת השנייה) לבין
רשות (פרט11
.)
21
.
מימון הוצאותיה של חברה קדישא מבוסס על מנגנון מימון ייחודי
:של מימון צולב
.עבור קבורה בסיסית של אדם, משלם הביטוח הלאומי לחברה קדישא תעריפים בהתאם לקבוע בתקנות הקבורה
,ואולם דמי הקבורה
המתקבל
ים את מ
,הביטוח הלאומי
ם אינ מ
כסים את כלל
.ההוצאות של גוף הקבורה
ה מימון
המשולם על ידי הביטוח הלאומי
מכסה את הקבורה הספציפית, אך אין בו כדי לממן את הקמת
בתי העלמין ,
פיתוח
ם, תחזוקת
ם
ורכישת
קרקעות הם י .
22
.
ברי, כי הקמת בתי עלמין, פיתוחם, תחזוקתם ורכישת קרקעות הנדרשות לצורך הקמתו והרחבתו מהוות אף הן
.פעילות שלטונית הנעשית למטרות ציבוריות
23
.
ויובהר, כי
מימון הקרקעות ופיתוחן מ
כוסה
באמצעות
מכירת חלקות בחיים (שתעריפיהן מוגבלים בהתאם
לתוספת לחוק שירותי הדת היהודיים
), חלקות חריגות וחלקות בבתי -עלמין סגורים. שיט
ת מימון זו נקבעה על -
"ידי המדינה, ומכונה בשם "מימון צולב . במקרים רבים, גם מכירת חלקות אלה ה אינ מספיק ה
כדי לכסות את
.מלוא ההוצאות של גוף הקבורה והוא נותר בגירעון תקציבי
24
.
כלומר, במודע ובכוונת מכוון, דמי הקבורה הקבועים בתקנות הקבורה, אינם מכסים את פעילותה הכוללת של
,חברה קדישא ,אשר כאמור, אף היא מהווה פעילות שלטונית ולשם כך הותר לה לגבות תשלומים נוספים (אשר
.)גם הם מחויבים בדיווח לרגולטור ,כאמור לעיל התשלומים הנוספים ,שנגבים על ידה משמשים את חברה קדישא
אך ורק על מנת לפתח את תי ב
העלמין, וכדי לרכוש את קרקעותי,הם
,כאשר
היא
מחויבת לנהל אותם בחשבון
.בנק נפרד כמשק כספים סגור
25
.
ההוצאות בגין הפעילות השלטונית של פיתוח
תי ב
העלמין הן הוצאות עתק, נוכח דרישות הממשלה
.)לבצע קבורה בקבורה רוויה (קבורת קומות למשל
26
.
הנה כי כן, דרישת המדינה לקבור בקבורה רוויה, נוכח מצוקת הקרקעות, מחייב
ת
את חברות הקדישא להקצות
את מירב המשאבים לטובת הפעילות השלטונית של
פיתוח
תי ב
.העלמין
הכספים המשמשים לכך מגיעים , כאמור
,לעיל
ממכירת קברים
ב חיים
, קברים בחלקות חריגות ו מכירת קברים .בבתי עלמין סגורים
27
.
,בנסיבות אלה
ומשפעולות פיתוח בתי העלמין אף הן פעולות
שלטוניות, הנעשות בהתאם לד
רישות הממשלה ,
,יש להעניק הגנה גם לפעולות גביית הכספים שחברת קדישא מבצעת בגין מכירת קברים בחיים קברים בחלקות
5
חריגות ומכירת קברים בבתי עלמין סגורים,
גם אם באופן פשוט קיים ספק אם הן עולות להגדרת "מס, אגרה
"או תשלום חובה אחר .
לכן
ובדומה
ל הגנה שניתנת ל
רמ"י , יש להעניק הגנה רחבה על כל הפעילות של גופי
,הקבורה לרבות פעולות הגבייה הנעשות על ידה. זאת, מאחר ש
כלל
פעילויותיה הן פעילויות למטרות ציבוריות
אשר נועדו לממן את הקמת
בתי עלמין ופיתוחם .", ואין לראות אותן כמי שמבוצעות בכובען כ"עוסק
28
.
,בנוסף
כל,פגיעה בגופי הקבורה הממומנים על ידי המדינה
,ומשמשים כזרוע הארוכה שלה בתחום הקבורה
פוגעת
באינטרס הציבורי., ובשירות שיינתן בסופו של יום לאזרחי ישראל שירות שהוא חיוני ובסיסי , אשר אין "מוצר
תחליפי" עבורו.
לפיכך, התכליות המצדיקות את ההגנות הקבועות בחוק תובענות ייצוגיות נכונות גם ביחס
לחברות קדישא .
29
.
ככל שתהיה לחברות הקדישא חשיפה גדולה כל כך לתובענות ייצוגיות, הן לא תוכלנה להמשיך ולפתח קבור
ת
.רוויה, ללא כיסוי הוצאות הפיתוח על ידי המדינה
ד. סיכום
30
.
חברות קדישא פועלות ללא כוונת רווח, והן אינן רשאיות להשתמש בכספים המתקבלים על ידן אלא למטרות
קבורה,. לכן
,"ומשמתן שירותי קבורה מהווה "פעילות שלטונית
אין לראות בחברות קדישא בשום היבט כמי
."שפועלות כ"עוסק
31
.
,נבקש אפוא, כי יובהר, בדומה לרמ"י
ש
חברה קדישא זכאית להגנות הניתנות למדינה, בכל
פעולותיה, לרבות
בפעולותיה הנוגעות ל
גביית כספים.
,בברכה
אסף גרינבאום, עו"ד