הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2082060
הכנסת העשרים ושתיים
יוזמת: חברת הכנסת תמר זנדברג
______________________________________________
פ/469/22
הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (אלימות שוטרים ושינויים ארגוניים), התש"ף–2019
דברי הסבר
לאחרונה, התופעה החמורה של שימוש בכוח שלא כדין מצד שוטרים כלפי אזרחים תפחה לממדים מדאיגים. בשנים האחרונות חלה הסלמה באלימות המשטרה במיוחד בעת אירועי מחאה ומימוש חופש ביטוי. אחת הבעיות בהתמודדות עם התופעה היא אזלת ידה של המחלקה לחקירות שוטרים (להלן – המחלקה) והיעדר ענישה מתאימה של שוטרים אלימים (ראו בעניין זה דוח שנתי 56א לשנת 2005 של מבקר המדינה, עמ' 380-353). מטרתה של הצעת חוק זו היא להתמודד עם תופעה של אלימות משטרתית בשני מישורים: הסדרה של הטיפול בחקירת מקרי אלימות על ידי המחלקה והחמרת הענישה בגין אלימות שוטרים.
סעיף 49יב המוצע קובע מנגנון מפורט לטיפול בתלונות המוגשות נגד שוטרים בגין מעשי אלימות, מעצרי שווא ובגין הטרדה מינית או התנכלות.
סעיף קטן (א) מגדיר מהן העבירות שהטיפול בהן כפוף להוראות הסעיף. ההגדרה כוללת עבירות שונות נגד גוף האדם וחרותו, זולת עבירות רשלנות. כמו כן, כוללת ההגדרה עבירות של הטרדה מינית והתנכלות שלרוב מופנות כלפי נשים. אלימות נגד מפגינים היא בעייתית כשלעצמה, אולם כשמדובר בנשים – אלימות מינית עלולה לשמש אמצעי נוסף. בשנה האחרונה היינו עדות ועדים למקרים בהם מפגינות ופעילות חברתיות חוו הטרדות מיניות ואלימות מגדרית בידי שוטרים. כיום ניכרת מגמה עולמית של מודעות לאלימות מגדרית, שמופנית על ידי המשטרה כלפי נשים. כך, לאחרונה התקבלה באו"ם החלטה ראשונה מסוגה, המכירה בסיכונים, בהפליה ובמעשי אלימות ספציפיים המופנים כלפי נשים, בהן אלה הפועלות למען זכויות אדם. בהחלטה נקראות המדינות לאמץ מדיניות ולהנהיג תכניות ברוח זו, תוך הקפדה על כך שנשים ישתתפו בעיצובן וביישומן, ולהבטיח הגנה מפני הפחדה, התנכלות או ענישה של פעילות למען זכויות נשים. מטרת הצעת החוק היא בין היתר, להבטיח את שלומן של נשים בעת הפגנות והגנה מפני אלימות נגדן מצד גורמי משטרה.
סעיף קטן (ב) נועד לקבוע תקופה מקסימלית בין הגשת התלונה לגביית עדות המתלונן. הסעיף מטיל על המחלקה לתאם את המועד עם המתלונן, כדי למנוע מצב בו קשיי תיאום בין המתלונן למחלקה החוקרת יקשו על המתלונן למסור את עדותו. התקופה המקסימלית לגביית העדות מחייבת את המחלקה לפעול בזריזות ראויה. ואולם, אם העמידה במגבלות הזמן תסוכל בידי המתלונן, אין להטיל את האשם לכך על המחלקה.
סעיף קטן (ג) קובע את משך החקירה המקסימלי במגמה למנוע סחבת.
סעיף קטן (ד) מצמצם את האפשרות להפסיק את החקירה מחוסר עניין לציבור. האינטרס הציבורי במיצוי החקירה נגד שוטרים בגין התנהגות אלימה הוא רב יותר ממיצוי החקירה נגד אזרחים מן השורה. זאת מכיוון שהציבור מפקיד בידי השוטרים את הסמכות להפעיל אלימות בגבולות החוק. השוטרים מחזיקים בסמכות להפעיל אלימות בנאמנות בעבור הציבור. החריגה מן הסמכות הזו היא כישלון חמור דווקא בעניין שבו השוטרים חבים חובת נאמנות לציבור. כישלון זה פוגע בקורבן האלימות ומערער את אמון הציבור במערכת אכיפת החוק. לכן, זולת מקרים חריגים, בכל מקרה של תלונה על אלימות שוטרים ראוי שהחקירה תמוצה.
סעיפים קטנים (ד) ו-(ה) מקבילים לסעיפים 60 ו-60א לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982 וקובעים את הסדר הראוי בטיפול בתלונה.
סעיף קטן (ו) קובע את משך זמן הטיפול המקסימלי בתיק החקירה, הניתן לצורך גיבוש עמדת התביעה בתיק. הגבלת הזמן נועדה למנוע סחבת והיא חשובה במיוחד נוכח ההשלכות שיש לתיקים פתוחים על קידומם של שוטרים.
סעיף קטן (ז) מחייב את התובע להגיש כתב אישום בכל מקרה בו ראיות מבססות סיכוי סביר להרשעה. נוכח העניין הציבורי הרב באכיפת החוק על מי שאמונים על שמירתו ונוכח דברי ההסבר לסעיף קטן (ד), יש לחייב את התביעה להגיש כתב אישום בכל מקרה שאינו בבחינת זוטי דברים. יתר על כן, אין שום הצדקה לכך שתיק החקירה נגד שוטר, שיש בו ראיות לביצוע עבירת אלימות, ייסגר מחוסר עניין לציבור בלי שתוגש קובלנה משמעתית. סעיף קטן (ז) מונע אפשרות של סגירת תיק מחוסר עניין לציבור ומחייב הגשת כתב אישום או קובלנה משמעתית כל אימת שיש ראיות לביצוע עבירת אלימות.
סעיף קטן (ח) מעגן את ההחלטה שקבע בית המשפט העליון בבג"ץ 4539/92 יעקב קבלרו ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה ואח', פ"ד נ(3) 50. אין הצדקה לסגירת תיקי חקירה נגד שוטרים בעילה של היעדר אשמה, כאשר קיים ספק סביר, ברמה המנהלית, בחפותו של שוטר.
סעיף קטן (ט) מחייב השעיה של שוטר שהוגש נגדו כתב אישום בעבירת אלימות. אדם העומד לדין בגין עבירת אלימות אינו יכול להמשיך ולאחוז בסמכויות שוטר, בהן נכללת הסמכות הבלעדית להפעיל כוח כשליחו וכנאמנו של הציבור. מי שחרג משליחותו – אינו יכול עוד להמשיך בה.
סעיף קטן (י) מחייב לפטר מן המשטרה שוטר שהורשע בעבירת אלימות. נקודת המוצא היא כי אדם שהורשע בעבירת אלימות אינו יכול להמשיך ולאחוז בסמכות להפעיל כוח. ככלל, גם אם הסתיים ההליך ללא הרשעה, סביר כי תוגש, בגין העובדות שהיו ביסודו, קובלנה משמעתית היכולה להביא לפיטוריו של השוטר מן המשטרה.
סעיף קטן (יב) בא לתקן ליקויים בהעברת מידע בין המחלקה לחקירות שוטרים לבין המשטרה בנוגע לטיפול בתלונות נגד שוטרים. תיק שנסגר מחוסר ראיות, או מחוסר עניין לציבור אין לפרשו כ"זיכוי" מוחלט של השוטר, אלא כתמרור אזהרה לגבי תפקודו. זאת יש להבהיר לשוטר בראיון, שהסעיף קובע חובה לקיימו.
סעיף קטן (יג) אף הוא בא לתקן ליקויים שנתגלו בדוח מבקר המדינה. אין זה סביר לקדם שוטר שחקירה בגין עבירת אלימות תלויה ועומדת נגדו. קיצור זמן החקירה יוצר איזון בין הפגיעה בשוטר לבין האינטרס הציבורי של מניעת אלימות שוטרים וחיזוק אמון הציבור במשטרה.
סעיף קטן(יד) מושתת על ההנחה כי הצטברות מקרים בהם קיים ספק סביר שמא השוטר פעל שלא כדין, גם אם אין אפשרות להוכיח זאת ברמה הנדרשת במשפט פלילי, מצביעה על ליקוי בתפקודו של אותו שוטר. כשם שכל הורה יחשוש להפקיד את ילדיו בידי מטפל/ת שבשלושה מקרים קיים ספק שמא הזניח/ה קטין, כך יש לחשוש מפני הפקדת סמכות הפעלת האלימות בידי מי שקיימים ספקות רבים לגבי אופן שימושו בסמכות זאת.
סעיף 49יג המוצע קובע כי מנהל המחלקה יהיה שופט בית משפט שלום או מחוזי בדימוס, וכי ממלא מקומו יהיה שופט בית משפט שלום בדימוס. הסעיף מאפשר לתגבר את המחלקה בכוח אדם איכותי ביותר ובעל ניסיון, היכול לסייע לה בטיפול בעומסים בהם היא תידרש לעמוד לנוכח לוח הזמנים לטיפול בתלונות.
סעיף 49יד המוצע נועד לעגן בחוק את ההפרדה בין המחלקה לבין המשטרה, באמצעות מניעת מצבים של ניגוד עניינים אצל עובדי המחלקה.
סעיף 49טו המוצע מטיל על המחלקה להגיש לכנסת דוח שנתי על פעילותה, כדי לייעל את הפיקוח הפרלמנטרי על עבודתה.
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חברי הכנסת אורי אריאל ומרינה סולודקין (פ/2393/17), ועל שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת אורי אריאל (פ/695/18).
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חברת הכנסת תמר זנדברג וקבוצת חברי הכנסת (פ/2401/19), ועל שולחן הכנסת העשרים על ידי חברת הכנסת תמר זנדברג (פ/337/20).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ' בחשוון התש"ף – 18.11.19
הוספת סעיפים
49יב עד 49טו 1. בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, אחרי סעיף 49יא יבוא: בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, אחרי סעיף 49יא יבוא: בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, אחרי סעיף 49יא יבוא: בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, אחרי סעיף 49יא יבוא: בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, אחרי סעיף 49יא יבוא: בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א–1971, אחרי סעיף 49יא יבוא:
"טיפול בתלונות על אלימות שוטרים ומעצרים שלא כדין "טיפול בתלונות על אלימות שוטרים ומעצרים שלא כדין "טיפול בתלונות על אלימות שוטרים ומעצרים שלא כדין 49יב. (א) בסעיף זה – (א) בסעיף זה –
"הטרדה מינית" ו"התנכלות" – כמשמעותן בחוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח–1998; "הטרדה מינית" ו"התנכלות" – כמשמעותן בחוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח–1998;
"עבירת אלימות" – עבירה בניגוד לסימנים א', ד', ה', ו'1, ז' וח' בפרק י' לחוק העונשין, התשל"ז–1977, למעט סעיפים 338 עד 344 לחוק האמור. "עבירת אלימות" – עבירה בניגוד לסימנים א', ד', ה', ו'1, ז' וח' בפרק י' לחוק העונשין, התשל"ז–1977, למעט סעיפים 338 עד 344 לחוק האמור.
(ב) הוגשה למחלקה תלונה על עבירת אלימות, על מעצר שלא כדין, על הטרדה מינית או על התנכלות, תיגבה הודעה מפורטת מן המתלונן, במועד המתואם עמו, לא יאוחר משלושים ימים לאחר הגשת התלונה, אלא אם כן המתלונן נמנע במתכוון מלמסור את עדותו בכל מועד סביר במהלך התקופה האמורה. (ב) הוגשה למחלקה תלונה על עבירת אלימות, על מעצר שלא כדין, על הטרדה מינית או על התנכלות, תיגבה הודעה מפורטת מן המתלונן, במועד המתואם עמו, לא יאוחר משלושים ימים לאחר הגשת התלונה, אלא אם כן המתלונן נמנע במתכוון מלמסור את עדותו בכל מועד סביר במהלך התקופה האמורה.
(ג) (1) משך חקירת התלונה לא יעלה על שישה חודשים.
(2) ראה מנהל המחלקה לחקירת שוטרים כי מחמת מורכבותו של העניין, נדרש פרק זמן נוסף להשלמת החקירה, רשאי הוא להאריך, מנימוקים שיירשמו, את משך החקירה בשלושה חודשים נוספים.
(3) ניהול חקירה מעבר למועדים הקבועים בפסקאות (1) או (2) הוא עבירת משמעת כמשמעותה בחוק המשטרה.
(ד) המחלקה תחקור תלונה על עבירת אלימות, על מעצר שלא כדין, על הטרדה מינית או התנכלות, אלא אם כן החליט מנהל המחלקה לחקירות שוטרים או ממלא מקומו, לאחר עיון בתלונה ובחומר שנאסף בחקירה, מנימוקים מיוחדים שיירשמו, כי אין בדבר עניין לציבור; גרם השימוש באלימות לנזקי גוף שיש עליהם תעודה רפואית – לא תיפסק החקירה מחוסר עניין לציבור. (ד) המחלקה תחקור תלונה על עבירת אלימות, על מעצר שלא כדין, על הטרדה מינית או התנכלות, אלא אם כן החליט מנהל המחלקה לחקירות שוטרים או ממלא מקומו, לאחר עיון בתלונה ובחומר שנאסף בחקירה, מנימוקים מיוחדים שיירשמו, כי אין בדבר עניין לציבור; גרם השימוש באלימות לנזקי גוף שיש עליהם תעודה רפואית – לא תיפסק החקירה מחוסר עניין לציבור.
(ה) על העברת החומר בחשד לעבירה מסוג פשע תינתן באופן מיידי הודעה לנילון, בהתאם לסעיף 60א לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982, בשינויים המחויבים. (ה) על העברת החומר בחשד לעבירה מסוג פשע תינתן באופן מיידי הודעה לנילון, בהתאם לסעיף 60א לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–1982, בשינויים המחויבים.
(ו) התובע יקבל החלטה על העמדה לדין או על סגירת תיק החקירה בתוך תשעים ימים מיום העברת חומר החקירה אליו; ניתנה הודעה לנילון לפי סעיף קטן (ה) – תתקבל ההחלטה תוך 120 ימים ממתן ההודעה. (ו) התובע יקבל החלטה על העמדה לדין או על סגירת תיק החקירה בתוך תשעים ימים מיום העברת חומר החקירה אליו; ניתנה הודעה לנילון לפי סעיף קטן (ה) – תתקבל ההחלטה תוך 120 ימים ממתן ההודעה.
(ז) ראה התובע כי חומר החקירה מגלה עבירה וכי קיים סיכוי סביר להרשעה – יגיש כתב אישום לבית המשפט המוסמך ללא דיחוי, ואולם רשאי התובע, באישור מנהל המחלקה או ממלא מקומו, שלא להגיש כתב אישום אם היה סבור כי קיים סיכוי סביר שמעשי הנאשם הם בבחינת זוטי דברים, ובלבד שלא נגרמה למתלונן חבלה של ממש שיש עליה תעודה רפואית; לא הוגש כתב אישום כאמור, יועמד הנילון לדין משמעתי לפי חוק המשטרה. (ז) ראה התובע כי חומר החקירה מגלה עבירה וכי קיים סיכוי סביר להרשעה – יגיש כתב אישום לבית המשפט המוסמך ללא דיחוי, ואולם רשאי התובע, באישור מנהל המחלקה או ממלא מקומו, שלא להגיש כתב אישום אם היה סבור כי קיים סיכוי סביר שמעשי הנאשם הם בבחינת זוטי דברים, ובלבד שלא נגרמה למתלונן חבלה של ממש שיש עליה תעודה רפואית; לא הוגש כתב אישום כאמור, יועמד הנילון לדין משמעתי לפי חוק המשטרה.
(ח) לא ייסגר תיק חקירה בעבירה של אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות מחוסר אשמה אם קיים ספק סביר בחפותו של הנילון. (ח) לא ייסגר תיק חקירה בעבירה של אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות מחוסר אשמה אם קיים ספק סביר בחפותו של הנילון.
(ט) הוגש כתב אישום נגד שוטר בגין עבירת אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות, יושעה הנאשם מיידית מעבודתו במשטרה עד להכרעת דינו. (ט) הוגש כתב אישום נגד שוטר בגין עבירת אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות, יושעה הנאשם מיידית מעבודתו במשטרה עד להכרעת דינו.
(י) הורשע שוטר בעבירת אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות – יפוטר מן המשטרה. (י) הורשע שוטר בעבירת אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות – יפוטר מן המשטרה.
(יא) הורשע שוטר בעבירת אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות, לא יחולו הוראות סעיפים 7א עד 7ג לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] לגבי המעשה שבגינו הורשע. (יא) הורשע שוטר בעבירת אלימות, מעצר שלא כדין, הטרדה מינית או התנכלות, לא יחולו הוראות סעיפים 7א עד 7ג לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] לגבי המעשה שבגינו הורשע.
(יב) המחלקה לחקירת שוטרים תיידע את הממונים על הנילון על הגשת התלונה ועל כל החלטה בנוגע אליה; הוחלט לסגור את התיק מפאת חוסר ראיות או חוסר עניין לציבור – יוזמן השוטר לראיון עם מפקדיו, במהלכו יסביר מפקדו של השוטר את חשיבות השמירה על גבולות השימוש בכוח ואת ההשלכות האפשריות של שימוש בכוח שלא כדין ויזהירו כי הצטברות תלונות נגדו עלולה לעכב את קידומו ואף לגרום לפיטוריו. (יב) המחלקה לחקירת שוטרים תיידע את הממונים על הנילון על הגשת התלונה ועל כל החלטה בנוגע אליה; הוחלט לסגור את התיק מפאת חוסר ראיות או חוסר עניין לציבור – יוזמן השוטר לראיון עם מפקדיו, במהלכו יסביר מפקדו של השוטר את חשיבות השמירה על גבולות השימוש בכוח ואת ההשלכות האפשריות של שימוש בכוח שלא כדין ויזהירו כי הצטברות תלונות נגדו עלולה לעכב את קידומו ואף לגרום לפיטוריו.
(יג) הצטברו נגד שוטר שלוש תלונות או יותר בגין עבירות אלימות, הטרדה מינית או התנכלות במהלך שנה אחת, לא יקודם הנילון בתפקיד או בדרגה במהלך שלוש השנים שלאחר מכן, אלא אם כן הטיפול בתלונות הסתיים בסגירת התיק מחוסר אשמה. (יג) הצטברו נגד שוטר שלוש תלונות או יותר בגין עבירות אלימות, הטרדה מינית או התנכלות במהלך שנה אחת, לא יקודם הנילון בתפקיד או בדרגה במהלך שלוש השנים שלאחר מכן, אלא אם כן הטיפול בתלונות הסתיים בסגירת התיק מחוסר אשמה.
(יד) הצטברו נגד שוטר חמש תלונות או יותר בגין עבירות אלימות, הטרדה מינית אוו התנכלות במהלך שנה אחת, והטיפול בהן הסתיים שלא בסגירת התיק מחוסר אשמה, יורה ראש אגף כוח אדם במשטרה על פיטוריו של הנילון, אלא אם כן מצא שלא לעשות כן מטעמים מיוחדים שיירשמו; ואולם, אם הצטברו עשר תלונות נגד שוטר בפרק זמן של שנה, והטיפול בהן לא הסתיים בסגירת התיק מחוסר אשמה, הוא יפוטר. (יד) הצטברו נגד שוטר חמש תלונות או יותר בגין עבירות אלימות, הטרדה מינית אוו התנכלות במהלך שנה אחת, והטיפול בהן הסתיים שלא בסגירת התיק מחוסר אשמה, יורה ראש אגף כוח אדם במשטרה על פיטוריו של הנילון, אלא אם כן מצא שלא לעשות כן מטעמים מיוחדים שיירשמו; ואולם, אם הצטברו עשר תלונות נגד שוטר בפרק זמן של שנה, והטיפול בהן לא הסתיים בסגירת התיק מחוסר אשמה, הוא יפוטר.
מערך כוח אדם של המחלקה לחקירת שוטרים מערך כוח אדם של המחלקה לחקירת שוטרים מערך כוח אדם של המחלקה לחקירת שוטרים 49יג. (א) בראש המחלקה לחקירת שוטרים יעמוד מנהל המחלקה, שהוא שופט בית משפט שלום או בית משפט מחוזי בדימוס. (א) בראש המחלקה לחקירת שוטרים יעמוד מנהל המחלקה, שהוא שופט בית משפט שלום או בית משפט מחוזי בדימוס.
(ב) למנהל המחלקה יהיה ממלא מקום שהוא שופט בית משפט שלום בדימוס. (ב) למנהל המחלקה יהיה ממלא מקום שהוא שופט בית משפט שלום בדימוס.
(ג) תנאי השכר של השופטים בדימוס המשרתים במחלקה לחקירת שוטרים יהיו זהים לתנאי שכרם בעת ששימשו כשופטים. (ג) תנאי השכר של השופטים בדימוס המשרתים במחלקה לחקירת שוטרים יהיו זהים לתנאי שכרם בעת ששימשו כשופטים.
כשירות כוח אדם במחלקה לחקירות שוטרים כשירות כוח אדם במחלקה לחקירות שוטרים כשירות כוח אדם במחלקה לחקירות שוטרים 49יד. אדם ששירת במשטרה שישה חודשים ומעלה, לא יהיה כשיר למלא תפקיד במחלקה לחקירת שוטרים, אלא אם כן עברו חמש שנים משחרורו מהמשטרה ובמהלך אותן חמש שנים לא היו לו קשרי עבודה עם המשטרה. אדם ששירת במשטרה שישה חודשים ומעלה, לא יהיה כשיר למלא תפקיד במחלקה לחקירת שוטרים, אלא אם כן עברו חמש שנים משחרורו מהמשטרה ובמהלך אותן חמש שנים לא היו לו קשרי עבודה עם המשטרה.
דין וחשבון תקופתי דין וחשבון תקופתי דין וחשבון תקופתי 49טו. מנהל המחלקה לחקירת שוטרים יגיש דוח שנתי על עבודת המחלקה לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת." מנהל המחלקה לחקירת שוטרים יגיש דוח שנתי על עבודת המחלקה לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת."