הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2081984
הכנסת העשרים ושתיים
יוזמת: חברת הכנסת תמר זנדברג
______________________________________________
פ/1181/22
הצעת חוק תהליך קבלת החלטות בעניין הסכמי סחר בין-לאומיים, התש"ף–2019
דברי הסבר
הסכמי סחר בין-לאומיים נועדו לשקף יחסים כלכליים בין-לאומיים ובמסגרתם נקבעים שיתופי פעולה כלכליים ברמות שונות. הסכמים אלה יכולים להיות בין "שותפים שווים" או הסכמים שמגלמים תמיכה כלכלית או מסחרית בין חלק מהמדינות שמהוות צד להסכם לבין עצמן, כאמור במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא "מעורבות הפרלמנט בתהליך קבלת החלטות בעניין הסכמי סחר בינלאומיים – סקירה משווה" מיום 6.2.2017 (להלן – "דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת").
להסכמים אלה השלכות על ענפי המשק של הצדדים לו, וכתוצאה מכך על היבטים שונים בחיי האזרחים של המדינות השותפות להסכמים.
ישראל היא צד למספר רב של הסכמי סחר, כמו הסכמי אזור סחר חופשי עם האיחוד האירופי, מדינות אפט"א, ארה"ב, קנדה, מקסיקו ועוד. אחד ההסכמים החשובים ביותר שישראל היא צד לו הוא המערכת ההסכמית של ארגון הסחר העולמי המאגד כ-164 מדינות, אשר ישראל חברה בו משנת 1995.
בישראל, הסמכות בנוגע לניהול התקשרויות ומשא ומתן בנוגע להסכמי סחר, ובנוגע לחתימה ולאשרור של אמנות בינלאומיות, מופקדת בידי הממשלה. למרות החשיבות הגבוהה של הסכמי סחר והשפעתם על הכלכלה, על החברה ועל הסביבה, אין בישראל פיקוח פרלמנטרי, שקיפות או שיתוף של הציבור בכל הנוגע להתקשרויות במסגרת הסכמי סחר בין-לאומיים.
הנושא עלה לדיון ציבורי בשנים האחרונות בהקשר של הסכם הסחר בשירותים (Trade in Services Agreement (TiSA)) שלגביו נערכו דיונים בין 50 מדינות ובהן ישראל. עבור ישראל, להסכם זה חשיבות גדולה משום שהסחר בין המדינות המשתתפות בדיונים מהווה כ-70% מסל הסחר העולמי בשירותים, וייצוא השירותים מהווה כשליש מסך הייצוא של ישראל ונמצא בצמיחה מתמדת. לעניין הסכם זה, התברר כי מסמכי הדיונים צפויים להיוותר סודיים למשך חמש שנים מיום חתימת ההסכם או מיום שהדיונים לגביו יופסקו.
בחינת הפרטים וקריאת המסמכים שהודלפו בעניין זה מגלות כי הסכם TiSA נוגד את האינטרס הציבורי ומשרת את תאגידי השירותים על-ידי יצירת יציבות רגולטורית שאינה מוגבלת בזמן. ההסכם כולל סעיפים אשר עלולים לפגוע בכוחם ובריבונותם של פרלמנטרים במדינות השותפות להסכם.
לאור זאת, מוצע לנהוג בהסכמי סחר על פי עקרון השקיפות ולאפשר דיון אמיתי בכנסת טרם החתימה עליהם, כמו גם לחייב את קבלת אישור המליאה לחתימה, וזאת על מנת לאפשר פיקוח פרלמנטרי של הכנסת על הרשות המבצעת, כפי שנהוג בתחומים אחרים. כמו כן, מוצע לחייב פרסום של מידע לגבי הסכמים אלה לציבור, וקיום של שימוע ציבורי בעניינם עוד לפני החתימה עליהם.
כיום, במדינות שונות נערך שיתוף של הפרלמנט ושל הציבור באישור הסכמים בין-לאומיים. לפי דוח מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מועצת השרים של האיחוד האירופי (המהווה את הבית העליון של הרשות המחוקקת) היא הגוף שמוסמך להורות על פתיחת משא ומתן ולאשר חתימה על הסכמים כאמור. בנוסף, אישור הסכם בידי מועצת השרים מחייב קבלת הסכמה מראש של הפרלמנט האירופי במקרים מסוימים. נציבות האיחוד האירופי (הרשות המבצעת) מבצעת עוד בטרם תחילת המשא ומתן שלב מקדים של הכנה, הכולל פרסום קריאות לפניות מהציבור והיוועצות עם הציבור, ניהול דיאלוג עם ארגוני החברה האזרחית, והזמנת מחקרים שבודקים את ההשלכות האפשריות של הסכמי הסחר על סוגיות כלכליות, חברתיות, סביבתיות ואחרות. מחקרים אלה נבדקים ונבחנים גם בדיאלוג עם ארגוני החברה האזרחית. במקביל למועצת השרים, הפרלמנט האירופי רשאי להביע את עמדותיו בדבר הסכם הסחר העתידי.
אפילו בארצות הברית, מדינה שבה הסמכות להתקשר בהסכמים בין-לאומיים מסורה לנשיא, חתימה על חלק מההסכמים הבין-לאומיים מחייבת קבלת ייעוץ והסכמה של הסנאט, ונדרש רוב מיוחד לצורך אישורם.
לעיקרון השקיפות ושיתוף הציבור בהליכי המשא ומתן והחתימה על הסכמי סחר בין-לאומיים חשיבות גבוהה במדינות רבות בעולם. מחקר שנערך על-ידי ארגון ידידי כדור הארץ המזרח התיכון והקליניקה לפרקטיקה ומדיניות סביבתית, הפקולטה למשפטים אוניברסיטת בר אילן, בעניין "למה להקשיב לציבור? שקיפות ושיתוף הציבור בקביעת מדיניות הסחר של ישראל" (אוגוסט 2002), מציג את הליכי שיתוף הציבור הנהוגים במדינות שונות בהקשר זה. כך למשל, בקנדה קיים אתר אינטרנט מיוחד להיוועצות בנושאי סחר והוא מכיל חומר רקע נרחב ומעודכן בכל הנושאים הנוגעים למדיניות הסחר של קנדה. הממשלה הקנדית מאפשרת לציבור להגיב ולהביע עמדה על המתרחש בזירת הסחר באמצעות האתר. בפינלנד קיימת מערכת של שיתוף ציבור הכוללת התייעצות עם הציבור לעניין תהליכי משא ומתן בין-לאומיים, שילוב נציגי ארגונים בוועדה הבין-משרדית הקובעת את מדיניות הסחר, הצגת שאלות מדיניות בנושאי סחר בפני ועדות פרלמנטריות ואף שילוב נציגי ארגונים לא ממשלתיים במשלחות הרשמיות לניהול משא ומתן בשם ממשלת פינלנד. בניו-זילנד ניתנת לציבור אפשרות להגיב ולחוות דעתו מול הרשויות, והערות הציבור מנותחות על ידי אנשי מקצוע ונלקחות בחשבון בהליכי קבלת החלטות. בהונג-קונג קיימת ועדה להתייעצות בענייני ארגון הסחר העולמי, הכוללת נציגים ממחלקות ממשלתיות, ממוסדות חינוך ומחקר, מארגונים חברתיים ועוד.
הצעת החוק נועדה להבטיח את הבאים:
א. הסדרת הליכי קבלת ההחלטות והמשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, במטרה לוודא כי נלקחת בחשבון השפעתם של הסכמי הסחר על אזרחי ישראל בתחומים החברתיים, הכלכליים והסביבתיים.
ב. שקיפות ושיתוף הציבור בהליך המשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים.
ג. פיקוח פרלמנטרי על הליך המשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, ועל פעילותה של ישראל במסגרתם.
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/437/19), ועל שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/1429/20) ועל ידי חבר הכנסת מיקי רוזנטל (פ/3620/20).
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים על ידי חברת הכנסת תמר זנדברג וקבוצת חברי הכנסת (פ/5266/20).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ד' בכסלו התש"ף – 2.12.19
מטרה 1. מטרתו של חוק זה להסדיר את הליך קבלת ההחלטות והמשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, כדי לוודא כי תובא בחשבון השפעתם של הסכמי הסחר על אזרחי ישראל בתחומים חברתיים, כלכליים וסביבתיים. מטרתו של חוק זה להסדיר את הליך קבלת ההחלטות והמשא ומתן לקראת חתימתם של הסכמי סחר בין-לאומיים, כדי לוודא כי תובא בחשבון השפעתם של הסכמי הסחר על אזרחי ישראל בתחומים חברתיים, כלכליים וסביבתיים.
הגדרות 2. בחוק זה – בחוק זה –
"הסכם סחר" – הסכם, התחייבות או אמנה בין-לאומיים שישראל היא צד להם, לרבות תיקון של הסכם שיש בו כדי לשנות באופן ניכר את התחייבויותיה של ישראל לפי הסכם קיים, והוא אחד מאלה: "הסכם סחר" – הסכם, התחייבות או אמנה בין-לאומיים שישראל היא צד להם, לרבות תיקון של הסכם שיש בו כדי לשנות באופן ניכר את התחייבויותיה של ישראל לפי הסכם קיים, והוא אחד מאלה:
(1) הסכם לכינון אזור סחר חופשי;
(2) הסכם של ארגון הסחר העולמי (World Trade Organization);
(3) הסכם לעידוד ולהגנת השקעות;
"ועדת הסכמי סחר" – ועדה שהוקמה לפי סעיף 5; "ועדת הסכמי סחר" – ועדה שהוקמה לפי סעיף 5;
"תסקיר השפעה של הסכם סחר", "תסקיר" – מסמך הסוקר את השלכות היישום של הסכם סחר על הסביבה, הכלכלה והחברה בישראל; "תסקיר השפעה של הסכם סחר", "תסקיר" – מסמך הסוקר את השלכות היישום של הסכם סחר על הסביבה, הכלכלה והחברה בישראל;
"השר" – שר הכלכלה והתעשייה. "השר" – שר הכלכלה והתעשייה.
חתימה על הסכם סחר 3. לא תחתום ישראל על הסכם סחר אלא בהתאם להוראות לפי חוק זה. לא תחתום ישראל על הסכם סחר אלא בהתאם להוראות לפי חוק זה.
תסקיר השפעה של הסכם סחר 4. (א) השר יצרף להסכם סחר המובא לאישור הכנסת כאמור בסעיף 9, תרגום מבואר של ההסכם בצירוף תסקיר בהתאם לסעיף 6. (א) השר יצרף להסכם סחר המובא לאישור הכנסת כאמור בסעיף 9, תרגום מבואר של ההסכם בצירוף תסקיר בהתאם לסעיף 6.
(ב) השר ימנה אדם המתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים לשם עריכת תסקיר כאמור בסעיף קטן (א), אשר יוגש לוועדת הסכמי סחר. (ב) השר ימנה אדם המתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים לשם עריכת תסקיר כאמור בסעיף קטן (א), אשר יוגש לוועדת הסכמי סחר.
(ג) החל משא ומתן לקראת חתימה על הסכם סחר, יעדכן השר את חברי הוועדה להסכמי סחר, מעת לעת, בדבר התפתחויות והתכנים של הסכם הסחר המתגבש, וימסור להם כל מידע הדרוש להם בעניין זה, לשם מתן הנחיות לעריכת התסקיר. (ג) החל משא ומתן לקראת חתימה על הסכם סחר, יעדכן השר את חברי הוועדה להסכמי סחר, מעת לעת, בדבר התפתחויות והתכנים של הסכם הסחר המתגבש, וימסור להם כל מידע הדרוש להם בעניין זה, לשם מתן הנחיות לעריכת התסקיר.
הקמת ועדת הסכמי סחר 5. מוקמת בזאת ועדת הסכמי סחר שתמנה עשרה חברים שימנה השר, והם:
מוקמת בזאת ועדת הסכמי סחר שתמנה עשרה חברים שימנה השר, והם:
(1) נציג השר, והוא יהיה היושב ראש; (1) נציג השר, והוא יהיה היושב ראש;
(2) נציג השר להגנת הסביבה; (2) נציג השר להגנת הסביבה;
(3) נציג שר החוץ; (3) נציג שר החוץ;
(4) נציג שר הבריאות; (4) נציג שר הבריאות;
(5) נציג שר האנרגיה; (5) נציג שר האנרגיה;
(6) נציג שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים; (6) נציג שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים;
(7) נציג של גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה, מתוך רשימת מועמדים שיגישו לשר גופים אלה; לעניין זה, "גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" – הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה) התשס"ג–2002; (7) נציג של גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה, מתוך רשימת מועמדים שיגישו לשר גופים אלה; לעניין זה, "גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה" – הגופים המפורטים בתוספת לחוק ייצוג גופים ציבוריים שעניינם בשמירת איכות הסביבה (תיקוני חקיקה) התשס"ג–2002;
(8) נציג מוסד להשכלה גבוהה, שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים; (8) נציג מוסד להשכלה גבוהה, שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים;
(9) משפטן שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים; (9) משפטן שתחום התמחותו הסכמי סחר בין-לאומיים;
(10) נציג ארגון עובדים אשר מתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים. (10) נציג ארגון עובדים אשר מתמחה בהסכמי סחר בין-לאומיים.
תפקידי ועדת הסכמי סחר 6. (א) ועדת הסכמי סחר תקבע הנחיות לעריכת תסקיר השפעה של הסכם הסחר לאחר גיבושה של טיוטה סופית של הסכם הסחר. (א) ועדת הסכמי סחר תקבע הנחיות לעריכת תסקיר השפעה של הסכם הסחר לאחר גיבושה של טיוטה סופית של הסכם הסחר.
(ב) התסקיר יוגש לוועדה להסכמי סחר והיא תבדוק ותאשר כי הוגש בהתאם להנחיות. (ב) התסקיר יוגש לוועדה להסכמי סחר והיא תבדוק ותאשר כי הוגש בהתאם להנחיות.
(ג) ועדת הסכמי סחר תמליץ לשר על שינויים נדרשים בטיוטת הסכם סחר בהתאם להמלצות התסקיר. (ג) ועדת הסכמי סחר תמליץ לשר על שינויים נדרשים בטיוטת הסכם סחר בהתאם להמלצות התסקיר.
פרסום לציבור בנוגע להסכם סחר 7. (א) השר יפרסם באתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה (בחוק זה – אתר האינטרנט של המשרד), זמן סביר לפני חתימה על הסכם סחר או על כל שלב משלביו, לפי העניין, מידע לציבור בדבר עקרונות המשא ומתן ובדבר הנושאים שההסכם נועד להסדיר. (א) השר יפרסם באתר האינטרנט של משרד הכלכלה והתעשייה (בחוק זה – אתר האינטרנט של המשרד), זמן סביר לפני חתימה על הסכם סחר או על כל שלב משלביו, לפי העניין, מידע לציבור בדבר עקרונות המשא ומתן ובדבר הנושאים שההסכם נועד להסדיר.
(ב) השר יפרסם באתר האינטרנט של המשרד את הטיוטה הסופית של ההסכם, מתורגמת ומבוארת, לפני הבאתה לאישור הכנסת לפי סעיף 9. (ב) השר יפרסם באתר האינטרנט של המשרד את הטיוטה הסופית של ההסכם, מתורגמת ומבוארת, לפני הבאתה לאישור הכנסת לפי סעיף 9.
שימוע ציבורי
8. (א) השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, יערוך לפני תחילתו של משא ומתן לחתימתו של הסכם סחר שימוע ציבורי, שבמסגרתו תוצג לציבור עמדת ועדת הסכמי הסחר לעניין הסכם הסחר האמור. (א) השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, יערוך לפני תחילתו של משא ומתן לחתימתו של הסכם סחר שימוע ציבורי, שבמסגרתו תוצג לציבור עמדת ועדת הסכמי הסחר לעניין הסכם הסחר האמור.
(ב) הסתיים המשא ומתן לחתימתו של הסכם סחר וטרם נחתם הסכם סחר, יערוך השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, שימוע ציבורי שבמסגרתו תוצג הטיוטה הסופית של ההסכם, מתורגמת ומבוארת, בצרוף התסקיר. (ב) הסתיים המשא ומתן לחתימתו של הסכם סחר וטרם נחתם הסכם סחר, יערוך השר, באמצעות ועדת הסכמי סחר, שימוע ציבורי שבמסגרתו תוצג הטיוטה הסופית של ההסכם, מתורגמת ומבוארת, בצרוף התסקיר.
אישור הסכם סחר בכנסת 9. בסיום הליך המשא ומתן על הסכם סחר, וטרם חתימה על הסכם כאמור, יביא השר את ההסכם לאישור הכנסת. בסיום הליך המשא ומתן על הסכם סחר, וטרם חתימה על הסכם כאמור, יביא השר את ההסכם לאישור הכנסת.
ביצוע ותקנות 10. השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, ובכלל זה לעניין דרכי עריכת התסקיר כאמור בסעיף 4, ואופן עריכת השימוע הציבורי בהתאם להוראות סעיף 8. השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, ובכלל זה לעניין דרכי עריכת התסקיר כאמור בסעיף 4, ואופן עריכת השימוע הציבורי בהתאם להוראות סעיף 8.