הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2083013
הכנסת העשרים ושתיים
יוזמים: חברי הכנסת יעקב מרגי
ינון אזולאי
משה ארבל
______________________________________________
פ/1064/22
הצעת חוק המועצה להשכלה גבוהה (תיקון – עידוד הנגשה להשכלה גבוהה), התש"ף–2019
דברי הסבר
במהלך שנות התשעים בוצעה המהפכה הראשונה בתחום הנגשת ההשכלה הגבוהה בישראל, אשר באה לידי ביטוי בהקמת מכללות אקדמיות לצד האוניברסיטאות. המשמעות של מהפכה זו היא שכיום משתתפים בהשכלה הגבוהה כ-50% מבוגרי מחזורי הלימודים, בעוד שבראשית שנות התשעים השתתפו בהשכלה הגבוהה רק כ-19% מביניהם.
בעשור האחרון הגיעו המדינות המפותחות למסקנה שקיימת חשיבות רבה בהרחבת ההנגשה של ההשכלה הגבוהה באופן משמעותי, כך שהיעד הנוכחי הוא לשתף כ-75% מבוגרי מחזורי הלימוד במערכת ההשכלה הגבוהה. מסקנה זו נובעת מן ההבנה שהמשאב המשמעותי ביותר, התורם להגדלת הרווחה החברתית והכלכלית, להגברת הפיריון התעסוקתי, לקידום המוביליות החברתית ולצמצום אי השוויון בחברה, הוא רכישת השכלה גבוהה, ולפיכך יש להרחיב את בסיס פירמידת ההשכלה של החברה הישראלית.
דברים אלו מצאו ביטוי בדוחות של ועדות ציבוריות ושל גורמים בינלאומיים ובכלל זאת בפרק על השכלה גבוהה, בדוח ישראל 2028 משנת 2008, פרק שגובש על ידי פרופ' זאב תדמור, מי ששימש בעבר כנשיא הטכניון, וכן בדוח הOECD משנת 2010 שהתייחס באופן ספציפי למצב בישראל בעניין זה.
כך למשל בפרק על השכלה גבוהה ומחקר מדעי, בדוח ישראל 2028, נקבע כי:
"על פי מפת הדרכים המוצעת, עד 2028 יותר מ-75% מקבוצת הגיל הרלבנטית תרכוש השכלה גבוהה במערכת הכוללת מגוון רחב של מוסדות אקדמיים... הפועלים זה בצד זה, מטפחים תחרות ושאיפה למצוינות ומשלימים זה את זה בתחומים מסוימים".
גם הוועד הציבורי לשוויון והנגשת ההשכלה הגבוהה (ועד שהוקם ביוזמת התאחדות הסטודנטים בישראל, בהשתתפות – פרופ' אמנון רובינשטיין, פרופ' עמי וולנסקי, פרופ' עארף אבו-רביעה, פרופ' בן ציון מוניץ, פרופ' אלי וייץ, פרופ' סיד שטראוס, פרופ' תמר הורוביץ, פרופ' אביעד קליינברג, פרופ' דני בן דוד, ד"ר ניסן לימור, ד"ר עדי קול, השייח ריאן כאמל, הרב רפי פוירשטיין, איציק שמולי ובועז טופורובסקי), קבע בנייר עמדה (מס' 1) בנושא נגישות למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל כי:
"יש לפעול להרחבת ההנגשה להשכלה הגבוהה ולהגברת השוויון בעניין זה לכל מגזרי האוכלוסייה. המדיניות המקובלת בעולם המערבי היא לפעול להגדלת המשתתפים בהשכלה הגבוהה לרמה של 70-80 אחוזים מכל שנתון. הוועד הציבורי בדעה שיש לשאוף לכך גם בישראל כדי לשמר את יכולת התחרות של ישראל, להישאר בחזית פיתוח ההון האנושי בעולם ולקדם את השוויון החברתי והמוביליות בישראל".
הצעת החוק שלהלן מבקשת להתמודד עם האתגר הלאומי והחברתי של הנגשת ההשכלה הגבוהה לכלל האוכלוסייה, ובכלל זה הנגשתה בקרב קבוצות אוכלוסייה מיוחדות שברוב המקרים אינן לוקחות חלק במערכת ההשכלה הגבוהה כגון האוכלוסייה הערבית, האוכלוסייה החרדית ואוכלוסייה הנמצאת במעמד סוציו-אקונומי נמוך.
הצעת החוק מאמצת את עמדותיהם של הועדות הציבוריות-מקצועיות, את עמדת ה-OECD ואת עמדת הוועד הציבורי לשוויון והנגשת ההשכלה הגבוהה. הצעת החוק מביאה לביטוי את ההסכמות הרחבות הקיימות בנושא הרחבת ההנגשה להשכלה גבוהה.
מטרת הצעת החוק להרחיב את בסיס פירמידת ההשכלה של החברה הישראלית, על ידי הורדת חסמי הכניסה הגבוהים למערכת ההשכלה הגבוהה, יצירת תכניות מיוחדות אשר יאפשרו את שילובן של קבוצות אוכלוסייה מיוחדות במערכת ההשכלה הגבוהה, פריסת הלימודים אשר תאפשר לאזן בין עבודה וחיי משפחה במהלך הלימודים, והכרה בלימודים במוסדות לימוד דו שנתיים.
סעיף 15ב(א) ו-(ב) בהצעת החוק קובע את העיקרון הבסיסי הראשון והוא שתתאפשר קבלה ללימודים על יסוד תעודת בגרות או תעודה שוות ערך. עקרון זה מבקש להנגיש את ההשכלה הגבוהה גם לאוכלוסיות המיוחדות ולמגזרים נוספים באוכלוסייה, שהמבחן הפסיכומטרי ומקביליו, אינם מותאמים להם ולפיכך פוגעים ביכולתם להתקבל ללימודים.
סעיף 15ב(ג) בהצעת החוק קובע שמוסד רשאי לקבל תלמידים מעל גיל 30 גם ללא תעודת בגרות בכפוף לכך שהמוסד יקבע תכנית לימודים מכינה לפני תחילת לימודיו. מטרת הסעיף לאפשר גם לאוכלוסייה מבוגרת להשתלב במערכת ההשכלה הגבוהה.
סעיף 15ב(ד) בהצעת החוק הוא אחד מהיסודות החשובים שבהצעת החוק. הסעיף קובע שהשכלה גבוהה תונגש גם לאוכלוסייה שאינה מחזיקה בתעודת בגרות או תעודה ממכינה קדם אקדמית.
הסעיף מאפשר למוסדות להשכלה גבוהה לשלב תלמידים, שלא השלימו לימודיהם במסגרות החינוך הבסיסיות השונות או שאינם מחזיקים בתעודת בגרות או תעודה ממכינה קדם אקדמית, בתכניות מנגישות, כשבצד מתן האפשרות להתקבל לתכנית מנגישה ללא תעודה, מחויב המוסד המקיים תכנית מנגישה לערוך לתלמידים שיתקבלו ללא תעודה, מבחן לבחינת רמת ידיעותיהם, ובהתאם לתוצאות המבחן, יקבע המוסד תכנית לימודים משלימה שתיערך על ידי המוסד על מנת להעלות את רמתם של אותם התלמידים.
בעולם המערבי קיימות אפשרויות קבלה למערכות ההשכלה הגבוהה ללא תעודת בגרות או תעודה ממכינה קדם אקדמית. אפשרויות אלה מחויבות על מנת להגיע ליעד של שיתוף מעל 75% משנתון לימודים בהשכלה הגבוהה, כמו גם שהן מחויבות על מנת לשתף בהשכלה הגבוהה אוכלוסיות מיוחדות, בדגש על האוכלוסייה החרדית ואוכלוסיות חלשות מבחינה סוציו-אקונומית.
סעיף 15ב(ה) בהצעת החוק קובע כי המועצה להשכלה גבוהה לא תהיה רשאית לקבוע תנאי קבלה מחמירים למוסדות להשכלה גבוהה, אלא מקלים בלבד, וזאת על מנת לעודד את הנגשת ההשכלה הגבוהה ולסייע לה.
סעיף 15ב(ו) בהצעת החוק מאפשר למוסדות להשכלה גבוהה לפרוס את תכניות הלימודים על חלק מימות השבוע באופן שיאפשר לתלמידיהם לשלב את הלימודים עם עבודה וחיי משפחה. סעיף זה חיוני לצורך הרחבת הנגשת ההשכלה הגבוהה לכלל האוכלוסייה כמו גם לתלמידים ממעמד סוציו-אקונומי נמוך המבקשים לרכוש השכלה גבוהה ונדרשים לממן את שכר הלימוד באמצעות עבודה מאומצת במהלך הלימודים. סעיף זה חיוני גם לאוכלוסיות אחרות המבקשות לשלב לימודים לצד חיי משפחה.
סקרים שנערכו על ידי התאחדות הסטודנטים הארצית בשנים האחרונות מצאו כי הרוב המכריע מבין המשתתפים בהשכלה הגבוהה עובד במהלך הלימודים. לכך יש להוסיף כי במציאות הישראלית הצטרפות למערכת ההשכלה הגבוהה מתחילה בגיל מבוגר יותר, לנוכח השירות הצבאי, וכך נוצרת מציאות בה הרוב המכריע מהתלמידים נאלצים לעבוד למחייתם במהלך הלימודים.
סעיף 15ב(ז) בהצעת החוק קובע כי מוסד רשאי לקיים לימודים באמצעים מתוקשבים. קיום לימודים באמצעים מתוקשבים אינה רק כורח המציאות ונוכח השינויים הטכנולוגיים אלא גם מאפשרת זירוז והרחבה של הנגשת ההשכלה הגבוהה כמו גם את הוזלתה.
סעיף 15ב(ח) בהצעת החוק מאמץ את הנהוג במדינות שונות בעולם שבהן קיימת הכרה בלימודים במוסדות לימוד דו שנתיים המעניקים תואר מקצועי או מהווים שלב לימודים מכין לצורך לימודי המשך אקדמיים. הסעיף מבקש לאפשר למוסדות להשכלה גבוהה בישראל להכיר בלימודים במכללות טכנולוגיות מוכרות (מוסדות לימוד דו שנתיים).
אחת ההמלצות המרכזיות המוצאות ביטוי בדוחות ציבוריים מקצועיים היא הרחבת ההנגשה באמצעות עידוד מתן אקרדיטציה ללימודים במוסדות קדם אקדמיים דו-שנתיים. גם הוועד הציבורי לשוויון והנגשת ההשכלה הגבוהה קבע בנייר עמדה (מס' 1) בנושא נגישות למערכת ההשכלה הגבוהה בישראל כי:
"אחת הדרכים לקדם את נושא השוויון וההנגשה להשכלה הגבוהה היא באמצעות מוסדות "דו שנתיים", שיפעלו בדומה למודל ה"קומיוניטי קולג'" (Community College) הקיים בארה"ב. מוסדות "דו שנתיים" אלה יהוו גורם מתווך בין בוגרי בית ספר תיכון להשכלה הגבוהה. הלימודים במוסד "דו שנתי" יזכו את בוגריהם בקרדיט אקדמי, אשר ייחשב במסגרת המשך לימודיהם במוסדות להשכלה גבוהה. בכך, קיומם של מוסדות "דו שנתיים" יקלו על המוביליות החברתית והגדלת הנגישות להשכלה גבוהה בכלל, ובקרב אוכלוסיות חלשות בפרט.
יצוין כי קיימת הצעה בנוגע לבתי ספר להנדסאים לפיה לימודים בבתי ספר להנדסאים יוכלו להקנות עד 80 נקודות זכות אקדמיות. הוועד הציבורי תומך בהצעה זו. הרחבת ההנגשה להשכלה גבוהה בדרך זו תתרום לגידול ההנגשה במקצועות ההנדסיים החיוניים במשק. בתי הספר להנדסאים יכולים להיות בסיס ליישום מודל הקומיוניטי קולג' בישראל".
במדינות המערב ובראשן ארה"ב, בריטניה, אוסטרליה, הונג קונג ומדינות נוספות, נהוגה אקרדיטציה סדורה הניתנת ללימודים במוסדות המקבילים למכללות להנדסאים כאשר היקף נקודות הזכות המוכר נע בין 60 נקודות זכות ל-80 נקודות זכות.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת יעקב מרגי וקבוצת חברי הכנסת (פ/2176/20).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ד' בכסלו התש"ף – 2.12.19
הוספת סעיף 15ב 1. בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, אחרי סעיף 15א יבוא: בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, אחרי סעיף 15א יבוא: בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, אחרי סעיף 15א יבוא: בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, אחרי סעיף 15א יבוא: בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, אחרי סעיף 15א יבוא: בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, אחרי סעיף 15א יבוא:
"עידוד הנגשה להשכלה גבוהה "עידוד הנגשה להשכלה גבוהה "עידוד הנגשה להשכלה גבוהה 15ב. (א) מוסד להשכלה גבוהה לא יקבל תלמיד ללימודים בו לקראת תואר ראשון אלא על יסוד תעודת בגרות ישראלית או תעודה שוות-ערך. (א) מוסד להשכלה גבוהה לא יקבל תלמיד ללימודים בו לקראת תואר ראשון אלא על יסוד תעודת בגרות ישראלית או תעודה שוות-ערך.
(ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקבל תלמידים ללימודים בו לקראת תואר ראשון על סמך תעודה המעידה על סיום בהצלחה של מכינה קדם אקדמית, המאושרת על ידי משרד החינוך. (ב) על אף האמור בסעיף קטן (א), מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקבל תלמידים ללימודים בו לקראת תואר ראשון על סמך תעודה המעידה על סיום בהצלחה של מכינה קדם אקדמית, המאושרת על ידי משרד החינוך.
(ג) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקבל תלמיד ללימודים אף אם אינו מחזיק בתעודת בגרות ישראלית או תעודה שוות ערך ובתנאי שהמועמד ללימודים מעל גיל 30 ובתנאי שהמוסד יקבע לאותו תלמיד לימודי הכנה לקראת הלימודים במוסד, בהיקף שיקבע המוסד. (ג) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקבל תלמיד ללימודים אף אם אינו מחזיק בתעודת בגרות ישראלית או תעודה שוות ערך ובתנאי שהמועמד ללימודים מעל גיל 30 ובתנאי שהמוסד יקבע לאותו תלמיד לימודי הכנה לקראת הלימודים במוסד, בהיקף שיקבע המוסד.
(ד) מוסד להשכלה גבוהה רשאי להכריז על תכניות לימודים לקראת תואר בוגר כ"תכניות מנגישות" ויתן על כך הודעה בכתב למועצה; מוסד יהיה רשאי לקבל תלמידים ללימודים בתכניות מנגישות גם על בסיס לימודים לא אקדמיים והכל לפי התנאים הבאים: (ד) מוסד להשכלה גבוהה רשאי להכריז על תכניות לימודים לקראת תואר בוגר כ"תכניות מנגישות" ויתן על כך הודעה בכתב למועצה; מוסד יהיה רשאי לקבל תלמידים ללימודים בתכניות מנגישות גם על בסיס לימודים לא אקדמיים והכל לפי התנאים הבאים:
(1) המוסד יערוך לתלמידים שיתקבלו ללימודים ללא תעודת בגרות מבחן לבחינת רמת ידיעותיהם;
(2) בהתאם לתוצאות המבחן, יקבע המוסד תכנית לימודים משלימה שתיערך על ידי המוסד בין לפני תחילת הלימודים ובין במהלכה.
(ה) המועצה רשאי לקבוע תנאי קבלה מקלים בנוסף על התנאים האמורים בסעיף זה. (ה) המועצה רשאי לקבוע תנאי קבלה מקלים בנוסף על התנאים האמורים בסעיף זה.
(ו) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לפרוס את ימי הלימודים על פני שבוע הלימודים ושנת הלימודים כפי שיקבע, ובלבד שלימודים לקראת תואר ראשון ייפרסו על פני שני ימי לימוד בשבוע לכל הפחות. (ו) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לפרוס את ימי הלימודים על פני שבוע הלימודים ושנת הלימודים כפי שיקבע, ובלבד שלימודים לקראת תואר ראשון ייפרסו על פני שני ימי לימוד בשבוע לכל הפחות.
(ז) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקיים לימודים באופן מקוון. (ז) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקיים לימודים באופן מקוון.
(ח) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקבל תלמידים ללימודים בו לקראת תואר ראשון על יסוד תעודת הנדסאי כמשמעותה בחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג–2012, ובתנאי שהיקף ההכרה בלימודים כאמור לא יעלה על שתי שנות לימוד אקדמיות או 80 נקודות זכות אקדמיות. (ח) מוסד להשכלה גבוהה רשאי לקבל תלמידים ללימודים בו לקראת תואר ראשון על יסוד תעודת הנדסאי כמשמעותה בחוק ההנדסאים והטכנאים המוסמכים, התשע"ג–2012, ובתנאי שהיקף ההכרה בלימודים כאמור לא יעלה על שתי שנות לימוד אקדמיות או 80 נקודות זכות אקדמיות.
(ט) לעניין סעיף זה, "מוסד להשכלה גבוהה" – מוסד מוכר כאמור בסעיף 9 או מוסד שניתנה לו תעודת היתר כאמור בסעיף 21א." (ט) לעניין סעיף זה, "מוסד להשכלה גבוהה" – מוסד מוכר כאמור בסעיף 9 או מוסד שניתנה לו תעודת היתר כאמור בסעיף 21א."