הצעת חוק לקריאה הראשונה
רשומות
הצעות חוק
ה מ מ ש ל ה
2008 בינואר16
357
ט' בשבט התשס"ח
עמוד
334 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2008-הצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ח
334
:מתפרסמת בזה הצעת חוק מטעם הממשלה
2008-הצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ח
פרק א': הגדרות
הגדרות.1
- בחוק זה
; לרבות רשות מוניטרית אחרת הממלאת תפקיד של בנק מרכזי- ""בנק מרכזי
הצעת החוק המתפרסמת בזה מטרתה להעניק
כללי
למדינות זרות חסינות דיונית מפני סמכות השיפוט
של בתי המשפט בישראל וכן להעניק לנכסיהן חסינות
מפני ביצוע הליכי הוצאה לפועל בישראל. הצעה חוק זו
'באה בעקבות המלצותיה של ועדה שבין חבריה היו פרופ
,סיליה פסברג, פרופ' סטיבן גולדשטיין, פרופ' משה הירש
וד"ר מרגית כהן, מן הפקולטה למשפטים של האוניברסיטה
העברית בירושלים, וכן נציגי משרד המשפטים ומשרד החוץ.
.2005 הוועדה פרסמה המלצותיה בשנת
State אוSovereign Immunity( חסינות ריבון זר
) מהווה חלק מן המשפט הבין–לאומי מזה דורותImmunity
רבים. האמרה המקובלת (שיש המסתייגים ממנה) היא כי
מקור חסינות זו בעיקרון השוויון הריבוני של המדינות.
par in parem במקרה זה בא העיקרון לידי ביטוי במכתם
(אין שלטון בין שווים). מעיקרון non habet imperium
הריבונות נגזר גם הכלל שלפיו לא ניתן לכפות על מדינה
ליישב מחלוקות שבהן היא מעורבת בפורום זה או אחר
בלא הסכמתה. בין שבאלה טמון ההסבר לחסינות ובין שאין
הדבר כך, קיומה של החסינות במשפט הבין–לאומי אינו
מוטל בספק, וכפי שיובהר בהמשך, יש להגדיר גבולותיה.
תולדות חסינות המדינה הזרה מראה על התפתחות
בשני מסלולים מקבילים אשר נמשכה גם בעשורים
. מדינות המשפט המקובל 20–הראשונים של המאה ה
גרסו כי חסינות זו היא חסינות מוחלטת החלה בכל
פעם שמדינה זרה נתבעת בבית משפט בלא קשר לעילת
התביעה. מנגד, גישת מדינות היבשת האירופית היתה
כי החסינות מוגבלת, וחלה רק על מעשי המדינה הזרה
), להבדילacta jure imperii( במסגרת תפקידה השלטוני
ממקרים שבהם עורכת המדינה עסקאות מסחריות פרטיות
). acta jure gestionis(
החלו מדינות המשפט המקובל20–במחצית המאה ה
להתקרב לגישת מדינות היבשת. כנראה שהגורם העיקרי
לשינוי זה היה בכך שמדינות רבות החלו לעסוק בעסקות
מסחריות בתחום המשפט הפרטי. החסינות נתנה לאותן
מדינות יתרון לא הוגן ביחסיהן המסחריים. תחילה באו
,רמזים לכך בפסיקת בתי המשפט של אוסטרליה ואנגליה
לאחר מכן הודיעה מחלקת המדינה של ארה"ב במכתב
על שם הפקיד החתוםTate (הידוע כמכתב1952 משנת
עליו) כי אין היא תומכת עוד בחסינות מוחלטת.
שינוי זה בא לידי ביטוי בחוקים שחוקקו מדינות
שונות אשר גרסו קודם לכן כי חסינות המדינה הזרה היא
חסינות מוחלטת. החוקים העיקריים לעניין זה ששימשו גם
:בסיס בהכנת הצעת חוק זו הם
Foreign Sovereign Immunities Act החוק האמריקני
;of 1976
;State Immunity Act, 1978 ,החוק האנגלי
;State Immunity Act, 1982 ,החוק הקנדי
.Foreign State Immunities Act, 1985 ,החוק האוסטרלי
בחינת החוקים הללו מראה על אימוץ עקרוני של
החסינות המוגבלת, ובמידה מסוימת אף מרחיקה חקיקה
זו לכת מעבר לאבחנה בין פעולות שלטוניות לפעולות
פרטיות. במקרים שונים ראו המדינות לנכון לשלול את
החסינות בלא קשר לאבחנה זו. אותה גישה באה לידי
ביטוי גם בטיוטה בנושא זה שהכינה הוועדה למשפט
) של האו"םInternational Law Commission( בין–לאומי
,)ILC, Yearbook, 1991, vol II, Part Two, pp.13-62 (ראו
(להלן1972 ובאמנת מועצת אירופה באותו נושא משנת
אמנת מועצת אירופה). עם זאת יצוין כי עדיין קיימות -
שאריות של גישת החסינות המוחלטת (במדינות הגוש
הקומוניסטי לשעבר), אך גם שם הדבר בתהליך שינוי.
החקיקה הזרה, המסמכים שפורטו לעיל והפסיקה
הענפה בנושא החסינות, שימשו בסיס להצעת חוק זו.
The Law לאזכור מיוחד בהקשר זה ראוי גם דוח של
של אוסטרליה אשר הכינה אתReform Commission
שכותרתו1984 משנת24 'החוק האוסטרלי (דוח מס
'). Foreign State Immunity‘
החומר הנזכר משקף את המשפט הבין–לאומי כפי
שהתגבש בנושא חסינות המדינה הזרה. עם זאת חשוב
לציין כי חומר זה מצביע גם על הבדלים בין עמדות
המדינות השונות. המסקנה מכאן היא, כי אמנם המסגרת
,הכללית של החסינות הקיימת במשפט הבין–לאומי ברורה
אך בפרטי החסינות אין אחידות מלאה, ובמסגרת זו חופשית
כל מדינה לעצב את דיניה היא כראות עיניה.
במדינת ישראל לא קיימת פסיקה רבה של בית
המשפט העליון בנושא החסינות. נזכיר בהקשר זה רק את
', עמ1 קנדה נ. אידלסון ( פד"י נ"א7092/94 פסק הדין רע"א
). פסק דין זה החיל את כללי החסינות המוגבלת, אך גם 625
.קרא להכנת חקיקה שתסדיר את פרטי החסינות
הצעת חוק זו בא להסדיר את פרטי החסינות של
מדינה זרה, בישראל.
המדינה כנתבע עשויה- "להגדרה "מדינה זרה
1 סעיף
ללבוש פנים שונות, ואין במונח זה כדי למצות
את כל האפשרויות של נתבעים העשויים לטעון למעמד
של 'מדינה זרה'.
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
335
רשות שלטונית במדינה זרה, שהיא בעלת אישיות משפטית נפרדת- ""גוף נפרד
;מממשלת אותה מדינה
לרבות יחידה מדינית במדינה שהיא מדינה פדרלית, רשויות הממשל- ""מדינה זרה
,במדינה זרה, בעלי תפקידים רשמיים המייצגים את המדינה בביצוע תפקידם
;וגוף נפרד
נכס, למעט נכס דיפלומטי, נכס קונסולרי או נכס של בנק מרכזי, המוחזק- ""נכס מסחרי
בישראל בידי מדינה זרה למטרה מסחרית; לעניין זה יראו נכס המוחזק בישראל
בידי מדינה זרה ואינו מיועד למטרה מסוימת, כנכס המוחזק בידיה למטרה
;מסחרית, אלא אם כן קבע בית המשפט אחרת
נכס המשמש או המיועד לשמש בקשר לפעילות צבאית, והוא בעל אופי- ""נכס צבאי
;צבאי או שהוא בשליטת רשויות הצבא
עסקה או כל פעולה אחרת שאין בה הפעלת סמכות שלטונית. - ""עסקה מסחרית
פרק ב': חסינות מפני סמכות שיפוט
סימן א': חסינות המדינה הזרה
חסינות מדינה זרה
מפני סמכות שיפוט.2
למדינה זרה תהא חסינות מפני סמכות השיפוט של בתי המשפט בישראל, למעט סמכות
חסינות מפני סמכות שיפוט), בכפוף להוראות- השיפוט בעניינים פליליים (בחוק זה
חוק זה.
ברור שהגורם הראשון הזכאי לחסינות הוא המדינה
הריבונית עצמה. במסגרת זו נכללות כל רשויות הממשל
על יחידותיהן השונות. החוק האנגלי והחוק הקנדי
מעניקים חסינות גם לראש המדינה בפעולותיו במסגרת
תפקידו הרשמי. ההיגיון בכך ברור, שכן אישיותו של ראש
המדינה מייצגת את המדינה מעצם היותו בעל תפקיד
זה. אך ישנם גם בעלי תפקידים אחרים אשר זוכים מעצם
תפקידם לחסינות, כך למשל ראש ממשלה או שר חוץ.
נוסף על כך, אנשים לא מעטים מייצגים את המדינה בתוקף
תפקידם, אף כי השיקול הטקסי החל על ראש המדינה
ובעלי תפקידים אחרים אינו חל עליהם. החוק המוצע
מעניק חסינות גם לכל אותם אנשים.
העובדה שמוצע להחיל את החסינות על פעולות
שלטוניות בלבד, השפיעה על זיהוי הגורמים השונים
הזכאים לחסינות. נשאלה השאלה האם יחידה מדינית
במדינה פדרלית זכאית לחסינות ריבון. בחוק של ארה"ב
נקבע במפורש כי זכות כזו קיימת. בחוקים של מדינות
בחוק האנגלי נדרש- אחרות נדרש לכך אישור מיוחד
אישור ממשלת בריטניה, ובאמנת מועצת אירופה נדרש
אישור המדינה הפדרלית. בהעדר אישור כזה תיחשב
היחידה המדינית ל'גוף נפרד'. הצעת החוק מאמצת את
הגישה הקיימת בחוק בארה"ב. מכיוון שעל פי החוק
המוצע החסינות תחול על פעולות שלטוניות בלבד, מוצע
לכלול גם את היחידה המדינית בהגדרה "מדינה זרה".
כך, כשייווצרו הנסיבות הנכונות להענקת החסינות, תחול
החסינות גם עליה.
תופעה מקובלת מאוד היא שלא כל- "להגדרה "גוף נפרד
,תפקידי המדינה מתמלאים על ידי יחידות המדינה עצמן
אלא על ידי רשויות ציבוריות שונות הנפרדות מן המבנה
המדינתי. המדובר בגוף שהוא זרוע של המדינה, אך יש
לו אישיות משפטית נפרדת מזו של המדינה (כך למשל
רשויות סטטוטוריות המנהלות נמלים או שדות תעופה).
מוצע להעניק חסינות גם לגוף כזה, שכן ממילא חסינותו
לפי החוק המוצע מוגבלת לפעולות שלטוניות. יצוין כי
במקרים אחדים נקבעו כללים מיוחדים בחוק המוצע לעניין
). 19– ו13 ,11 גוף כאמור (ר' למשל סעיפים
מוצע להגדיר את- "להגדרות "נכס מסחרי" ו"נכס צבאי
המונחים האמורים לצורך קביעת הגבולות של חסינות
'נכסי מדינה זרה מפני הליכי הוצאה לפועל, לפי פרק ג
).18– ו17 המוצע (ר' בהרחבה דברי הסבר לסעיפים
כאמור לעיל חסינות המדינה- "להגדרה "עסקה מסחרית
הזרה לפי החוק המוצע חלה רק על פעולות שלטוניות
של המדינה הזרה ולא על פעולות פרטיות. מוצע להגדיר
לעניין זה את המונח "עסקה מסחרית" (ר' בהרחבה דברי
). 3 הסבר לסעיף
בסעיף המוצע נקבע עקרון החסינות מפני סמכות
2 סעיף
שיפוט. חסינות זו מתייחסת להתדיינות אזרחית
לפני בית משפט בישראל. ויובהר כי גם אם יש לגורם של
מדינה זרה חסינות מפני שיפוט פלילי, הרי זו החסינות
הדיפלומטית או הקונסולרית, שאין בהוראות החוק המוצע
המוצע). 22 כדי לגרוע ממנה (ר' סעיף
רשות שלטונית במדינה זרה, שהיא בעלת אישיות משפטית נפרדת- ""גוף נפרד
;מממשלת אותה מדינה
לרבות יחידה מדינית במדינה שהיא מדינה פדרלית, רשויות הממשל- ""מדינה זרה
,במדינה זרה, בעלי תפקידים רשמיים המייצגים את המדינה בביצוע תפקידם
;וגוף נפרד
נכס, למעט נכס דיפלומטי, נכס קונסולרי או נכס של בנק מרכזי, המוחזק- ""נכס מסחרי
בישראל בידי מדינה זרה למטרה מסחרית; לעניין זה יראו נכס המוחזק בישראל
בידי מדינה זרה ואינו מיועד למטרה מסוימת, כנכס המוחזק בידיה למטרה
;מסחרית, אלא אם כן קבע בית המשפט אחרת
נכס המשמש או המיועד לשמש בקשר לפעילות צבאית, והוא בעל אופי- ""נכס צבאי
;צבאי או שהוא בשליטת רשויות הצבא
עסקה או כל פעולה אחרת שאין בה הפעלת סמכות שלטונית. - ""עסקה מסחרית
פרק ב': חסינות מפני סמכות שיפוט
סימן א': חסינות המדינה הזרה
.2
למדינה זרה תהא חסינות מפני סמכות השיפוט של בתי המשפט בישראל, למעט סמכות
חסינות מפני סמכות שיפוט), בכפוף להוראות- השיפוט בעניינים פליליים (בחוק זה
חוק זה.
חסינות מדינה
זרה מפני סמכות
שיפוט
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
336
סימן ב': סייגים לחסינות
עסקה מסחרית.3
.למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה שעילתה עסקה מסחרית
חוזה עבודה.4
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה של עובד או של מועמד
(א)
:לעבודה שמתקיימים בה כל אלה
עילת התביעה בסמכותו הייחודית של בית דין אזורי לעבודה, לפי כל
)1(
;דין
עניינה של התביעה בעבודה שכולה או חלקה נעשתה או אמורה להיעשות
)2(
;בישראל
הסעיף המוצע מבטא את ההיבט היחסי של
3 סעיף
הריבונות. החסינות מפני סמכות השיפוט אינה
חסינות כללית. כאשר המדינה הזרה פועלת כאישיות של
המשפט הפרטי היא תהא כפופה לסמכות בית המשפט ככל
גורם פרטי אחר.
מוצע להגדיר לצורך כך מהי 'עסקה מסחרית'.
האבחנה אינה תמיד פשוטה, והספרות המשפטית
- השתמשה במבחנים שונים לעניין זה
) האם הפעולה מיועדת להניב רווחים. פעולות 1(
הננקטות כדי ליצור רווחים נחשבות פעולות
;מסחריות
) האם מהות הפעולה היא "הייררכית" או 2(
"אופקית". המאפיינים המרכזיים של פעולה שלטונית
(לעומת פרטית) נעוצים בכך שהפעולה השלטונית
נוצרת בצורה חד–צדדית ומוטלת על נושאי משפט
אחרים (לא נוצרת בהקשר הסכמי), וכן בכך שהפעולה
השלטונית מגובה באמצעי כפייה ציבוריים.
המחלוקת העיקרית בתחום זה התמקדה במבחן
:המטרה לעומת מבחן אופי הפעולה המשפטית
מבחן המטרה מציב את השאלה: מהי המטרה שלשמה-
נעשתה הפעולה המסוימת. כאשר מטרת הפעולה היא
ציבורית, תסווג הפעולה כולה כשלטונית ותזכה בחסינות.
מבחן זה מוביל כמעט בכל המקרים לכך שפעולות שבוצעו
על ידי ממשלות יסווגו כפעולות שלטוניות הנהנות
מחסינות הריבון.
מבחן אופי הפעולה בוחן את המהות המשפטית של-
הפעולה שבצעה הממשלה, ובוחן האם המדובר בפעולה
)משפטית המוכרת מהמשפט הפרטי (כגון הסכם מכר
או מהמשפט הציבורי (כגון מתן רישיון לעסוק במקצוע
מסוים).
הגישה המקובלת כיום במרבית מדינות העולם
מעדיפה את מבחן אופי הפעולה. עם זאת יש לדעת
כי קיימים פסקי דין שונים המצביעים על האפשרות
שפעולות שאופיין מסחרי היו לאמיתו של דבר פעולות של
באנגליהCongresso סמכות שלטונית (כך לדוגמה פס"ד
אשר דן בעסקה למכירת סוכר והובלתו אשר לא יצאה
,לפועל בשל שינוי במדיניות הממשלה לאחר הפיכה
Bangladesh , וכן פסה"ד בעניין64 ILR 314, 318, 323
מארה"ב הדן בהסכם זיכיון למכר קופים בין הממשלה
לתאגיד פרטי, שבוטל בשל סמכות הממשלה להסדיר יצוא
). 736 Federal Reporter, 2nd 1326 ,של בעלי חיים
החוק האוסטרלי והחוק האנגלי קבעו רשימה של
פעולות מצויות אשר ייחשבו לפעולות מסחריות. בקנדה
נמנעו מכך כדי שלא להגביל את סמכות בתי המשפט.
'בהצעת חוק זו מוצע להגדיר 'עסקה מסחרית
ככל פעולה אשר אין בה הפעלת סמכות- בדרך שיורית
שלטונית.
בלא קשר לשאלת העסקה המסחרית מוצע
4 סעיף
לשלול את החסינות כאשר מדובר בחוזה
עבודה.
בחקיקה של המדינות האחרות נקבע כי בתביעות בגין
הסכמי עבודה לא תהא חסינות למדינה זרה כאשר הסכם
העבודה נכרת בשטח המדינה שבה מתקיימים ההליכים
, מדינת הפורום) או כאשר העבודה- המשפטיים (להלן
כולה או חלקה, נעשתה או אמורה להיעשות במדינת
הפורום, ובלבד שהעובד או המועמד לעבודה הוא אזרח
מדינת הפורום או מי שמקום מגוריו הרגיל הוא במדינה זו.
חריג זה אינו חל (והחסינות תחול) אם העובד הוא אזרח
המדינה הזרה ואינו תושב מדינת הפורום, בעת פתיחת
ההליכים, ואף אינו חל אם הצדדים הסכימו לכך בכתב.
מוצע לאמץ כללים אלה בשינוי מסוים. הזיקה
)הטריטוריאלית הנדרשת (בדומה לאמנת מועצת אירופה
היא רק כי העבודה אמורה להיעשות בישראל או נעשתה
בישראל, בלא קשר למקום כריתת החוזה, וזאת מכיוון
שחשיבותו של התנאי האחרון פחותה בהקשר זה.
כמו כן לאור אי–השוויון הבולט ביחסי הצדדים
בעת כריתת החוזה לטובת המעביד, מוצע שלא לאמץ
את האפשרות שהסעיף לא יחול אם הצדדים הסכימו לכך
בכתב. לבית המשפט בישראל תהא סמכות שיפוט גם אם
הצדדים קבעו את ההפך מכך בהסכם העבודה.
עוד מוצע לקבוע כי חריג זה לחסינות לא יחול אם
בזמן הגשת התביעה, התובע הוא אזרח במדינה הזרה
ואינו תושב ישראל. הגיון הדבר הוא בכך שכל עוד העובד
אינו תושב ישראל, לא זה המקום להתדיינות בין מדינה
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
337
בעת שקמה עילת התביעה היה העובד או המועמד לעבודה אזרח ישראלי
)3(
כהגדרתו- "או מי שמקום מגוריו הרגיל הוא בישראל או באזור; לעניין זה, "אזור
. 11995- לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה378 בסעיף
הוראות סעיף זה לא יחולו אם העובד או המועמד לעבודה היה, בעת פתיחת
(ב)
ההליך, אזרח המדינה הזרה ולא היה תושב ישראל.
בתביעה של עובד או של מועמד לעבודה שלא מתקיימים בה התנאים המפורטים
(ג)
בסעיף זה, תהא למדינה הזרה חסינות מפני סמכות השיפוט, גם אם עילתה עסקה
.3 מסחרית כאמור בסעיף
נזיקין.5
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה בשל עוולה שבשלה נגרם
נזק לגוף או לנכס מוחשי, ובלבד שהעוולה נעשתה בישראל.
זכויות בנכסים.6
:למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה ובהליכים כמפורט להלן
) בתביעה שעניינה זכות או עניין אחר שיש למדינה הזרה בנכס מקרקעין בישראל, 1(
בתביעה שעניינה חזקה או שימוש של מדינה זרה בנכס מקרקעין בישראל, ובתביעה
שעניינה חובה של המדינה הזרה הנובעת מזכות, מעניין אחר, מחזקה או משימוש
;כאמור
זרה לבין אזרח שלה. זיקת תושבות זו היא במשמעות
, דהיינו1965- לחוק הירושה, התשכ"ה135 הביטוי בסעיף
המקום שבו נמצא מרכז חייו של אדם. -
כמו כן, בדומה לקבוע במדינות אחרות, מוצע
להבהיר כי בתביעה של עובד או של מועמד לעבודה שלא
מתקיימים בה התנאים הקבועים בסעיף המוצע, כלומר
אין סייג מכוחו לחסינות המדינה הזרה, תחול החסינות-
, גם אם עילתה של התביעה עסקה3 על אף הוראות סעיף
מסחרית.
במדינות המסדירות בחקיקה את נושא חסינות
5 סעיף
המדינה הזרה קיימת הסכמה כמעט מלאה
לעניין שלילת החסינות מן המדינה הזרה בתביעות נזיקין
:בהתקיים תנאים אלה
המדובר בתביעות פיצויים כספיות בשל פגיעת גוף או
)1(
בשל פגיעה ברכוש מוחשי (להוציא, למשל, תביעות
בשל נזקים כלכליים ותביעות המתייחסות לשמו
;)הטוב של אדם
מעשה הנזיקין נעשה בשטח מדינת הפורום.
)2(
לתנאים אלה נזקקת גם הצעת חוק זו, ועל פי המוצע
בה, בהתקיימם, לא תיהנה המדינה הזרה מחסינות.
במקרים אלה קיים על פי רוב, הסדר ביטוחי, ואין לראות
במבטח גורם הראוי לחסינות לפי החוק המוצע.
יובהר כי אין בהוראות הסעיף המוצע, כמו גם בשאר
הסעיפים בהצעת החוק הקובעים סייגים לחסינות (למעט
המוצע, שעניינו חוזה עבודה) כדי לגרוע מהסייג4 סעיף
בהקשר של עסקה- המוצע3 לחסינות הקבוע בסעיף
מסחרית. עשוי להיווצר מצב שבו נגרם נזק על ידי מדינה
זרה במהלך פעולה מסחרית, אבל שלא במסגרת התנאים
המפורטים לעיל. לדוגמה, אם הנזקים הם נזקים כלכליים
או נזק לשמו הטוב של אדם, וכן כאשר מעשה הנזיקין
המוצע אין5 נעשה מחוץ לשטח מדינת ישראל. סעיף
בו כדי להשפיע על היקף החריג בדבר פעולה מסחרית
באותם מקרים.
הסעיף המוצע קובע סייגים לחסינות המדינה
6 סעיף
הזרה מפני סמכות שיפוט, בתביעות ובהליכים
הקשורים לזכויות המדינה הזרה בנכסים בישראל.
מעמדם המיוחד של מקרקעין בשטח המדינה בא לידי
ביטוי גם בנושא חסינויות מדינות זרות. קיימת הסכמה
כללית במדינות השונות כי למדינה זרה לא תהא חסינות
בתביעות המתייחסות לנכסי מקרקעין במדינת הפורום.
בדרך זו הולכת גם הצעת חוק זו. יצוין כי בגלל הבדלים בין
הגדרת 'זכויות במקרקעין' במדינות השונות נוקטת ההצעה
בלשון 'זכות או עניין אחר'.
תביעות הקשורות למקרקעין עשויות לעסוק הן
בזכויות במקרקעין, והן בחובות הנובעות מהן. בארה"ב
אומץ נוסח שפרשנותו הנכונה תכלול הן זכויות במקרקעין
) להבהיר זאת1(6 והן חובות. כדי להסיר ספק מוצע בסעיף
במפורש בנוסח דומה לזה שבחוק האנגלי.
רכוש אחר שלגביו אין חסינות גם במדינות אחרות
(למשל באנגליה, ובקנדה) הוא רכוש אשר בא למדינה
הזרה כזכייה בלתי צפויה. הכוונה לנכסים (הן נכסי
,מקרקעין והן מיטלטלין) שבאו למדינה הזרה בירושה
)bona vacantia( במתנה, או כזכייה ברכוש בלא בעלים
זכייה באבידה). למרות שחריג זה קיבל הסכמה - (למשל
.210 'ס"ח התשנ"ה, עמ 1
בעת שקמה עילת התביעה היה העובד או המועמד לעבודה אזרח ישראלי
)3(
כהגדרתו- "או מי שמקום מגוריו הרגיל הוא בישראל או באזור; לעניין זה, "אזור
. 11995- לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה378 בסעיף
הוראות סעיף זה לא יחולו אם העובד או המועמד לעבודה היה, בעת פתיחת
(ב)
ההליך, אזרח המדינה הזרה ולא היה תושב ישראל.
בתביעה של עובד או של מועמד לעבודה שלא מתקיימים בה התנאים המפורטים
(ג)
בסעיף זה, תהא למדינה הזרה חסינות מפני סמכות השיפוט, גם אם עילתה עסקה
.3 מסחרית כאמור בסעיף
.5
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה בשל עוולה שבשלה נגרם
נזק לגוף או לנכס מוחשי, ובלבד שהעוולה נעשתה בישראל.
נזיקין
.6
:למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה ובהליכים כמפורט להלן
זכויות בנכסים
) בתביעה שעניינה זכות או עניין אחר שיש למדינה הזרה בנכס מקרקעין בישראל, 1(
בתביעה שעניינה חזקה או שימוש של מדינה זרה בנכס מקרקעין בישראל, ובתביעה
שעניינה חובה של המדינה הזרה הנובעת מזכות, מעניין אחר, מחזקה או משימוש
;כאמור
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
338
) בתביעה או בהליכים שעניינם זכות או עניין אחר של המדינה הזרה בנכסים2(
בישראל שהגיעו אליה בירושה, במתנה, או כזכייה ברכוש בלא בעלים, ובתביעה או
;בהליכים שעניינם חובה הנובעת מזכות או מעניין אחר כאמור
) בהליכים שעניינם עיזבונות, נכסי חסויים, הליכי חדלות פירעון או ניהול נאמנויות. 3(
קניין רוחני.7
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה בענייני קניין רוחני כהגדרתה
- , שעניינה21984-) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד4(40 בסעיף
זכות המדינה הזרה בקניין רוחני;
)1(
.טענה על הפרה בישראל, בידי המדינה הזרה, של זכות בקניין רוחני
)2(
תביעה חפצית נגד
אנייה או מטען.8
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה חפצית נגד אנייה
(א)
שבעת פתיחת ההליך היתה בבעלות המדינה הזרה או שהיתה מופעלת בידי המדינה
הזרה, ובתביעה חפצית נגד מטען של אנייה שבעת פתיחת ההליך היה בבעלות המדינה
הזרה, אם בעת שקמה עילת התביעה היו האנייה או המטען, לפי העניין, בשימוש
למטרה מסחרית.
לרבות חזקה, שליטה, או עניין אחר של - בסעיף זה "בעלות", באנייה או במטען
(ב)
המדינה הזרה באנייה או במטען.
מלאה בחקיקה הזרה, טעמו אינו ברור דיו. ישנה טענה
שלפיה הטעם לחריג זה בכך שכאשר מדינה זוכה בזכייה
") מן הראוי שגם לכל התובעיםa windfall"( בלתי צפויה
האחרים תהיה הזדמנות לחלוק על זכותה של המדינה. יש
גם לזכור כי רכוש כזה אינו מערב אינטרסים מדיניים.
נוסף על כך, כמו במרבית דברי החקיקה של המדינות
האחרות מאמצת ההצעה את הכלל ולפיו לא תהיה
,חסינות למדינה הזרה בהליכים המתייחסים לעיזבונות
לנכסי חסויים, לניהול נאמנויות ולהליכי חדלות פירעון
(הליכי פירוק של תאגידים, הליכי פשיטת רגל או הליכי
, לחוק החברות350 פשרה והסדר כמשמעותם בסעיף
). זאת אף שהחריג הרחב בעניין פעילות 1999-התשנ"ט
מסחרית ישלול חסינות במקרים רבים גם בנושאים אלה.
טעם הדבר בכך שכאשר בית המשפט מנהל או מפקח על
ניהול של רכוש, מן הראוי שהוא יוכל להפעיל את סמכותו
על כל התביעות הסותרות בנושאים אלה.
בדומה למקובל במדינות אחרות קובע הסעיף
7 סעיף
המוצע סייג לחסינות מדינה זרה בתביעות
בענייני קניין רוחני. שני הנושאים העיקריים המוסדרים
בסעיף המוצע הם התדיינויות בעניין קביעת זכות של קניין
רוחני, והתדיינויות בעניין הפרת זכות כזו.
לצורך קביעת המשמעות של תביעה בענייני קניין
) לחוק בתי4(40 רוחני מוצע להפנות להגדרה שבסעיף
חוק בתי- (להלן1984-המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד
המשפט). בהתאם להגדרה זו הכוונה לתביעה אזרחית לפי
:אחד או יותר מהחוקים המפורטים להלן
ופקודת זכות יוצרים (שהוחלפו1911 , חוק זכות יוצרים-
;)2007-לאחרונה בחוק זכות יוצרים, התשס"ח
; פקודת הפטנטים והמדגמים-
- חוק הגנת כינויי מקור וציונים גיאוגרפיים, התשכ"ה-
;1965
;1967- חוק הפטנטים, התשכ"ז-
;1972- פקודת סימני מסחר [נוסח חדש], התשל"ב-
;1973- חוק זכות מטפחים של זני צמחים, התשל"ג-
;1984- חוק זכויות מבצעים ומשדרים, התשמ"ד-
.1999- חוק עוולות מסחריות, התשנ"ט-
יצוין כי בחוק האוסטרלי קיימת הוראה שלפיה דחיית
החסינות מותנית בקיום קשר לעסקה מסחרית. הצעת חוק
זו אינה כוללת הגבלה כזו, בדומה למרבית המדינות, מכיוון
שנהוג לראות בסעיף הקניין הרוחני הוראה עצמאית שאינה
קשורה לעסקה מסחרית.
הסעיף המוצע קובע סייג לחסינות בתביעות
8 סעיף
חפציות נגד אנייה או מטענה. בדומה לחוק
,האוסטרלי מוצע לעסוק בהקשר זה בתביעות חפצא בלבד
מתוך הנחה שתביעות גברא דינן יהיה כדין תביעות
רגילות. יש לזכור שתביעות גברא ימיות מיוחדות בעיקר
בכך שהן קמות בדרך כלל בלב ים ולא בשטח של מדינה
כלשהי, ורק לעתים רחוקות הן נובעות מייחוד התחום
הימי. בהעדר הייחוד הימי אין טעם להבחין בין תביעות
הגברא לתביעות בעילות הרגילות.
.198 'ס"ח התשמ"ד, עמ 2
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
339
סימן ג': ויתור על חסינות
ויתור על חסינות
מכוח הסכמה.9
,למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט אם ויתרה עליה במפורש ובכתב
(א)
או אם ויתרה עליה בהודעה לבית המשפט בכתב או בעל פה.
ויתור לפי סעיף זה יכול שיינתן דרך כלל או לעניין מסוים, מראש או בדיעבד,
(ב)
ויכול שיוגבל בסייגים.
ראש משלחת דיפלומטית של מדינה זרה בישראל או מי שממלא בפועל תפקיד
(ג)
כאמור, מוסמך לוותר על החסינות לפי סעיף זה, בשם המדינה הזרה, ולעניין חסינות
מוסמך לוותר כאמור גם מי שהתקשר- בהליך שמקורו בחוזה שהמדינה הזרה צד לו
בחוזה בשם המדינה הזרה; אין בהוראות סעיף קטן זה כדי לגרוע מסמכות הנתונה
לאחר לוותר על החסינות בשם המדינה הזרה.
ויתור על חסינות
מכוח התנהגות.10
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה שכנגד או בהליכי צד
(א)
שלישי, אם המדינה הזרה היא שפתחה בהליך בבית משפט, או שהצטרפה להליך בבית
המשפט.
הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על מדינה זרה שהצטרפה להליך רק כדי לטעון
(ב)
לזכות או לעניין אחר בנכסים המעורבים בהליך או לזכות אחרת העלולה להיות
מושפעת כתוצאה מההליך.
מוצע לקבוע כי חסינות המדינה הזרה תישלל
בתביעות ימיות נגד אנייה שבבעלות המדינה הזרה אם
בעת הגשת התביעה, היתה האנייה בשימוש למטרה
מסחרית. ויובהר כי הדגש בהקשר זה הוא על מטרת
"השימוש בדומה לדגש הניתן בהגדרה "נכס מסחרי
.)17 (ר' לעניין זה דברי הסבר לסעיף
לגבי מטען האנייה המגמה בחקיקת המדינות האחרות
(להוציא אוסטרליה) היא לדרוש הן את מסחריות האנייה
והן את מסחריות המטען כדי לשלול חסינות. בהצעת חוק
זו מוצע לדרוש את מסחריות המטען בלבד. דרישה של
מסחריות כפולה מכבידה על התובע בלא סיבה מספקת.
במצב שבו מטען מסחרי נישא באנייה שאינה משמשת
שימוש מסחרי באותו רגע, למשל כאשר אנייה בשימוש
לא מסחרי 'מתנדבת' להוביל מטען מסחרי, אין סיבה לפתור
את המדינה מתביעה הקשורה למטען רק משום שהאנייה
לא היתה בשימוש מסחרי מובהק.
העדר חסינות יכול לנבוע גם מסיבות דיוניות
9 סעיף
.)(להבדיל מן הסיבות המהותיות שנמנו עד כה
כך, מדינה זרה לא תיהנה מחסינות אם ויתרה על זכותה
לחסינות. לעניין זה מבחינה ההצעה בין הסכמה מפורשת
) לבין קבלת הסמכות9 לסמכות בית המשפט (כמוצע בסעיף
).10 מכוח פעילות המדינה הזרה (כמוצע בסעיף
מוצע להבהיר כי ההסכמה לסמכות בית המשפט
יכולה להינתן בטרם נוצר הסכסוך או לאחר מכן. הסכמה
כזו יכולה להיות כללית או בקשר לעסקה מסוימת או
לסכסוך מסוים.
בחוקי המדינות האחרות קיימת אי–בהירות מסוימת
לגבי צורת ההסכמה. בהצעת חוק זו מוצע לקבוע בבירור
כי ההסכמה חייבת להיות מפורשת ובכתב ובמקרים שבהם
ניתנת ההסכמה לבית המשפט אפשר לתתה גם בעל פה.
דרך זו תמנע ספקות מיותרים בשאלה האם אכן ניתנה
הסכמה ומה תוכנה.
שאלה נוספת שהתעוררה בהקשר זה היא מי הוא
הרשאי להסכים לסמכות בית המשפט בשם המדינה
הזרה. ישנם ממלאי תפקידים מסוימים אשר מחייבים
במישור הבין–לאומי את המדינה בהתבטאויותיהם. כך
ראש המדינה, ראש הממשלה או שר החוץ. גם בהצעה
הנוכחית ניתנת משמעות כזו להתבטאויות של אותם
אנשים (כאשר הדבר נעשה בכתב ובמפורש). נוסף על כך
נקבעו בהצעה בעלי תפקידים נוספים שהסכמתם לסמכות
אלה הם ראש- השיפוט תיחשב כהסכמת המדינה הזרה
המשלחת הדיפלומטית של המדינה הזרה, או מי שממלא
בפועל תפקיד זה, וכן מי שהתקשר בחוזה בשם המדינה
הזרה אשר יכול להסכים לסמכות בית המשפט בהליכים
שמקורם באותו חוזה.
מוצע לקבוע, בדומה למדינות אחרות, כי 10 סעיף
מדינה זרה היוזמת הליך שיפוטי כתובעת, או
המתערבת מיזמתה בהליך שיפוטי התלוי ועומד, מאבדת
בכך לא רק את חסינותה באותו עניין, אלא גם חושפת
עצמה לתביעה שכנגד באותו הליך. בפניית המדינה עצמה
לבית המשפט ניתן לראות הודאה בסמכותו.
מוצע לסייג עיקרון זה במקרים שבהם התערבה
המדינה הזרה בהליך שיפוטי רק כדי לטעון לזכות בנכסים
המעורבים בהליך או העלולים להיות מושפעים כתוצאה
ממנו, שכן במקרה זה ברור שאין לראות בפניה לבית
המשפט הודאה בסמכות, שכן המדינה הזרה באה לטעון
להעדר סמכות.
סימן ג': ויתור על חסינות
.9
,למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט אם ויתרה עליה במפורש ובכתב
(א)
או אם ויתרה עליה בהודעה לבית המשפט בכתב או בעל פה.
ויתור על חסינות
מכוח הסכמה
ויתור לפי סעיף זה יכול שיינתן דרך כלל או לעניין מסוים, מראש או בדיעבד,
(ב)
ויכול שיוגבל בסייגים.
ראש משלחת דיפלומטית של מדינה זרה בישראל או מי שממלא בפועל תפקיד
(ג)
כאמור, מוסמך לוותר על החסינות לפי סעיף זה, בשם המדינה הזרה, ולעניין חסינות
מוסמך לוותר כאמור גם מי שהתקשר- בהליך שמקורו בחוזה שהמדינה הזרה צד לו
בחוזה בשם המדינה הזרה; אין בהוראות סעיף קטן זה כדי לגרוע מסמכות הנתונה
לאחר לוותר על החסינות בשם המדינה הזרה.
.10
למדינה זרה לא תהא חסינות מפני סמכות שיפוט בתביעה שכנגד או בהליכי צד
(א)
שלישי, אם המדינה הזרה היא שפתחה בהליך בבית משפט, או שהצטרפה להליך בבית
המשפט.
ויתור על חסינות
מכוח התנהגות
הוראות סעיף קטן (א) לא יחולו על מדינה זרה שהצטרפה להליך רק כדי לטעון
(ב)
לזכות או לעניין אחר בנכסים המעורבים בהליך או לזכות אחרת העלולה להיות
מושפעת כתוצאה מההליך.
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
340
תביעה שכנגד לתביעה אזרחית שנושאן אחד או- "בסעיף זה, "תביעה שכנגד
(ג)
שהן נובעות מאותן הנסיבות או שהסעד המבוקש בה אינו שונה ואינו עולה על הסעד
המבוקש בתביעה המקורית.
בוררות.11
הסכימה מדינה זרה, בכתב, למסור לבוררות סכסוך אשר התעורר או עשוי
(א)
להתעורר בעתיד, לא תהא למדינה הזרה חסינות מפני סמכות שיפוט, לגבי הליכים
בבית משפט הקשורים לבוררות, אלא אם כן נקבע אחרת בהסכם הבוררות.
הוראות סעיף זה לא יחולו על הסכם בוררות בין מדינות שחלות עליו הוראות
(ב)
המשפט הבין–לאומי פומבי, למעט הסכם כאמור שאחד הצדדים לו הוא גוף נפרד שאינו
בנק מרכזי.
מועד לטענת חסינות.12
מדינה זרה תעלה טענה לחסינות מפני סמכות שיפוט בהזדמנות הראשונה ולא
(א)
יאוחר מן המועד שבו היא טוענת לראשונה לגופה של התביעה.
לא העלתה המדינה הזרה טענה לחסינות מפני סמכות שיפוט עד המועד האמור
(ב)
בסעיף קטן (א), יראו אותה כאילו ויתרה על חסינותה.
על אף הוראות סעיף קטן (ב), לא יראו מדינה זרה כאילו ויתרה על חסינותה אם
(ג)
העלתה טענה לחסינות מיד כשנודעו לה העובדות שבשלהן היא זכאית לחסינות, והיא
לא ידעה ולא היתה צריכה לדעת על עובדות אלה במועד האמור בסעיף קטן (א).
במרבית המדינות התביעה הנגדית שמדינה זרה
תובעת נחשפת לה היא תביעה שכנגד הנובעת מאותן
נסיבות שעליהן מבוססת התביעה המקורית. בארה"ב
נפתחת האפשרות גם לתביעה שכנגד הנובעת מנסיבות
אחרות, ובלבד שהסעד המבוקש בתביעה שכנגד אינו
עולה על זה שאותו מבקשת המדינה הזרה ואינו שונה
דומה להוראה הקבועה10 ממנו. ההוראה המוצעת בסעיף
בחוק בארה"ב, שכן היא משתלבת טוב יותר בדיני הקיזוז
הנהוגים בארץ.
- (להלן1984-תקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד
תקנות סדר הדין האזרחי) מתייחסות נוסף על תביעות
שכנגד, גם להודעות צד ג', והן מאפשרות משלוח הודעות
כאמור גם למי שהוא כבר בעל דין בהליך. מכאן שהודעה
כאמור יכולה שתתייחס גם למדינה זרה, ובמיוחד למדינה
זרה מתערבת. מוצע על כן לקבוע כי הדין החל לעניין
תביעות שכנגד יחול גם לעניין הודעות צד ג'.
בחוק האוסטרלי ובחוק האנגלי, וכן באמנת
11 סעיף
מועצת אירופה, נקבע כי מדינה זרה המסכימה
למסור סכסוך לבוררות לא תיהנה מחסינות מפני סמכות
,בית המשפט של מדינת הפורום בכל הליך הקשור לבוררות
שכן רואים בהסכמה לבוררות הסכמה גם לכל הליך אחר
הכרוך בה. הסעיף המוצע הולך גם הוא בדרך זו. יצוין כי
בניגוד לחוק האוסטרלי הסעיף המוצע אינו מוציא מכלל
זה את הליך אישורו של פסק הבוררות. נראה כי ביטול
הפסק ואישורו הן שני צדיו של אותו מטבע ואין האחד
ראוי לעמוד בלא השני.
הסעיף המוצע אינו כולל תנאי כלשהו לגבי נושא
הבוררות או מקומה. כיוון שהסעיף המוצע כשלעצמו
,אין בו כדי להקנות סמכות בין–לאומית לבית המשפט
הרי ממילא תנאי יישומו הם תנאי הסמכות הבין–לאומית
של ישראל.
כמו כן מוצע להבהיר כי הסייג לחסינות אינו חל על
הסכם בוררות בין מדינות שחלות עליו הוראות המשפט
הבין–לאומי פומבי, אלא על הסכם הנעשה מכוח המשפט
הפנימי. עם זאת כאשר אחד הצדדים להסכם הבוררות הוא
גוף נפרד שאינו בנק מרכזי מוצע להחיל את הסייג בכל
מקרה, כמקובל במדינות אחרות.
עניין נוסף שמוצע להסדיר הוא באיזה שלב של12 סעיף
הדיון על המדינה הזרה להעלות את טענת
החסינות לבל תאבד את חסינותה, ולבל תהא חשופה
לתביעות שכנגד. דרך המלך היא להעלות טענה זו כטענה
מקדמית. ואולם שיטתנו אינה מחייבת להעלות טענה
מסוג זה כטענה מקדמית דווקא. כל עוד לא הגיש הנתבע
בקשות מקדמיות קודם לכן, ניתן לעשות זאת גם בכתב
ההגנה יחד עם טיעונים לגופה של התביעה. הנוסח המוצע
(ב) לתקנות סדר הדין האזרחי502 מבוסס על נוסח תקנה
שלפיה טענה של העדר סמכות בין–לאומית יש להעלות
לא יאוחר מן היום שבו טוען הנתבע לראשונה לגופה
של התובענה. נוסף על כך מאמצת ההצעה את העמדה
המקובלת המאפשרת לטעון לחסינות גם לאחר שהמדינה
הזרה טענה לגופו של עניין, אם בזמן הטיעון לגופו של עניין
,הגורם שפעל מטעם המדינה לא ידע, ולא היה צריך לדעת
את העובדות שהן בסיס הטענה לחסינות, והוא העלה את
טענת החסינות בהקדם האפשרי לאחר שנודעו לו עובדות
אלה.
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
341
סימן ד': סדרי דין
המצאת מסמכים
למדינה זרה.13
,כתב תביעה שהוגש נגד מדינה זרה ופסק דין שניתן נגדה בהעדר הגנה, יומצאו
(א)
באמצעות משרד החוץ, למשרד החוץ של המדינה הזרה.
כתבי בי–דין בהליך שהמדינה הזרה צד לו, שאינם מנויים בסעיף קטן (א), יומצאו
(ב)
יימסרו בדרך- למדינה הזרה באמצעות בא כוחה באותו הליך, ואם הדבר אינו אפשרי
האמורה בסעיף קטן (א).
תגובת המדינה הזרה לכתב תביעה שהוגש נגדה או לפסק דין שניתן נגדה בהעדר
(ג)
ימים מיום שהומצאו לה; בית המשפט רשאי להאריך את התקופה60 הגנה תינתן בתוך
האמורה.
סעיף זה לא יחול על המצאת מסמכים לגוף נפרד.
(ד)
פסק דין בהעדר
הגנה.14
הוגשה תביעה נגד מדינה זרה, ולא הגישה המדינה הזרה כתב הגנה במועד, ייתן בית
המשפט פסק דין נגדה בהעדר הגנה רק אם שוכנע כי למדינה הזרה אין חסינות מפני
סמכות השיפוט שלו, לפי הוראות חוק זה.
סעדים נגד מדינה
זרה.15
בית משפט הדן בעניינה של מדינה זרה מוסמך לתת פסק דין הצהרתי, צו עשה, צו לא
תעשה, צו ביצוע בעין וכל סעד אחר, ככל שיראה לנכון בנסיבות שלפניו.
פרק ג': חסינות מפני הליכי הוצאה לפועל
חסינות המדינה
הזרה מפני הליכי
הוצאה לפועל
.16
לנכסיה של מדינה זרה תהא חסינות מפני הליכי הוצאה לפועל של פסק דין או
(א)
של החלטה אחרת של בית משפט בישראל.
לא יוטל על מדינה זרה ועל אדם הפועל בשמה של מדינה זרה קנס או מאסר, בשל
(ב)
אי–קיום פסק דין או החלטה אחרת של בית משפט בישראל שניתן נגד המדינה הזרה.
בשל רגישות הנושא של המצאת מסמכים
13 סעיף
למדינה זרה מוצע לקבוע הוראות לעניין זה
בחקיקה ראשית.
הנוהג הוא שהמצאת מסמכים לאנשי סגל דיפלומטי
נעשית בצינורות דיפלומטיים, באמצעות משרד החוץ (ראו
לתקנות סדר הדין האזרחי). מוצע לקבוע כאמור 494 תקנה
גם בתביעות נגד מדינה זרה.
החוק האנגלי, ששימש בסיס לדברי חקיקה של
מדינות אחרות בנושא זה, עוסק בשני סוגי מסמכים בלבד
כתב תביעה, ופסק דין שניתן בהעדר הגנה. הסיבה לכך -
שלא נזכרו כתבי בי–דין אחרים, כגון כתב הגנה ותביעה
שכנגד, היא, כנראה, שממילא נמסרים מסמכים אלה לבא
כוחה של המדינה הזרה. כדי להסיר כל ספק מוצע לומר
את הדבר במפורש, ואף להוסיף כי אם אין הדבר אפשרי
תיעשה המסירה בדרך שנקבעה לגבי כתב התביעה ופסק
הדין בהעדר הגנה.
עוד מוצע לקבוע כי תגובת המדינה הזרה לכתב
תביעה או לפסק דין שניתן נגדה בהעדר הגנה תינתן בתוך
ימים, הקבועה30 ימים (להבדיל מהתקופה הרגילה, של60
לעניין זה בתקנות סדר הדין האזרחי), וזאת בדומה לחוקים
במדינות אחרות המתייחסים לעניין זה. נוסף על כך, מוצע
לאפשר הארכת התקופה בידי בית המשפט (וכמובן בידי
הרשם), ויובהר כי אין צורך לשם כך בנימוקים מיוחדים.
מוצע לקבוע כי אם לא הגיבה המדינה הזרה על14 סעיף
תביעה שהוגשה נגדה, ייתן בית המשפט פסק
דין רק אם שוכנע כי לא עומדת למדינה הזרה חסינות
כלומר במקרה כזה על בית המשפט- במקרה שלפניו
להעלות את השאלה ביזמתו. כיוון שבמקרים לא מעטים
,המדינה הזרה אינה מגיבה כלל על תביעה שהוגשה נגדה
הרי שבחינת נושא החסינות גם בלא טענה של המדינה
הזרה תמנע הוצאת פסק דין בהעדר הגנה במקרים שבהם
עומדת למדינה הזרה חסינות.
לחוק75 הסעיף המוצע חוזר על הוראת סעיף15 סעיף
'בתי המשפט, והוא בא להבהיר כי סימן ד
המוצע, שעניינו "סדרי דין", אין בו כדי לשנות מהדין
הקיים, אלא אם כן נקבע בו אחרת.
חסינותם של נכסי מדינה זרה מפני הליכי 16 סעיף
,הוצאה לפועל נחשבה בעבר, ואף נחשבת היום
כדבר עקרוני אף יותר מחסינותה של מדינה זרה מפני
סמכות שיפוט, וזאת כיוון שהפגיעה בכבודה של המדינה
הזרה חמורה יותר בהקשר זה. לפיכך עשוי להתעורר מצב
שבו יהיו המדינה הזרה ונכסיה חסינים בפני הליכי הוצאה
לפועל אף שחסינות זו לא היתה קיימת במה שנוגע לעילת
התביעה. חסינות זו, כמוצע בהצעת החוק, חלה לא רק
לגבי נכסים שמהם מבקשים הזוכים להיפרע, אלא גם על
סנקציות בשל אי–קיום החלטה של בית המשפט.
סימן ד': סדרי דין
.13
,כתב תביעה שהוגש נגד מדינה זרה ופסק דין שניתן נגדה בהעדר הגנה, יומצאו
(א)
באמצעות משרד החוץ, למשרד החוץ של המדינה הזרה.
המצאת מסמכים
למדינה זרה
כתבי בי–דין בהליך שהמדינה הזרה צד לו, שאינם מנויים בסעיף קטן (א), יומצאו
(ב)
יימסרו בדרך- למדינה הזרה באמצעות בא כוחה באותו הליך, ואם הדבר אינו אפשרי
האמורה בסעיף קטן (א).
תגובת המדינה הזרה לכתב תביעה שהוגש נגדה או לפסק דין שניתן נגדה בהעדר
(ג)
ימים מיום שהומצאו לה; בית המשפט רשאי להאריך את התקופה60 הגנה תינתן בתוך
האמורה.
סעיף זה לא יחול על המצאת מסמכים לגוף נפרד.
(ד)
.14
הוגשה תביעה נגד מדינה זרה, ולא הגישה המדינה הזרה כתב הגנה במועד, ייתן בית
המשפט פסק דין נגדה בהעדר הגנה רק אם שוכנע כי למדינה הזרה אין חסינות מפני
סמכות השיפוט שלו, לפי הוראות חוק זה.
פסק דין בהעדר
הגנה
.15
בית משפט הדן בעניינה של מדינה זרה מוסמך לתת פסק דין הצהרתי, צו עשה, צו לא
תעשה, צו ביצוע בעין וכל סעד אחר, ככל שיראה לנכון בנסיבות שלפניו.
סעדים נגד מדינה
זרה
פרק ג': חסינות מפני הליכי הוצאה לפועל
.16
לנכסיה של מדינה זרה תהא חסינות מפני הליכי הוצאה לפועל של פסק דין או
(א)
של החלטה אחרת של בית משפט בישראל.
חסינות המדינה
הזרה מפני הליכי
הוצאה לפועל
לא יוטל על מדינה זרה ועל אדם הפועל בשמה של מדינה זרה קנס או מאסר, בשל
(ב)
אי–קיום פסק דין או החלטה אחרת של בית משפט בישראל שניתן נגד המדינה הזרה.
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
342
הוראות סעיף זה לא יחולו על פסק דין או החלטה אחרת של בית משפט בישראל
(ג)
בעניינים פליליים.
סייג לחסינות.17
(א), לנכסי מדינה זרה המפורטים להלן, לא תהא חסינות16 על אף הוראות סעיף
(א)
:לפי הסעיף האמור
נכס מסחרי;
)1(
נכס בישראל אשר הגיע למדינה הזרה בירושה, במתנה או כזכייה ברכוש
)2(
;בלא בעלים
נכס מקרקעין בישראל.
)3(
הסייג לחסינות לפי הוראות סעיף קטן (א) לא יחול לגבי נכס צבאי של מדינה
(ב)
זרה.
ויתור על חסינות.18
אם המדינה הזרה ויתרה עליה16 לנכסי מדינה זרה לא תהא חסינות לפי סעיף
(א)
במפורש ובכתב, או אם ויתרה עליה בהודעה לבית המשפט בכתב או בעל פה.
,כיוון שהחוק המוצע אינו עוסק כלל בעניינים פליליים
מוצע להבהיר כי גם בהקשר של חסינות מפני הוצאה
לפועל אין נגיעה בעניינים אלה. לכך נועדו החסינות
הדיפלומטית והחסינות הקונסולרית.
כמו בנושא החסינות מפני סמכות השיפוט כך17 סעיף
גם לגבי אכיפה, הגישה השולטת היום בלא
עוררין היא זאת של "חסינות מוגבלת", דהיינו החסינות
מהוצאה לפועל כפופה לסוג הנכס שממנו רוצים לאכוף
את פסק הדין, או להסכמת המדינה הזרה (לעניין ההסכמה
המוצע). 18 ר' סעיף
הסוג העיקרי של נכסי המדינה הזרה שאינם חסינים
מהוצאה לפועל הם נכסים המשמשים את המדינה
הזרה למטרות מסחריות ('נכס מסחרי'). בחוק האמריקני,
להבדיל מחקיקה אחרת אין די בכך שהנכס משמש למטרות
מסחריות, אלא יש צורך שהשימוש יהיה לאותה מטרה
מסחרית שעליה מבוסס פסק הדין אותו מבקשים לאכוף.
הצעת החוק אינה מאמצת הגבלה זו, שכן נוסף לקושי
שביישום ההגבלה, אין הצדקה לכך שנכסים מסחריים של
המדינה הזרה יהיו חסינים מפני הוצאה לפועל.
1 מוצע להגדיר מהו 'נכס מסחרי' לעניין זה. בסעיף
המוצע מוגדר נכס מסחרי כנכס המוחזק בישראל למטרה
מסחרית. בחוק האנגלי ישנה הפניה אל ההגדרה עסקה
מסחרית הבאה בחוק לצורך הגבלת חסינותה של המדינה
הזרה מפני סמכות בית המשפט. על גישה זו נמתחה ביקורת
מוצדקת בדין וחשבון של הוועדה שהכינה את החוק
האוסטרלי (ר' הפניה לדוח בחלק הכללי לדברי ההסבר).
הדוח מצביע על הבדל בסיסי בין ההגדרה עסקה מסחרית
לעניין סמכות בית המשפט ושימוש למטרה מסחרית לעניין
האכיפה. במקרה הראשון נהוג לבחון את אופי הפעולה
כאשר למטרה חשיבות משנית לכל היותר. היפוכו של
דבר בנושא האכיפה. כאן אנו מחפשים את מטרת הנכס,
ושואלים האם זו מטרה שלטונית או עסקית. דוגמה להבדל
זה הוא חשבון בנק המשמש למטרות שלטוניות. מטרות
אלה מושגות על ידי כך שבכספי החשבון נעשה שימוש
לרכישת טובין ושירותים. אלה הן עסקאות מסחריות
לכל דבר. מכאן שהעסקאות הנעשות באמצעות החשבון
,כפופות לסמכות בית המשפט בהיותן עסקאות מסחריות
אבל החשבון עצמו אין לנקוט נגדו צעדי אכיפה, שכן
הוא משמש למטרות שלטוניות. מכאן שההגדרה עסקה
מסחרית אינה מועילה להגדרה נכס מסחרי.
כל אלה מעוררים גם את שאלת הנכסים שאין להם
כל שימוש, בין מסחרי ובין אחר, בעת האכיפה. החוק
האנגלי מנסה לפתור בעיה זו על ידי כך שהכלל מתייחס
לנכסים אשר משמשים, או שיש כוונה שישמשו, למטרה
מסחרית. ברור שגם פתרון זה אינו מספק, שכן לא תמיד
הכוונה לעניין זה ברורה, ואף לא תמיד קיימת כוונה כזו.
, את1 החוק המוצע מאמץ, בהגדרה 'נכס מסחרי' שבסעיף
הפתרון בחוק האוסטרלי ולפיו נכס שהוא בלא שימוש יראו
אותו כנכס המשמש למטרה מסחרית כל עוד לא שוכנע
בית המשפט שהנכס יועד למטרה אחרת.
עוד יצוין כי בהגדרה המוצעת לנכס מסחרי לא
נכללים נכסים דיפלומטיים וקונסולריים (שיוגדרו על פי
הגדרתם במשפט הבין–לאומי), וכן נכס של בנק מרכזי, וזאת
בשל רגישותם של נכסים אלה.
נוסף על הסייג לחסינות הקבוע בסעיף המוצע לגבי
נכס מסחרי, מוצע לקבוע, בדומה למדינות אחרות, כי
הסייג לחסינות יחול גם לגבי נכס בישראל אשר הגיע
למדינה הזרה בירושה, במתנה, או כזכייה ברכוש בלא
בעלים, וכן לגבי נכסי מקרקעין בישראל (ר' לגבי נכסים
המוצע, לעניין סייג לחסינות6 אלה דברי הסבר לסעיף
מפני סמכות שיפוט).
, להצעת החוק1 לגבי נכסים צבאיים כהגדרתם בסעיף
,מוצע לקבוע מפורשות כי הסייג לחסינות לא יחול עליהם
וזאת בשל רגישותם של נכסים מסוג זה.
גם על חסינות מפני אכיפה יכולה המדינה18 סעיף
הזרה לוותר. במקרה זה מוצע להחיל את אותם
הכללים החלים בעניין ויתור על סמכות השיפוט בהקשר
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
343
,ויתור לפי סעיף זה יכול שיינתן דרך כלל או לגבי נכס מסוים, מראש או בדיעבד
(ב)
ויכול שיוגבל בסייגים, ובלבד שוויתור לגבי נכס דיפלומטי, נכס קונסולרי או נכס של
בנק מרכזי, יינתן במפורש.
10 או9 ויתור של מדינה זרה על חסינות מפני סמכות שיפוט, שניתן לפי סעיפים
(ג)
לא יחשב כוויתור לפי סעיף זה.
ויתור לפי סעיף זה לא יחול על נכס צבאי.
(ג)
ראש משלחת דיפלומטית של מדינה זרה בישראל או מי שממלא בפועל תפקיד
(ד)
כאמור, מוסמך לוותר על החסינות לפי סעיף זה בשם המדינה הזרה; אין בהוראות סעיף
קטן זה כדי לגרוע מסמכות הנתונה לאחר לוותר על החסינות בשם המדינה הזרה.
הוצאה לפועל נגד
נכסי גוף נפרד.19
(א) לא תהא לנכסי גוף נפרד, למעט בנק מרכזי, חסינות מפני16 על אף הוראות סעיף
הוצאה לפועל של פסק דין או של החלטה אחרת שנתן בית משפט בישראל, אלא אם
,כן סמכות השיפוט של בית המשפט מקורה בוויתור על חסינות מפני סמכות השיפוט
. 10 או9 שניתן לפי סעיפים
פרק ד': הוראות שונות
הודעה ליועץ
המשפטי לממשלה.20
העלתה מדינה זרה טענה לחסינות לפי חוק זה, תמסור הודעה על כך ליועץ
(א)
המשפטי לממשלה.
עלתה בבית המשפט שאלה של חסינות מדינה זרה לפי חוק זה, ולא נמסרה על כך
(ב)
הודעה לפי סעיף קטן (א), ימסור בית המשפט הודעה על כך ליועץ המשפטי לממשלה.
החלת החסינות על
ישות מדינית שאינה
מדינה זרה
.21
,שר החוץ, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ובאישור הממשלה, רשאי לקבוע
בצו, כי לישות מדינית תהא חסינות לפי פרק ב' או פרק ג' לחוק זה, אף שמעמדה
המשפטי הבין–לאומי אינו עולה כדי מעמד של מדינה; צו לפי סעיף זה יכול שיהיה
דרך כלל, לסוגי עניינים או לעניין מסוים, ויכול שיוגבל לתקופה קצובה.
של העילה המקורית, אלא שיש צורך בוויתור נפרד. מוצע
להבהיר כי ויתור על סמכות השיפוט בהקשר של העילה
המקורית לא תועיל לעניין אכיפה.
יובהר כי כל סוגי הנכסים המופיעים כחריגים ל'נכס
)מסחרי' (נכס דיפלומטי, נכס קונסולרי ונכס של בנק מרכזי
כפופים להסכמת המדינה הזרה לוויתור על חסינות.
בהתקיים הסכמה מפורשת כזו לגבי נכסים אלה, ניתן
לנקוט נגדם צעדי אכיפה. עם זאת מוצע לקבוע כי רכוש
צבאי לעולם לא יהיה כפוף לצעדי אכיפה, אף אם הסכימה
לכך המדינה הזרה. בכך הולכת ההצעה בעקבות החוקים
בארה"ב ובקנדה.
מוצע לקבוע כי על נכסי גוף נפרד לא יחולו כללי 19 סעיף
החסינות הרגילים בנושא הוצאה לפועל, למעט
נכסים של בנק מרכזי שהם, כאמור לעיל, נכסים רגישים.
לגבי גוף נפרד אחר, קיימת אחדות דעות, הבאה לידי ביטוי
גם בהצעת החוק, ולפיה אם ניתן פסק דין נגד גוף נפרד
הגוף הנפרד לא נהנה מחסינות מפני סמכות- (כלומר
שיפוט בעניין זה), אין הצדקה לכך שהגוף הנפרד ייהנה
מחסינות בהקשר של אכיפת פסק הדין. זאת מכיוון שכאשר
מדובר באכיפה הנוגעת לנכסים של גוף נפרד, הפגיעה
בכבודה ובמעמדה של המדינה הזרה, פחותה.
עם זאת מוצע להבהיר כי במקרה שבו פסק הדין ניתן
נגד הגוף הנפרד בשל הסכמה או ויתור של הגוף הנפרד על
המוצעים, יחולו על האכיפה10 או9 חסינותו, לפי סעיפים
כללי החסינות הרגילים החלים בנושא הוצאה לפועל נגד
מדינות זרות.
כאשר נטענת טענת חסינות של מדינה זרה או 20 סעיף
,כאשר מתעוררת בהליך שאלת חסינות כאמור
עשוי היועץ המשפטי לממשלה לבקש להופיע לפני בית
המשפט על פי סמכותו מכוח פקודת סדרי הדין (התייצבות
היועץ המשפטי לממשלה)[נוסח חדש]. לפיכך ראוי
שתימסר לו הודעה במקרה של מעורבות מדינה זרה בהליך
משפטי. מוצע על כן לקבוע כי כאשר טוענת המדינה הזרה
לחסינות, תודיע על כך היא ליועץ המשפטי לממשלה.
גם במקרים אחרים שבהם מתעוררת שאלת חסינותה של
מדינה זרה, למשל במקרים של התערבות מדינה זרה בהליך
קיים, ימסור בית המשפט הודעה על כך ליועץ המשפטי
לממשלה, אם לא נמסרה הודעה קודם לכן.
יצוין כי גם העלאת טענה של חסינות מדינה זרה מפני
,הוצאה לפועל עשויה לעניין את היועץ המשפטי לממשלה
ועל כן נקבעת חובת מסירת הודעה גם בהקשר זה.
מעצם היות החסינות זכות של מדינה, עולה21 סעיף
כי מדובר במדינה ריבונית. עם זאת הניסיון
במישור הבין–לאומי מראה כי בתי המשפט במדינות
,ויתור לפי סעיף זה יכול שיינתן דרך כלל או לגבי נכס מסוים, מראש או בדיעבד
(ב)
ויכול שיוגבל בסייגים, ובלבד שוויתור לגבי נכס דיפלומטי, נכס קונסולרי או נכס של
בנק מרכזי, יינתן במפורש.
10 או9 ויתור של מדינה זרה על חסינות מפני סמכות שיפוט, שניתן לפי סעיפים
(ג)
לא יחשב כוויתור לפי סעיף זה.
ויתור לפי סעיף זה לא יחול על נכס צבאי.
(ג)
ראש משלחת דיפלומטית של מדינה זרה בישראל או מי שממלא בפועל תפקיד
(ד)
כאמור, מוסמך לוותר על החסינות לפי סעיף זה בשם המדינה הזרה; אין בהוראות סעיף
קטן זה כדי לגרוע מסמכות הנתונה לאחר לוותר על החסינות בשם המדינה הזרה.
.19
(א) לא תהא לנכסי גוף נפרד, למעט בנק מרכזי, חסינות מפני16 על אף הוראות סעיף
הוצאה לפועל של פסק דין או של החלטה אחרת שנתן בית משפט בישראל, אלא אם
,כן סמכות השיפוט של בית המשפט מקורה בוויתור על חסינות מפני סמכות השיפוט
. 10 או9 שניתן לפי סעיפים
הוצאה לפועל נגד
נכסי גוף נפרד
פרק ד': הוראות שונות
.20
העלתה מדינה זרה טענה לחסינות לפי חוק זה, תמסור הודעה על כך ליועץ
(א)
המשפטי לממשלה.
הודעה ליועץ
המשפטי לממשלה
עלתה בבית המשפט שאלה של חסינות מדינה זרה לפי חוק זה, ולא נמסרה על כך
(ב)
הודעה לפי סעיף קטן (א), ימסור בית המשפט הודעה על כך ליועץ המשפטי לממשלה.
.21
,שר החוץ, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ובאישור הממשלה, רשאי לקבוע
בצו, כי לישות מדינית תהא חסינות לפי פרק ב' או פרק ג' לחוק זה, אף שמעמדה
המשפטי הבין–לאומי אינו עולה כדי מעמד של מדינה; צו לפי סעיף זה יכול שיהיה
דרך כלל, לסוגי עניינים או לעניין מסוים, ויכול שיוגבל לתקופה קצובה.
החלת החסינות
על ישות מדינית
שאינה מדינה זרה
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
344
חסינות דיפלומטית
וקונסולרית.22
חוק זה אינו גורע מחסינות דיפלומטית או קונסולרית או מחסינות אחרת החלה
בישראל.
ביצוע ותקנות.23
שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה, והוא מוסמך, בהתייעצות עם שר החוץ, להתקין
תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו.
תחולה.24
חוק זה יחול גם על הליכים שהוגשו לבית המשפט לפני תחילתו, ובלבד שטרם החל
הדיון בהם.
השונות לא תמיד הקפידו על תנאי זה והחילו את החסינות
על ישויות נוספות. עיון בפסקי הדין השונים מראה כי
באותם מקרים מדובר היה ביישויות מדיניות אשר קיים
קשר מדיני מיוחד בינן לבין מדינת הפורום.
באנגליה, בארה"ב ובצרפת שנהגו כמתואר לעיל לא
עיגנו נושא זה בחקיקה. עם זאת יצוין, כי באנגליה נקבע
שבית המשפט ייזקק לתעודת שר החוץ כדי לקבוע מהי
מדינה. באוסטרליה לעומת זאת נקבע מפורשות בהגדרה
'מדינה' כי גם שטחים שאינם בעלי ריבונות מלאה יהיו
זכאים לחסינות, ואולם גם שם נקבע כי בית המשפט יחליט
בעניין זה על פי תעודת שר החוץ.
בחוק המוצע ראו לנכון להשאיר את העניין בתחום
המדיני. לפיכך קובעת ההצעה כי שר החוץ, לאחר התייעצות
עם היועץ המשפטי לממשלה, ובאישור הממשלה, יהיה
הגורם אשר יקבע מתי תהא ישות אשר אינה מדינה זכאית
לחסינות לפי החוק המוצע.
חסינות המדינה הזרה נבדלת מן החסינויות22 סעיף
הדיפלומטית והקונסולרית בכך שהאחרונות
נועדו לאפשר ניהול יחסים תקינים בין המדינות, ואילו
החסינות לפי החוק המוצע מטרתה להגן על כבודה
,ומעמדה של המדינה בבתי המשפט וברשויות האכיפה
שאינם שלה. לפיכך מוצע להבהיר כי אין בחוק המוצע
כדי למצות את נושא החסינות, ואין בחסינות המדינה
,הזרה כדי לשלול חסינויות אחרות המגיעות לנציגות זרה
לאנשיה ולרכושם.
מושג חסינות המדינה הזרה משקף כאמור משפט 24 סעיף
בין–לאומי מנהגי אשר גם בלא חקיקה מהווה
חלק ממשפט הארץ. הצעת החוק מעגנת את הכללים
המהותיים אשר מן הראוי שבית המשפט יישם במקרים
כללים המשקפים את המקובל במרבית המדינות. - אלה
לפיכך אין מניעה להחיל את הוראות החוק המוצע גם על
עילה שנוצרה קודם כניסתו לתוקף.
ד ב ר י ה ס ב ר
16.1.2008 ,, ט' בשבט התשס"ח357 - הצעות חוק הממשלה
סודר במח' רשומות, משרד המשפטים, והודפס במדפיס הממשלתיISSN 0334-3030 שקלים חדשים4.38 המחיר