הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2086589 הכנסת העשרים ושלוש יוזמת: חברת הכנסת מרב מיכאלי ______________________________________________ פ/142/23 הצעת חוק קרן לאזרחי ישראל (תיקון – צמצום אי השוויון החברתי-כלכלי בישראל), התש"ף–2020 דברי הסבר חוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד–2014 (להלן – החוק), נחקק על מנת להסדיר בחוק את ניהול הכנסות המדינה מהיטל על רווחי גז ונפט ("מס שישינסקי"). החוק קובע כי עקרונות מדיניות ההשקעה של הקרן ייקבעו על ידי מועצת הקרן ואילו ניהול נכסי הקרן ינוהל במחלקה ייעודית שתקום לשם כך בבנק ישראל. החוק קובע כי כל נכסי הקרן יושקעו בנכסים מחוץ לישראל ובמטבע חוץ בלבד ובכל שנה הקרן תקצה שיעור מסוים מערך הקרן לטובת מטרות חברתיות, כלכליות וחינוכיות. עוד נקבע בחוק כי רק במקרה שהממשלה תכריז על אירוע מסוים כאירוע בעל השפעה חריגה על כלכלת ישראל, תהיה הכנסת רשאית לאשר מתן הלוואה מנכסי הקרן לתקציב המדינה, ברוב מיוחד של 70 חברי כנסת. סעיף 35(ב) לחוק קובע כי "נכסי הקרן יושקעו בנכסים מחוץ למדינת ישראל". הרציונל העומד מאחורי האיסור הוא הרצון להקים את הקרן בארץ על פי המודל הנורווגי והחשש מ"המחלה ההולנדית", מצב שבו הכנסה בלתי צפויה כדוגמת גילוי משאבי טבע בהיקף משמעותי, מובילה לגידול חד בהכנסות ממטבע חוץ והתחזקות המטבע המקומי – דבר אשר עלול לגרום לירידה בתפוקה ובכושר התחרות של הענפים הרלוונטיים. בדברי ההסבר להצעת החוק נומקה ההגבלה כדלקמן: "קללת משאבי הטבע )או פרדוקס השפע) מתייחסת לכך שמדינות בעלות שפע של משאבים טבעיים, בייחוד משאבים שאינם מתחדשים, נוטות להתאפיין בצמיחה כלכלית נמוכה ובכלכלה פחות מפותחת בהשוואה למדינות שלא התמזל מזלן להתברך במשאבים אלה. לפרדוקס (לכאורה) זה קיימים כמה הסברים, וביניהם אובדן התחרותיות של המגזר היצרני (כתוצאה מ"המחלה ההולנדית" כפי שיוסבר להלן), אי-יציבות בהכנסות המדינה הנובעת מתנודתיות מחירי הסחורות המופקות ממשאבי טבע, ניהול ממשלתי לקוי של המשאבים או מוסדות ממשלתיים חלשים ולא אפקטיביים. כאמור, אחת הסכנות האפשריות של ייצוא משאבי טבע נצפתה בהולנד והיא מכונה ה"מחלה ההולנדית". השפעת "המחלה ההולנדית" מוצאת את ביטויה בכך שהעלייה בהכנסות ממשאבי טבע מובילה להוצאה ציבורית ופרטית מוגברת. התגברות זו מובילה להתחזקות שער החליפין הריאלי, אשר גורם לירידה ביצוא שאינו מבוסס על משאבי טבע ולפגיעה בצמיחה כלכלית בת קיימא של המשק." עוד מופיע בדברי ההסבר כי "הניסיון העולמי מלמד כי לאיתור משאבי טבע בהיקף גדול, ולהגדלת הכנסות מדינה באופן משמעותי כתוצאה מכך, עלולות להיות גם השפעות שליליות על השוק המקומי, לרבות פגיעה בתחרות, בתעסוקה ובצמיחה של המשק. כדי למנוע השפעות מסוג זה, ובהתאם להמלצת הצוות הבין–משרדי, מוצע לקבוע כי נכסי הקרן יושקעו רק בנכסים מחוץ למדינת ישראל ובמטבע חוץ". הדרישה שמלוא השקעות הקרן תיעשה בנכסים מחוץ למדינת ישראל או במטבע זר היא דרישה חמורה מדי, אשר מונעת מהכלכלה הישראלית "כרית ביטחון" במקרה של מציאות ביטחונית רגישה כמו גם מימון חשוב להתפתחות אופטימלית. למסקנה דומה הגיע בנק ישראל במחקר שערך בשנת 2005, שבו קבע כי "מהאומדנים עולה כי התשואות של ההון האנושי והון המו"פ (המייצג את הגורם הטכנולוגי), גבוהות יותר מאלו של ההון הפיזי והון המניות" (מחלקת המחקר של בנק ישראל, "תרומת ההון-האנושי לצמיחה ולפריון במגזר העסקי בישראל, 1970 עד 1999", דצמבר 2005). כמו כן, מחקר מטעם ה-IMF (קרן המטבע הבינלאומית) משנת 2013 מצביע על כך שכיום ה"מחלה ההולנדית" אינה מתרחשת בהכרח כאשר ישנן הכנסות חד פעמיות בהיקפים גדולים מסיוע חיצוני. הקביעה על איסור השקעות מקומיות נובעת מהחשש מפני ה"מחלה ההולנדית" ומסתמכת בעיקרה על המודל הנורווגי, אך ישראל אינה עומדת בפני הסכנה של פרדוקס השפע. על פי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נורווגיה יוצאת מן הכלל מבחינת גודל הקרן ושימושיה ביחס לתוצר. בארצות הברית, קנדה ואוסטרליה ישנן קרנות גדולות יותר משל ישראל, באופן יחסי, והן מושקעות בשווקים המקומיים ("תיאור וניתוח דרכי פעולתן של קרנות עושר ריבוניות (SWFs) השוואה בין-לאומית", אוגוסט 2013). לשם השוואה, הקרן הגדולה ביותר אחרי נורווגיה שייכת לאוסטרליה ושוויה עומד על 90.2 מיליארדי דולרים של ארצות הברית של אמריקה (להלן – דולרים). הסכום המוקצה להעברה לתקציב הוא כ-0.72% מהתוצר ו-30% מסך הקרן מיועדים להשקעה מקומית. במדינת אלסקה בארצות הברית, שוויה של הקרן הוא כ-42.1 מיליארדי דולרים ומתוכה מוקצה להשקעה מקומית שיעור הדומה להשקעה המקומית באוסטרליה (28%). כמו כן, הסכום המוקצה להעברה לתקציב הוא גבוה ועומד על כ-1.23% מהתוצר. במדינת אלברטה בקנדה שהיא בעלת קרן מהנמוכות מבין כלל המדינות (16.5 מיליארדי דולרים), מוקצים רק 8% מסך הקרן להשקעה מקומית ורק 0.58% מהתוצר מועבר לתקציב. עם זאת, בישראל, הכנסות המדינה השנתיות מהגז שעתידות להיכנס לקרן הן בשיעור נמוך יחסית (צפויות לעמוד על 72 מיליארדי דולרים בשנת 2037), רק 0.53% מהתוצר מוקצה להעברה לתקציב ואף חל איסור על השקעה מקומית של הקרן. לאור האמור, מוצע לקבוע כי 20% מההשקעות השנתיות של הקרן יושקעו בנכסים במדינת ישראל אשר יצמצמו את אי השוויון הכלכלי-חברתי בישראל, בהסתמך על החלטות מנגנון הניהול שנקבע בחוק, המורכב ממומחים בתחום ניהול ההשקעות שתפקידם להחליט כיצד להשקיע את כספי הקרן בצורה מיטבית. הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים על ידי חברי הכנסת מרב מיכאלי ודוד ביטן (פ/4292/20) ועל שולחן הכנסת העשרים ושתיים על ידי חברת הכנסת מרב מיכאלי (פ/1194/22). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום כ"ו בניסן התש"ף – 20.4.20 תיקון סעיף 35 1. בחוק קרן לאזרחי ישראל, התשע"ד–2014, בסעיף 35(ב), במקום "בלבד" יבוא "למעט סכום של 20% מההשקעות השנתיות של נכסי הקרן, שיושקעו בנכסים במדינת ישראל לשם צמצום פערים חברתיים-כלכליים בישראל".