חומר רקע

הכנסת הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון המשנה ליועצת המשפטית לכנסת ירושלים ,י"ט ב שבט "התשפ ה 17 בפברואר 2025 לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון ,נכבדיי :הנדון 'הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב– 2022 1. לקראת ישיבת ועדת החוץ ו הביטחון, ש ת תקיים ,מחר יום שלישי, 'כ בשבט "התשפ ה ( 18 בפברואר 2025 ), מ וגשת בזאת סקירה בעניין מנגנון הפחתת תקציב הישיבות . להלן פירוט הסעיפים לדיון:  סעיף26 טז– .הפחתת תמיכה בישיבות בשל אי עמידה ביעד הגיוס השנתי הכולל  סעיף26 יח– .הודעות בדבר המתגייסים בפועל  התוספת השלישית המתייחסת לסעיף26 )טז(ג– שיעור המתגייסים בפועל מקרב תלמידי ישיבה לצורך החרגת ישיבה מהפחתת תמיכה. 2. נציין, כי סקירה לעניין ה הסדרים הקשורים ליעדי הגיוס( סעיפים26יב- 26טו )להצעת החוק .נשלחה לחברי הכנסת א. התמיכה הכספית במוסדות תורניים כרוכה בהסדרי הגיוס של תלמידי ישיבות לצבא 3. סימן ג' להצעת החוק מציע לקבוע הוראות לעניין יעדי גיוס שנתיים לתלמידי ישיבות ובוגרי מוסדות החינוך החרדיים , בדיקת עמידה ביעדי גיוס ו מנגנון של השלכות כלכליות לפיו תופחת התמיכה בישיבות בשל אי- .עמידה ביעד הגיוס השנתי הכולל 4. סעיף 26 ל טז הצעת החוק מחדד את הזיקה ין בש עמידה ביעדי הגיוס לבין העברת תמיכה כספית .לישיבות מוצע כי במקרה בו בשנת גיוס מסוימת (החל מחודש יולי בשנה מסוימת ועד לחודש יוני בשנה שלאחריה) פחת מספר המתגייסים מ- 95% מיעד הגיוס השנתי הכולל, הדבר ייחשב אי כ-עמידה ביעדים , ו יופעל מנגנון הפחתה בתקציבי הישיבות שעקרונותיו יפורטו.להלן 2 עו"ד מירי פרנקל- ,שור המשנה ליועצת המשפטית לכנסת וה // יועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 2 5. בטרם נ סקור את הוראות מנגנון ההפחתה בשל אי עמידה ביעדי הגיוס השנתי הכולל , נציין את פסק דינו של בג"ץ (בג"ץ6193/23 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון), בו התייחס בית המשפט העליון לבסיס החוקי של תמיכה כספית במוסדות תורניים שהשירות הצבאי של תלמידיהן לא נדחה כדין'בשל פקיעתו של פרק ג1 לחוק שירות ביטחון . פסק הדין ניתן בעקבות עתירה שהוגשה כנגד החלטת הממשלה ( 'מס682 מיום25.6.2023 ) , שהנחתה את שר הביטחון ואת צה"ל שלא לנקוט בהליכים לגיוסם של תלמידי ישיבות מיום 25.6.2023 . 6. בית המשפט העליון קבע בפסק דינו כי סוגיית התמיכה הכספית במוסדות תורניים כרוכה בהסדרי הגיוס של תלמידי ישיבות לצבא, וכי קיימת זיקה הדוקה בין מבחני התמיכה לבין הסדרים המאפשרים דחיית שירות סדיר . עוד קבע ,בית המשפט כי לאחר בחינת הוראות מבחני התמיכות, קיומו של פטור או דחיית שירות כדין ל תלמיד ישיבה, הוא תנאי סף להעברת תמיכה עבור.ו על כן, בהיעדר מסגרת נורמטיבית המעניקה דחיית שירות או פטור כדין בשל ביטולו 'ופקיעתו של פרק ג1 לחוק , לא ניתן להמשיך להעביר כספי תמיכות לישיבות ולכוללים עבור תלמידים שלא קיבלו פטור או דחיית שירות כדין: "דחיית השירות והלימודים התורניים הם שני צדדים של אותו המטבע: בהעדר בסיס חוקי לדחיית השירות, נשמט הבסיס החוקי לעידוד ולתמיכת המדינה בפעילותם של אלה שנמנעים מגיוס. לא ניתן להלום התנהלות בלתי חוקת במישור דחיית הגיוס, באופן שסותר מפורשות הלכה של בית המשפט בסוג ייה זו... ולצידה המשך העברת תמיכות למימון הפעילות שבגינה 'מבוקשת דחיית השירות האמורה" (פס69 .)לפסק הדין ב. מנגנון הפחתת תמיכה בישיבות בשל אי עמידה ביעדי הגיוס השנתי הכולל (סעיף26 )טז מנגנון ההפחתה 7. הצעת החוק מבקשת לקבוע כי הפעלת מנגנון ההפחתה, במקרה בו אין ,עמידה ביעדי הגיוס חל י רק משנת הגיוס 2023 ואילך (יולי2024 ), כלומר שנתיים וחצי מיום הנחת החוק על שולחן ( הכנסת הצעת החוק הונחה ב- 19 בינואר 2022 ). 8. עוד קובעת הצעת החוק כי במקרה בו מספר המתגייסים יפחת מ- 95% מיעד הגיוס השנתי הכולל, ,יופחת סכום התמיכה שמשולם לישיבה בעבור תלמידי הישיבה שקיבלו דחיית שירות בשנת הכספים,שלאחר אותה שנת גיוס כך שהתקציב יעמוד על% 80 מסכום הבסיס בשנת התקציב הבאה (הפחתה של20% .) 3 עו"ד מירי פרנקל- ,שור המשנה ליועצת המשפטית לכנסת וה // יועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 3 ,בהתאם הצעת החוק מבקשת לקבוע מנגנון המתמודד עם אי-עמידה רצופה ביעדי הגיוס הכולל . לפי מנגנון זה, אם תימשך אי- עמידה ביעד הגיוס במשך יותר משנת גיוס אחת ברציפות , יופחת סכום התמיכה שמשולם לישיבה בעבור תלמידי הישיבה שקיבלו דחיית שירות, בשנת הכספים שלאחר אותה שנת גיוס ו יחולו ההוראות הבאות (סעיף26 :))טז(א) עד (ב א. אי עמידה רצופה ביעדי גיוס במשך שתי שנות גיוס: התקציב בשנת התקציב העוקבת יעמוד על80% מסכום הבסיס (כלומר, הפחתת תמיכה ל- 80% מסכום הבסיס בשנתיים )הראשונות לאי עמידה ביעד הגיוס; ב. אי עמידה רצופה ביעדי גיוס במשך שלוש עד ארבע שנות גיוס: התקציב בשנת התקציב העוקבת יעמוד על60% מסכום הבסיס; ג. אי עמידה רצופה במשך חמש עד שש שנות גיוס: התקציב בשנת התקציב העוקבת יעמוד על40% מסכום הבסיס; ד. אי עמידה רצופה במשך שבע שנות גיוס ומעלה: התקציב בשנת התקציב העוקבת יעמוד על20% מסכום הבסיס. ישיבות מעודדות גיוס 9. ,בנוסף הצעת החוק מבקשת להחריג מ מנגנון הפחתת התמיכה בישיבות, כמפורט לעיל, את ה ישיבות המוגדרות כישיבות שיוגדרו כישיבות "מעודדות גיוס" .אלו ישיבות, שבשלוש מתוך חמש שנות הגיוס שקדמו לשנת כספים מסוימת, תלמידיהן יעמדו בשיעור גיוס העולה בהדרגה החל מ- 15% ועד 35% ,כמפורט בתוספת השלישית ל הצעת החוק. ,כך מוצע כי לעניין זה תלמיד ישיבה, בישיבה מעודדת גיוס, ייחשב מי שלמד בישיבה במשך עשרה חודשים רצופים לפחות בשנה שקדמה למועד תחילת שירותו בשירות סדיר או בשירות לאומי- אזרחי (סעיף26 .))טז(ג 10 . נציין כי "סכום הבסיס" מוגדר להיות הנמוך מבין שני :אלה  הסכום שהשתל ם עבור מי שקיבל צו דחיית שירות בש נה האחרונה שבו לא הופחתה התמיכה, או–  סכום התמיכה שמשתלם עבור מי שלא קיבל דח יית שירות בשנת הכספים בה מופחתת התמיכה . 11 . כמו כן, הצעת החוק קובעת הוראות שונות המגבילות העברת סכום שהופחת בשל אי עמידה ב יעד לשנת התקציב הבאה. במסגרת ז את מוצע לקבוע כי סכום שהופחת בשל אי העמידה ביעד ,גיוס לא יותר שומישל ב תוכנית המקורית שנכלל בה או לתכנית אחרת בא ש ותו הסעיף התקציבי ,. יתרה מזו מוצע לקבוע כי אם נותר סכום עודף בתוכנית בסעיף תקציבי בשל ההפחתה בתקציב, לא יותר השימוש בסכום העודף בשנה של אחר אותה שנת תקציב (סעיף 26 ))טז(ה . 4 עו"ד מירי פרנקל- ,שור המשנה ליועצת המשפטית לכנסת וה // יועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 4 ג. הערות צוות הייעוץ המשפטי לוועדה :מנגנון ההפחתה בתקציב הישיבות כללי 12 . בפתח הדברים נבקש לציין כי לאור " פסיקת בית המשפט לפיה תנאי סף להעברת תמיכה עבור תלמיד ישיבה הוא קיומו של פטור או דחיית שירות כדין "הרי ש ,לעמדתנו יש ב ,הצעת החוק המבקשת להסדיר 'מחדש את פרק ג1 ,כדי לתת מענה עקרוני לאפשרות להענקת תמיכה כלשהי. יחד עם זאת, חשוב לציין כי תכליתו הראשונה של'כל הסדר חדש של פרק ג1 היא עיגון הסדר שיש בו כדי לבטא את הנורמה הראויה בעיני חברי הוועדה בעניין גיוס תלמידי ישיבות וב י גר ו מוסדות חינוך .חרדיים לשירות סדיר,בנוסף ראוי ונכון שהסדר זה יכלול מענה לצרכים הביטחוניים הנדרשים ב תקופה הנוכחית, במיוחד."לאור מלחמת "חרבות ברזל מנגנון הפחתת תמיכה בישיבות בשל אי-עמידה ביעדי גיוס 13 . בפרשת התנועה לאיכות ה שלטון ציינה הנשיאה דאז נאור כי אחד משני הכשלים הבולטים בהסדר הוא היעדרן של סנקציות ממשיות (ההסדר "חסר שיניים)" . בנוסף לכך, צוין באותה פרשה ביחס להסדר כי, "קיים טעם לפגם בכך שהיעדר עמידה ביעדי הגיוס אינה גוררת כל השלכות במישור הכלכלי על מוסדות החינוך החרדיים הזוכים לתמיכה מיוחדת בעניין זה." לדברי השופט :פוגלמן" ... בהינתן רגישות הסוגיה, על החקיקה להכיל מנגנונים שיאפשרו שימוש אפקטיבי בתמריצים הכלכליים וישקפו את סדרי העדיפויות של המדינה בעניין יעדי הגיוס... באופן שלא יהיה מוגבל לתמריץ חיובי ,שלא הוכח כאפקטיבי דיו... ." ,לעמדתנו על הוועדה להידרש לסוג ית י האפקטיביות של המנגנון המוצע, בעניין הפחת ת התמיכה ל ישיבות, .ולהידרש למרכיבי מנגנון זה כפי שיפורט להלן שיעורי הפחת ת תמיכה ל ישיבות 14 . מוצע בהצעת החוק כי שיעורי הפחתת התמיכה יעלו באופן הדרגתי על פני מספר שנים : 20% בשנתיים הראשונות לאי- ,העמידה ביעדים40% ,בשנה השלישית והרביעית60% בשנה החמישית והשישית ו- 80% .בשנה השביעית ואילך ,לפי המוצע רק בשנה החמישית לאי עמידה ביעדים ההפחתה עולה על 50% (והיא גם אף פעם לא מגיעה ל- 100% .) 15 . ,לעמדתנו אין הלימה בין שיעור אי העמידה ביעדי הגיוס לבין ההפחתה התמיכה ל .ישיבות מנגנון החלת הפחתה הוא קבוע, ו הוא אי נו מייחס משמעות ל שיעור .אי העמידה ביעדי הגיוס ,כלומר שנתיים רצופות בהן שיעור אי העמידה ביעד יעמוד על 94% זהה למצב בו שנתיים רצופות שבהן שיעור העמידה ביעד יעמוד על 20% ,ואלו יובילו לאותו שיעור הפחתה בתקציב הישיבות. 16 . לעמדתנו, יש לבחון האם שיעורי ההפחתה וקצב גידולם אפקטיביים דיים כדי להוות תמריץ .לעמידה ביעדים, או שיש לקבוע שיעורים גבוהים יותר או קצב גידול מהיר יותר כמו כן, ראוי 5 עו"ד מירי פרנקל- ,שור המשנה ליועצת המשפטית לכנסת וה // יועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 5 לבחון את התאמת הסנקציה למידת אי העמידה ביעד הגיוס, כך שתיוחס משמעות לשיעור העמידה בהסדר, ולא רק ל עצם .העמידה בו הוראות בעניין" "ישיבות מעודדות גיוס 17 . כפי שהובהר לעיל, סעיף26 טז(ג) מבקש לקבוע כי ישיבות מעודדות גיוס הן ישיבות שבשלוש מתוך חמש שנות הגיוס שקדמו ,לשנת כספים מסוימת תלמידיהן יעמדו בשיעור גיוס מסוים כפי שנקבע בתוספת השלישית בהצעת החוק, בשי עור העולה בהדרגה החל מ- 15% בשנת ועד 35% .) על פי נוסח הצעת החוק ב נקודת הקצה ורק בשנת2036 המנגנון מאפשר למעשה לפטור ישיבות מאי ההפחתה רק בשל שיעור מגויסים של35% ,כאשר בשנים שלפני כן שיעור ההכרה אף נמוך יותר (בין15% ל- 20% .) 18 . לעמדתנו, יש ל בחון את הסדר ישיבות "מעודדות גיוס" בראי ה מציאות הנוכחית בעקבות מלחמת"חרבות ברז ל" ,ולכל הפחות ל התאים את ה הוראות בהתאם :לשאלות הבאות א. יש לעמוד על הצורך והרלוונטיות של הכללת מנגנון מעין זה, ,בעת הזו הפוטר למעשה ישיבות מסוימות מהחלת ההפחתה בשל היותן "מעודדות גיוס". ב. במק ר ה בו הוועדה תחליט להחיל מנגנוני הפחתה הדר ג,תיים לעמדתנו יש לוודא כי אלו מבטאים נורמה ראויה בעניין גיוס תלמידי ישיבה בעיני חברי הוועדה, וכן שה הדרגתיות המוצעת תותאם ל צורך המובה ק בגיוס לשירות סדיר בעת הזו , לנוכח הצרכים הביטחוניים וצרכים העולים כתוצאה מ ."מלחמת "חרבות ברזל,כך אם תבחר הוועדה לאמץ מנגנון זה , לעמדתנו , עליו להיות חד יותר ומדורג הרבה פחות– כך ששיעורי ההפחתה צריכים להיות גבוהים משמעותית ו יחלו מיד לאחר.אי העמידה ביעדי הגיוס ג. יש לתת את הדעת ל במבחן "מיהו תלמיד" לעניין השאלה האם הישיבה היא "מעודדת "גיוס: המבחן המוצע ב .הצעת החוק הוא לימוד של עשרה חודשים רצופים לפחות ההגבלות בהצעת החוק על העברת הכספים לאחר שבוצעה ההפחתה 19 . ב סעיפים26טז(ד) ו- 26 )טז(ה מוצע לקבוע הוראות לאחר שבוצעה הפחתת תמיכה. הוראות סעיף 26 )טז(ד מתייח סות לכך כי בשנה שב ה ,בוצעה הפחתה הסכום שהופחת לא ישמש באותה שנת תקציב לצורך תמיכה במוסדות תורניים (או בעבור תכנית אחרת באותו סעיף תקציב), וכן לא ייחשב סכום עודף שיהיה ניתן להוסיפו לתקציב התמיכ ות בשנת הכספים העוקבת . הוראות אלו נועדו להבטיח את אפקטיביות ההפחתה, בכך שמוצע לקבוע כי סכום שהופחת לא יחזור )ל"סל התקציב" (כלומר, לתוכנית המקורית. 20 . לעמדתנו יש לתת את הדעת :למספר שאלות בהקשר זה 6 עו"ד מירי פרנקל- ,שור המשנה ליועצת המשפטית לכנסת וה // יועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 6 א. האם ניתן ללמוד מ ההסדר המוצע כי לא ניתן יהיה להעב יר את הסכום שהופחת לתוכנית אחרת ?באותו סעיף תקציבי ב. ההסדר המוצע אי נ ו כולל איסור להגדלת התקציב תב וכנית הרלוונטית בכל דרך שהיא (כגון באמצעות העברת תקציב)רזרבה ,במהלך שנת תקציב שבה חלה הפחתה על תקציב הישיבות, שכן יש בכך כדי להשפיע.על מנגנון ההפחתה יש לדייק את ההסדר בעניין זה. ג. האם יש בהוראות אלה כדי להבטיח כי סכום שהופחת לא י י "נתן "לישיבה מעודדת גיוס שלא דרך המנגנונים הקבועים בהצעת החוק– ,למשל באמצעות מנגנוני התמיכה של משרד החינוך, על ידי .העלאת הניקוד במבחני התמיכה,במקרה כזה ישיבה ""מעודדת גיוס שתקציבה הופחת תוכל ל ,הגדיל אותו.עקב ניקוד גבוה יותר במבחני התמיכה החלת מנגנון ההפחתה החל משנת2023 21 . מנגנון הפחתת התמיכות בשל אי עמידה ביעדי גיוס, כפי שמוצע בהצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה ( הונחה בינואר2022 ) , אמור היה לחול משנת הגיוס2023 (יולי2024 ) .ואילך כלומר, כתלות במועד העברת הצעת החוק, קביעת תחולת המנגנון במועד זה פותח פתח אפשרי למעין "תקופת הסתגלות" שתחול בין התקופה שהצעת החוק התקבלה ועד ל תחילת שנת הגיוס 2023 (יולי2024 .) 22 . ,לעמדתנו יש לבחון בזהירות ,"את החלתה של מעין "תקופת הסתגלות ו לעגן הסדרים עם הדרגתיות מצומצמ .ת והשלכות מידיות וברורות 23 . בהקשר זה ,ראוי לציין את דבריה של הנשיאה דאז נאור בפרשת איכות השלטון ביחס להסדר שהופיע בחוק שבוטל ,שכלל תקופת הסתגלות להחלת ההסדרים ,שם ציינה כי "משכן הארוך של תקופות ההסתגלות, והראשונה בפרט, מעלה שאלה לגבי מידתיותו." אנו זמינים לכל שאלה. ,בכבוד רב ה צוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון 7 עו"ד מירי פרנקל- ,שור המשנה ליועצת המשפטית לכנסת וה // יועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 7 "נספח: תרשים הפחתת תמיכות בשל אי עמידה ביעד גיוס ו"ישיבות מעודדות גיוס פחת מספר המתגייסים מ- 95% מיעד הגיוס השנתי הכולל שנת גיוס6 ואילך שנה1 הפחתה ב- % 20 שנה2 הפחתה ב- % 20 שנה3 - 4 הפחתה ב- % 40 שנה5 - 6 הפחתה ב- % 60 שנה7 + הפחתה ב- 80% ""ישיבה מעודדת גיוס ( 3/5 שנים עם שיעור גיוס שלא פחת מתוספת )שלישית? לא תופחת התמיכה לאותה ישיבה לא "ישיבה מעודדת "גיוס ו שנ ת גיוס 1-5 ברציפות הכנסת הצוות המשפטי ועדת החוץ והביטחון