הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2087049 הכנסת העשרים ושלוש יוזם: חבר הכנסת מיקי לוי ______________________________________________ פ/984/23 הצעת חוק העמותות (תיקון – אגודות עותמאניות), התש"ף–2020 דברי הסבר עובר לחיקוקו של חוק העמותות, התש"ם–1980, כלל האגודות אשר הוקמו שלא למטרות רווח אוגדו תחת מסגרתו של החוק העותמאני על האגודות משנת 1909. מקורו של החוק העותמאני הוא החוק הצרפתי, אך בעוד שהחוק הצרפתי תוקן מאז נחקק בשנת 1901 מספר רב של פעמים וכיום הוא ברור ומפורט, בחוק העותמאני לא נעשה כל תיקון משנת 1909, והוא לוקה בליקויים חמורים הן מבחינת מבנהו והן מבחינת הוראותיו. החוק העותמאני אינו מסמיך גורם בעל יכולות פיקוח וביקורת אפקטיביות על האגודות המאוגדות תחתיו. כך, בפועל, לאחר ייסוד האגודה, חופשית היא לפעול כראות עיניה ללא דין וללא דיין. הליקוי העיקרי הוא אי הסדרת אופן ניהולה הכספי של האגודה; החוק העותמאני אינו דורש הכנת מאזנים ודוחות כספיים ואף לא הגשת חשבונות לביקורת. כך נפתח פתח לשימוש לרעה בצורת התאגדות זו, כגון איסוף כספים לצרכים פרטיים במסווה של אגודה שנוסדה לשם מטרות ציבוריות. נוכח הליקויים האמורים נחקק חוק העמותות בשנת 1980 במטרה להחליף את החוק העותמאני. החוק נועד להכניס אגודות, אשר הוקמו שלא למטרות רווח, תחת צלו של רשם העמותות, ובכך להציב רמה ראויה של בקרה על התנהלותן. בהתאם לזאת, עיגן החוק מנגנונים רבים של פיקוח, ובין היתר: פיקוח בעת רישום העמותה; פיקוח על פעילות העמותה לאחר ייסודה; חובת הגשת מסמכים החושפים את הפעילות השוטפת של העמותה והתנהלותה הכספית, פיקוח ובקרה על הדוחות הכספיים של העמותה ועוד. מנגנונים אלו, כאמור, אינם קיימים בחוק העותמאני. עם זאת בחוק העמותות קיימים כיום שלושה ליקויים מרכזיים שבעקבותיהם אגודות קיימות כהגדרתן בחוק (המוכרות בשם "אגודות עותמאניות") ממשיכות לפעול תחת החוק העותמאני ולא בהתאם להוראות חוק העמותות. ראשית, חוק העמותות קובע כיום כי אגודות אשר נוסדו לפי החוק העותמאני לפני תחילתו של חוק העמותות, רשאיות להגיש לרשם העמותות בקשה להירשם כעמותה, ואם לא יבקשו – רשאי הרשם למחוק אותן לפי שיקול דעתו. הווה אומר, החוק אינו מחייב אגודות עותמאניות להירשם כעמותות ואף אינו מחייב את הרשם למחוק אותן. במבחן המציאות, רובן המכריע של האגודות העותמאניות לא נרשמו כעמותות ולמעשה ממשיכות להתנהל על פי הוראות החוק העותמאני, בחופשיות ובאין מפריע. כיום רשומות מעל עשרת אלפים אגודות עותמאניות, ביניהן כאלה המגלגלות מחזור כספים שנתי של מיליוני שקלים. שנית, חוק העמותות קובע כיום כי על מחיקת אגודות עותמאניות יחולו סעיפים 369-368 לפקודת החברות בשינויים המחייבים. דא עקא, בשנת 1999, במסגרת תיקון פקודת החברות, בוטלו הסעיפים האמורים, אשר באמצעותם אמור היה הרשם להשתמש בסמכותו למחיקת האגודות העותמאניות. לצד ביטול זה, לא חוקקו סעיפים מקבילים בחוק החברות. שלישית, חוק העמותות כיום קובע כי הוראותיו לא יחולו על אגודות, שהן ארגונים של עובדים או של מעבידים קיימים. טרם חיקוקו של חוק המפלגות בשנת 1992 חוק העמותות קבע כי הוראותיו לא יחולו הן על מפלגות פוליטיות והן על ארגוני עובדים ומעבידים. אולם, בעוד שחוק המפלגות הסדיר את הפיקוח והביקורת על המפלגות במסגרתו, הפיקוח והביקורת על ארגוני עובדים או מעבידים לא הוסדרו עד היום. כך, הותיר החוק ארגונים אלה כפופים לחוק העותמאני, שכאמור הוא נטול כל מנגנוני פיקוח. מטרת התיקון המוצע לתקן את הליקויים האמורים ובכך להבטיח את השקיפות וטוהר המידות בניהול פעילותם ובניהול ענייניהם הכספיים של כלל התאגידים אשר הוקמו שלא מטרות רווח. כדי להשיג מטרה זו, מוצע לחייב את האגודות העותמאניות להירשם כעמותות או לחילופין כחברות לתועלת הציבור, שאם לא כן, בית המשפט יהיה רשאי לצוות על פירוקן. כך, כלל התאגידים שלא למטרות רווח יחסו תחת חוק העמותות או חוק החברות ותחת פיקוחם של רשם העמותות או רשם החברות ורשם ההקדשות, ויחולו עליהם מנגנוני פיקוח הולמים. בנוסף, כצעד משלים מוצע להחיל את חוק העמותות על אגודות שהן ארגוני מעבידים או עובדים. תיקון סעיף 49 סעיף 49 מונה עילות לפיהן בית המשפט המחוזי רשאי לצוות על פירוק של עמותה. מוצע לקבוע כי בית המשפט המחוזי רשאי לצוות, לפי העילות הקבועות בחוק, גם על פירוקה של אגודה קיימת. כמו כן, מוצע להוסיף עילה לפיה בית המשפט רשאי לצוות על פירוק כאשר אגודה קיימת לא הגישה בקשה לרישום כעמותה כאמור בסעיף 60(א) המוצע. זאת, במטרה ליצור הרתעה משמעותית בקרב אגודות קיימות אשר תעודד אותן להירשם כעמותות. תיקון סעיף 50(א) רשם העמותות צבר ניסיון רב בשימוש בהליך בקשה לפירוק עמותה והוא מכיר הליך זה היטב. לכן, על מנת להבטיח יעילות בהגשת בקשה לפירוק אגודה קיימת אשר לא נרשמה כעמותה, מוצע להקנות סמכות לרשם העמותות וליועץ המשפטי לממשלה להגיש בקשה לפירוק אגודה קיימת, בדומה לסמכותם להגיש בקשה לפירוק עמותה. תיקון סעיף 60 מוצע לחייב את האגודות הקיימות להירשם כעמותות או לחילופין להירשם כחברות לתועלת הציבור, תוך שנה מיום פרסומו של התיקון לחוק. זהו זמן סביר להכנת האגודה לקראת רישומה כעמותה או כחברה לתועלת הציבור. כמו כן, מוצע לקבוע איסור על חלוקת נכסי האגודה הקיימת אלא באישור בית משפט, בהתאם לקביעת בית המשפט המחוזי (ה"פ 1145/05 מדינת ישראל נ' בית אולפנה לאימון מורים (ניתן ביום 6 בספטמבר 2007)) כי חלוקת רכוש האגודה לחבריה היא אסורה. ביטול סעיף 62 סעיף 62 קובע כיום סמכות ברשות לרשם העמותות למחוק אגודות עותמאניות קיימות, אשר לא ביקשו להירשם כעמותה. הסעיף מחיל על מחיקת העמותות את הוראות סעיפים 368 ו-369 בפקודת החברות, העוסקים במחיקת חברות, בשינויים המחויבים. ואולם, סעיף 368 לפקודת החברות בוטל עם כינון חוק החברות, ולא חוקק סעיף מקביל בחוק החברות המאפשר למחוק חברה. לפיכך, מוצע לבטל את סעיף 62 לחוק, וכך לבחור בסנקציה של פירוק אגודה קיימת שלא נרשמה כעמותה במקום בסנקציה של מחיקת האגודה. זאת במטרה להבטיח הרמוניה חקיקתית, שכן המחוקק למעשה איין את הליך מחיקת התאגידים עם כינון חוק החברות, התשנ"ט–1999. ביטול סעיף 67 סעיף 67 קובע כיום כי הוראות החוק לא יחולו על אגודות שהן ארגונים של עובדים או מעבידים. מוצע לבטל סעיף זה במטרה להחיל את מנגנוני הפיקוח והבקרה של חוק העמותות גם על ארגונים אלה. תיקון סעיף 68 בשל ביטולו המוצע של סעיף 67, אין צורך בקביעה בסעיף 68 כי הוראות החוק העותמאני יחולו על ארגוני עובדים או מעבידים. על כן, מוצע לתקן סעיף זה כך שיקבע כי החוק העותמאני יחול רק על אגודה קיימת אשר לא נרשמה כעמותה או כחברה לתועלת הציבור. ההצעה נוסחה בסיוע התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר. הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת התשע-עשרה על ידי חבר הכנסת משה מזרחי וקבוצת חברי הכנסת (פ/2427/19) ועל ידי חברת הכנסת זהבה גלאון וחבר הכנסת מיקי רוזנטל (פ/2428/19) ועל שולחן הכנסת העשרים על ידי חברת הכנסת זהבה גלאון וקבוצת חברי הכנסת (פ/142/20). --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ב' בסיוון התש"ף – 25.5.20 תיקון סעיף 49 1. בחוק העמותות, התש"ם–1980 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 49 – בחוק העמותות, התש"ם–1980 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 49 – (1) אחרי "של עמותה" יבוא "או של אגודה קיימת"; (1) אחרי "של עמותה" יבוא "או של אגודה קיימת"; (2) אחרי פסקה (6) יבוא: (2) אחרי פסקה (6) יבוא: "(7) האגודה הקיימת לא הגישה בקשה לרישום כעמותה או כחברה לתועלת הציבור בהתאם להוראות סעיף 60(א) ו-(ג)." תיקון סעיף 50 2. בסעיף 50(א) לחוק העיקרי, אחרי "עמותה" יבוא "או אגודה קיימת". בסעיף 50(א) לחוק העיקרי, אחרי "עמותה" יבוא "או אגודה קיימת". תיקון סעיף 60 3. בסעיף 60 לחוק העיקרי – בסעיף 60 לחוק העיקרי – (1) בסעיף קטן (א) – (1) בסעיף קטן (א) – (א) במקום "רשאית להגיש" יבוא "תגיש"; (ב) אחרי "כעמותה" יבוא "או תגיש לרשם ההקדשות בקשה להירשם כחברה לתועלת הציבור"; (2) אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: (2) אחרי סעיף קטן (ב) יבוא: "(ג) על אגודה קיימת להגיש בקשה לרישום, כאמור בסעיף קטן (א), בתוך שנה מיום פרסומו של חוק העמותות (תיקון – אגודות עותמאניות), התשע"ה–2015. (ד) מיום פרסום חוק העמותות (תיקון – אגודות עותמאניות), התשע"ה–2015, ועד למועד רישום האגודה הקיימת כעמותה לא ניתן יהיה לחלק את נכסי האגודה אלא באישור בית משפט." ביטול סעיפים 62 ו-67 4. סעיפים 62 ו-67 לחוק העיקרי – בטלים. סעיפים 62 ו-67 לחוק העיקרי – בטלים. תיקון סעיף 68 5. בסעיף 68 לחוק העיקרי, במקום "או לא נמחקה לפי סעיף 62, ועל אגודות שחוק זה אינו חל עליהן לפי סעיף 67" יבוא "או כחברה לתועלת הציבור בהתאם להוראות סעיף 60". בסעיף 68 לחוק העיקרי, במקום "או לא נמחקה לפי סעיף 62, ועל אגודות שחוק זה אינו חל עליהן לפי סעיף 67" יבוא "או כחברה לתועלת הציבור בהתאם להוראות סעיף 60".