הצעת חוק לדיון מוקדם

מספר פנימי: 2086939 הכנסת העשרים ושלוש יוזמת: חברת הכנסת מרב מיכאלי ______________________________________________ פ/1202/23 הצעת חוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) (תיקון – קביעה כהוראת קבע), התש"ף–2020 דברי הסבר החוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראה שעה), התשע"ה-2014 (להלן: "הוראת השעה") נחקק לתקופה של שלוש שנים, ונכנס לתוקף ביום 17 ביולי 2016. בהתאם לסעיף 1 - הוא נועד לסייע לבני זוג ולהורים וילדיהם, ליישב סכסוך משפחתי ביניהם בהסכמה, תוך צמצום הצורך בקיום התדיינות משפטית בערכאות השיפוטיות הדנות בסכסוכי משפחה, בתי-המשפט לענייני משפחה ובתי-הדין הדתיים השונים.  במהלך הוראת השעה נאסף מידע רב בנוגע לחוק, יישומו והצלחתו. נמצא כי אכן החוק מצליח לממש את מטרותיו. בשני הדיווחים השנתיים לכנסת המחויבים בחוק, דווח על ירידה משמעותית של כ-50% בהיקף התובענות בענייני משפחה המוגשים לערכאות. כמו כן, מחקר שביצע מכון ברוקדייל מטעם משרד הרווחה הצביע על ההשפעות החיוביות של פגישות המהו"ת על הסכסוכים המשפחתיים ופתירתם. על כן, מוצע להפוך את הוראת השעה להוראת קבע, ובה תיקונים לאור הלקחים שנלמדו במהלך הוראת השעה. הצעת החוק המקורית התבססה על המלצות צוות ההיגוי לעניין הגישור בבתי המשפט למשפחה ובבתי הדין הדתיים, בראשותו של כב' השופט יצחק שנהב – סגן נשיא בית המשפט לענייני משפחה ברמת גן (כתוארו דאז) משנת 2005 (להלן – ההמלצות). יישום ההמלצות התעכב עד לחקיקת חוק בתי דין דתיים (יחידות סיוע), התשע"א–2011 והקמת יחידות הסיוע ליד בתי הדין הרבניים מכוח החוק בשנת 2013. בחוק הושם דגש על ההתפתחויות בתחום יישוב הסכסוכים בדרכים חלופיות (ADR) בעת האחרונה ולמנגנונים חדשניים בתחום זה. בעשרים השנים האחרונות החלה להשתנות תפיסת הגירושין בכלל והליכי הגירושין בפרט. תפיסת הגירושין הינה מגוונת ונעה בין שני קצוות, בקצה האחד - תפיסת הגירושין כאירוע טראומטי ובקצה השני - כמשבר חיים, אחד מיני רבים, המאפשר צמיחה והתחדשות. בטווח, תפיסה מערכתית גורסת כי הגירושין גורמים להפרת שיווי המשקל בתוך המערכת המשפחתית באופן שגורם להשלכות רגשיות שונות על ההורים ועל הילדים. כך או כך, הכל מסכימים כי גירושין הוא אירוע משבש נסיבות חיים הגורם לקשיים רגשיים ופסיכולוגים לכל בני המשפחה המעורבים, במיוחד לילדים החווים אותו באופן אישי. הגירושין הוא מאירועי החיים הקשים ביותר, בעל השפעות מרחיקות לכת בכל תחומי החיים, שניתן להגדירו כאירוע "רב מימדי": אישי, משפחתי, כלכלי, חברתי, משפטי ודתי. כאשר כל אחד מהמימדים הללו משפיע על האחר, במעין סיבתיות מעגלית המאפיינת את יחסי המשפחה. כלומר, מדובר בתהליך מתמשך המלווה בשינויים חברתיים, כלכליים, משפחתיים, ורגשיים לכל בני המשפחה. על-כן, התמודדות עם גירושין דורשת ניתוב של משאבים פיזיים, כלכליים ונפשיים בנקודה משברית של המשפחה שבה, על פי רוב, המדינה נוהגת להתערב תוך הקצאת משאבים רבים, בעיקר בשלבי ההתדיינות המשפטית. ברם, מחקרים מצאו שההתדיינות המשפטית מעצימה את הנזקים הנגרמים לבני המשפחה בכל מקרה על ידי הגירושין ומקשה עליהם להתגבר על המשבר, להחלים ולהשתקם. התדיינות משפטית גורמת להסלמת קונפליקט הגירושין ומגבירה את הטראומה של בני הזוג. התובנה המקובלת כיום שמה את הדגש על התוצאות השליליות של המאבק המשפטי, וחוסר התאמה של ההליך המשפטי הלעומתי (אדברסרי) ליישוב סכסוכים משפחתיים. ההליך המשפטי יקר הן מבחינה כספית והן מבחינה רגשית ולרוב פוגע בכולם, בעיקר בילדים. כך, שבמאבק המשפטי בגירושין אין מנצחים, כולם מפסידים. כפועל יוצא מכך, ישנה תמימות דעים בקרב העוסקים בתחום כי המאבק המשפטי גורם להתבזות בני הזוג ולפגיעה קשה בילדיהם. מכאן, שעל המדינה לעודד את המתגרשים לפנות לדרכים חלופיות ליישוב הסכסוך תוך שימת דגש על מתגרשים שהינם הורים לילדים משותפים.  הצעת החוק עולה בקנה אחד עם המגמה ההולכת ומתחזקת של קיום חובת ניסיון ליישוב הסכסוך המשפחתי בדרכים חלופיות, בדומה לחקיקה באוסטרליה, בקנדה ובדנמרק. התפיסה המשותפת לחקיקה חדשנית זו הינה שעל המדינה להעניק סיוע נרחב להורים בשלבים מוקדמים של הסכסוך הן כדי לאפשר להם ליצור בסיס להמשך הידברות ישירה ולכיבוד הסכמים, והן כדי לצמצם את הקצאת משאבי המדינה בשלבים מאוחרים יותר של סכסוך הגירושין - בין בקיום הליכי משפט מסועפים ובין באמצעים לאכיפת פסקי דין (כגון: תיאום הורי, מרכזי קשר, תסקירים ופעולות אכיפה וגבייה נוספות). על-כן, מוצע לחייב את המתדיינים לפנות להליך של משא ומתן מובנה, בביקורת ופיקוח המדינה, טרם הגשת כתבי תביעה לוחמניים ופוגעניים שלאחר הגשתם, לרוב, היכולת להמשיך ולתקשר ולשתף פעולה כהורים, נפגעת באופן בלתי הפיך. על כן, הצעת החוק מעגנת חובת קיום הליך חלופי מקדים, טרם קיומם של הליכים משפטיים בעניינים בעלי אופי משפחתי מובהק, ובראש ובראשונה בסכסוכים שנוגעים ליחסים המשפחתיים בתוך המשפחה הגרעינית, כלומר ביחסי הורים וילדים. חובה זו מקודמת על ידי המדינה באמצעות שינוי חוק הסיוע המשפטי, שיאפשר מתן ייצוג משפטי בהליכי משא ומתן ובמנגנונים נוספים של יישוב סכסוכי משפחה בהסכמה. זאת, בשונה מהמצב הקיים כיום שבו המדינה מסייעת לאוכלוסיות מוחלשות בניהול הליכים משפטיים בענייני משפחה, תוך מתן תמריץ שלילי לסיום הסכסוך המשפחתי והמשפטי. הצעת חוק זו יוצרת מנגנון לקידום ועידוד בני משפחה ליישב סכסוכים ללא התדיינות משפטית, באמצעות סינכרון בין החוקים השונים והכרה בייחודיות מערכת המשפט הישראלית בכלל ובתחום דיני המשפחה בפרט, לרבות התאמת המשפט הישראלי לאמנות הבינ"ל השונות שמדינת ישראל אישררה בעשרים השנים האחרונות. הוראת השעה שנחקקה, קובעת כי על צדדים לסכסוך משפחתי לפתוח תובענה בעניין של סכסוך משפחתי בדרך של בקשה ליישוב סכסוך ולא בהגשת כתב תביעה מפורט. לאחר הגשת הבקשה מוזמנים הצדדים לפגישת מידע, היכרות ותיאום ביחידת הסיוע (להלן – פגישת מהו"ת) בה הם מקבלים מידע משפטי רלבנטי, ומוצע להם להמשיך בניסיון ליישב את הסכסוך ביניהם בהסכמה. פגישות אלו נערכות בתוך "תקופת עיכוב הליכים" בת 45-60 ימים כיום, שבה הצדדים מנועים מלהגיש תובענות לערכאות שיפוטיות בעניין הסכסוך שביניהם, (למעט בעניין בקשות דחופות מסוימות וסעדים זמניים לשמירת מצב קיים שהוגדרו בתקנות). בתום תקופת עיכוב ההליכים, במידה שהצדדים מחליטים שאינם יכולים לפתור את הסכסוך בדרכי שלום, הם רשאים להגיש תובענות, בהתאם להוראות שנקבעו בחוק, תוך מתן זכות קדימה לצד שהגיש את הבקשה ליישוב סכסוך להגיש תובענה. משום שהיה מדובר בשינוי משמעותי ובהסדר חדשני, הוא נקבע כהוראת שעה על מנת לבחון את השפעת יישומו. כפי שצוין לעיל, במהלך הוראת השעה נאסף מידע רב בנוגע לחוק, יישומו והצלחתו. נמצא כי אכן החוק מצליח לממש את מטרותיו. בשני הדיווחים השנתיים לכנסת המחויבים בחוק, דווח על ירידה משמעותית של כ-50% בהיקף התובענות בענייני משפחה המוגשים לערכאות. כמו כן, מחקר שביצע מכון ברוקדייל מטעם משרד הרווחה הצביע על ההשפעות החיוביות של פגישות המהו"ת על הסכסוכים המשפחתיים ופתירתם. גם אנחנו, כיוזמות החוק, קיבלנו פניות רבות  ממשפחות ובני זוג שנפגשו ביישום החוק והיו אסירי תודה על התועלת שהביא והייסורים שחסך מהם. קיבלנו גם הערות רבות מהציבור ומאנשי מקצוע ונשות מקצוע המעורבות בתהליך, הערות שהוטמעו בהצעת החוק, כמו גם הערות ותיקונים והמבוססים על המלצות שגיבשה וועדת ההיגוי שמינתה שרת המשפטים למעקב אחר יישום החוק בתקופת הוראת השעה. מטרת התיקונים, לפשט את ההליכים, להוסיף הבהרות ולפתור קשיים יישומיים שנתגלעו מאז נכנס החוק לתוקפו. לאור האמור, ולאור התועלת הרבה שמביא החוק, ולקראת פקיעת התוקף של הוראת השעה, מוצע להפוך את הוראת השעה להוראת קבע.  --------------------------------- הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים והונחה על שולחן הכנסת ביום ט"ז בסיוון התש"ף – 8.6.20 תיקון סעיף 2 1. בחוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) התשע"ה–2014 (להלן – החוק העיקרי) בסעיף 2 – בחוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) התשע"ה–2014 (להלן – החוק העיקרי) בסעיף 2 – בחוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) התשע"ה–2014 (להלן – החוק העיקרי) בסעיף 2 – בחוק להסדר התדיינויות בסכסוכי משפחה (הוראת שעה) התשע"ה–2014 (להלן – החוק העיקרי) בסעיף 2 – (1) בהגדרה "תובענה", אחרי "לפני ערכאה שיפוטית לפי דין" יבוא "לרבות הליך למתן סעד זמני"; (1) בהגדרה "תובענה", אחרי "לפני ערכאה שיפוטית לפי דין" יבוא "לרבות הליך למתן סעד זמני"; (1) בהגדרה "תובענה", אחרי "לפני ערכאה שיפוטית לפי דין" יבוא "לרבות הליך למתן סעד זמני"; (1) בהגדרה "תובענה", אחרי "לפני ערכאה שיפוטית לפי דין" יבוא "לרבות הליך למתן סעד זמני"; (2) בהגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי", בפסקה (1) אחרי המילים "ענייני נישואין וגירושין" יבוא "למעט תובענה שהוגשה בהסכמת הצדדים להתרת נישואין" ובפסקה (2) אחרי המילים "מהקשר בין בני הזוג" יבוא "או מהקשר בין הורה לילדה או ילד"; (2) בהגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי", בפסקה (1) אחרי המילים "ענייני נישואין וגירושין" יבוא "למעט תובענה שהוגשה בהסכמת הצדדים להתרת נישואין" ובפסקה (2) אחרי המילים "מהקשר בין בני הזוג" יבוא "או מהקשר בין הורה לילדה או ילד"; (2) בהגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי", בפסקה (1) אחרי המילים "ענייני נישואין וגירושין" יבוא "למעט תובענה שהוגשה בהסכמת הצדדים להתרת נישואין" ובפסקה (2) אחרי המילים "מהקשר בין בני הזוג" יבוא "או מהקשר בין הורה לילדה או ילד"; (2) בהגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי", בפסקה (1) אחרי המילים "ענייני נישואין וגירושין" יבוא "למעט תובענה שהוגשה בהסכמת הצדדים להתרת נישואין" ובפסקה (2) אחרי המילים "מהקשר בין בני הזוג" יבוא "או מהקשר בין הורה לילדה או ילד"; (3) אחרי ההגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי" יבוא: (3) אחרי ההגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי" יבוא: (3) אחרי ההגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי" יבוא: (3) אחרי ההגדרה "תובענה בעניין של סכסוך משפחתי" יבוא: ""תסקיר" – כמשמעותו בחוק הסעד (סדרי דין בענייני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו–1955." ""תסקיר" – כמשמעותו בחוק הסעד (סדרי דין בענייני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו–1955." ""תסקיר" – כמשמעותו בחוק הסעד (סדרי דין בענייני קטינים, חולי נפש ונעדרים), התשט"ו–1955." תיקון סעיף 3 2. בסעיף 3 לחוק העיקרי– בסעיף 3 לחוק העיקרי– בסעיף 3 לחוק העיקרי– בסעיף 3 לחוק העיקרי– (1) בסעיף קטן (א) המילים "לרבות בעניין מזונות זמניים" – יימחקו; (1) בסעיף קטן (א) המילים "לרבות בעניין מזונות זמניים" – יימחקו; (1) בסעיף קטן (א) המילים "לרבות בעניין מזונות זמניים" – יימחקו; (1) בסעיף קטן (א) המילים "לרבות בעניין מזונות זמניים" – יימחקו; (2) בסעיף קטן (ג)(2) אחרי המילים "לרבות יעוץ, גישור" יבוא "גירושין בשיתוף פעולה"; (2) בסעיף קטן (ג)(2) אחרי המילים "לרבות יעוץ, גישור" יבוא "גירושין בשיתוף פעולה"; (2) בסעיף קטן (ג)(2) אחרי המילים "לרבות יעוץ, גישור" יבוא "גירושין בשיתוף פעולה"; (2) בסעיף קטן (ג)(2) אחרי המילים "לרבות יעוץ, גישור" יבוא "גירושין בשיתוף פעולה"; (3) בסעיף קטן (ד) המילים "עשרה ימים מיום" – יימחקו; (3) בסעיף קטן (ד) המילים "עשרה ימים מיום" – יימחקו; (3) בסעיף קטן (ד) המילים "עשרה ימים מיום" – יימחקו; (3) בסעיף קטן (ד) המילים "עשרה ימים מיום" – יימחקו; (4) אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (4) אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (4) אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: (4) אחרי סעיף קטן (ד) יבוא: "(ד1) סברה יחידת הסיוע בתום פגישת המהו"ת כי בשל עוצמת הסכסוך בין בני הזוג, בשל סיכון לקטין או לשם מניעת החמרה במצבו של קטין בסיכון יש צורך בתסקיר או, במקרים חריגים, במינוי אפוטרופוס לדין לקטין, רשאית היא להמליץ על כך לערכאה השיפוטית, אשר תבחן את ההמלצה אם תוגש לה תובענה לפי סעיף 4, ובלבד שההמלצה בעניין זה לא תכלול פרטים נוספים על הסכסוך."; "(ד1) סברה יחידת הסיוע בתום פגישת המהו"ת כי בשל עוצמת הסכסוך בין בני הזוג, בשל סיכון לקטין או לשם מניעת החמרה במצבו של קטין בסיכון יש צורך בתסקיר או, במקרים חריגים, במינוי אפוטרופוס לדין לקטין, רשאית היא להמליץ על כך לערכאה השיפוטית, אשר תבחן את ההמלצה אם תוגש לה תובענה לפי סעיף 4, ובלבד שההמלצה בעניין זה לא תכלול פרטים נוספים על הסכסוך."; "(ד1) סברה יחידת הסיוע בתום פגישת המהו"ת כי בשל עוצמת הסכסוך בין בני הזוג, בשל סיכון לקטין או לשם מניעת החמרה במצבו של קטין בסיכון יש צורך בתסקיר או, במקרים חריגים, במינוי אפוטרופוס לדין לקטין, רשאית היא להמליץ על כך לערכאה השיפוטית, אשר תבחן את ההמלצה אם תוגש לה תובענה לפי סעיף 4, ובלבד שההמלצה בעניין זה לא תכלול פרטים נוספים על הסכסוך."; (5) בסעיף קטן (ה) במקום הרישה עד המילים "לפי סעיף 5(א)(5)" יבוא "בתקופה של 60 ימים מיום הגשת בקשה ליישוב סכסוך (להלן תקופת עיכוב ההליכים) או בתקופה ארוכה או קצרה מזו אם החליטה על כך ערכאה שיפוטית לפי סעיף 5(א)(5), ובכל תקופה נוספת שהצדדים הסכימו לה בכתב,"; (5) בסעיף קטן (ה) במקום הרישה עד המילים "לפי סעיף 5(א)(5)" יבוא "בתקופה של 60 ימים מיום הגשת בקשה ליישוב סכסוך (להלן תקופת עיכוב ההליכים) או בתקופה ארוכה או קצרה מזו אם החליטה על כך ערכאה שיפוטית לפי סעיף 5(א)(5), ובכל תקופה נוספת שהצדדים הסכימו לה בכתב,"; (5) בסעיף קטן (ה) במקום הרישה עד המילים "לפי סעיף 5(א)(5)" יבוא "בתקופה של 60 ימים מיום הגשת בקשה ליישוב סכסוך (להלן תקופת עיכוב ההליכים) או בתקופה ארוכה או קצרה מזו אם החליטה על כך ערכאה שיפוטית לפי סעיף 5(א)(5), ובכל תקופה נוספת שהצדדים הסכימו לה בכתב,"; (5) בסעיף קטן (ה) במקום הרישה עד המילים "לפי סעיף 5(א)(5)" יבוא "בתקופה של 60 ימים מיום הגשת בקשה ליישוב סכסוך (להלן תקופת עיכוב ההליכים) או בתקופה ארוכה או קצרה מזו אם החליטה על כך ערכאה שיפוטית לפי סעיף 5(א)(5), ובכל תקופה נוספת שהצדדים הסכימו לה בכתב,"; (6) סעיף קטן (ו) – יימחק; (6) סעיף קטן (ו) – יימחק; (6) סעיף קטן (ו) – יימחק; (6) סעיף קטן (ו) – יימחק; (7) בסעיף קטן (ז)(4), במקום "עד למתן החלטה בעניינו על ידי" יבוא "למשך חמישה חודשים, אלא אם קבעה הערכאה שנתנה את הצו אחרת; ואולם נתנה", ובסופו יבוא "החלטה בעניין הצו, לפני תום התקופה, יעמוד הצו בתוקף עד למועד ההחלטה "; (7) בסעיף קטן (ז)(4), במקום "עד למתן החלטה בעניינו על ידי" יבוא "למשך חמישה חודשים, אלא אם קבעה הערכאה שנתנה את הצו אחרת; ואולם נתנה", ובסופו יבוא "החלטה בעניין הצו, לפני תום התקופה, יעמוד הצו בתוקף עד למועד ההחלטה "; (7) בסעיף קטן (ז)(4), במקום "עד למתן החלטה בעניינו על ידי" יבוא "למשך חמישה חודשים, אלא אם קבעה הערכאה שנתנה את הצו אחרת; ואולם נתנה", ובסופו יבוא "החלטה בעניין הצו, לפני תום התקופה, יעמוד הצו בתוקף עד למועד ההחלטה "; (7) בסעיף קטן (ז)(4), במקום "עד למתן החלטה בעניינו על ידי" יבוא "למשך חמישה חודשים, אלא אם קבעה הערכאה שנתנה את הצו אחרת; ואולם נתנה", ובסופו יבוא "החלטה בעניין הצו, לפני תום התקופה, יעמוד הצו בתוקף עד למועד ההחלטה "; (8) במקום סעיף קטן (י) יבוא: (8) במקום סעיף קטן (י) יבוא: (8) במקום סעיף קטן (י) יבוא: (8) במקום סעיף קטן (י) יבוא: "(י) על אף האמור בסעיף קטן (א) צד לבקשה ליישוב סכסוך רשאי להגיש תובענה בעניין של סכסוך משפחתי בלא שהגיש תחילה בקשה ליישוב סכסוך במקרים הבאים: "(י) על אף האמור בסעיף קטן (א) צד לבקשה ליישוב סכסוך רשאי להגיש תובענה בעניין של סכסוך משפחתי בלא שהגיש תחילה בקשה ליישוב סכסוך במקרים הבאים: "(י) על אף האמור בסעיף קטן (א) צד לבקשה ליישוב סכסוך רשאי להגיש תובענה בעניין של סכסוך משפחתי בלא שהגיש תחילה בקשה ליישוב סכסוך במקרים הבאים: (1) אם בשנה שקדמה להגשת התובענה הוגשה כבר בקשה ליישוב סכסוך בין אותם צדדים והתקיימו בה פגישת מהו"ת אחת או יותר ובלבד שחלפו התקופות כאמור בסעיף קטן (ה); (2) אם חלפה יותר משנה אך בעת הגשת התובענה תלויים ועומדים בין הצדדים הליכים משפטיים אחרים בין הצדדים בערכאה שיפוטית."; (9) בסופו יבוא: (9) בסופו יבוא: (9) בסופו יבוא: (9) בסופו יבוא: "(יא) שני ימי ראש השנה, יום הכיפורים, והימים שבין י"ד בתשרי לכ"א בתשרי לא יבואו במניין הימים לפי סעיף זה, ורשאי השר לקבוע מועדים ותקופות נוספות לעניין זה". "(יא) שני ימי ראש השנה, יום הכיפורים, והימים שבין י"ד בתשרי לכ"א בתשרי לא יבואו במניין הימים לפי סעיף זה, ורשאי השר לקבוע מועדים ותקופות נוספות לעניין זה". "(יא) שני ימי ראש השנה, יום הכיפורים, והימים שבין י"ד בתשרי לכ"א בתשרי לא יבואו במניין הימים לפי סעיף זה, ורשאי השר לקבוע מועדים ותקופות נוספות לעניין זה". תיקון סעיף 5 3. בסעיף 5(א)(5) לחוק העיקרי אחרי "תקופת עיכוב ההליכים" יבוא "של 60 הימים" בסעיף 5(א)(5) לחוק העיקרי אחרי "תקופת עיכוב ההליכים" יבוא "של 60 הימים" בסעיף 5(א)(5) לחוק העיקרי אחרי "תקופת עיכוב ההליכים" יבוא "של 60 הימים" בסעיף 5(א)(5) לחוק העיקרי אחרי "תקופת עיכוב ההליכים" יבוא "של 60 הימים" ביטול סעיף 9 4. סעיף 9 לחוק העיקרי – בטל. סעיף 9 לחוק העיקרי – בטל. סעיף 9 לחוק העיקרי – בטל. סעיף 9 לחוק העיקרי – בטל.