הצעת חוק לקריאה השנייה והשלישית - נוסח לדיון בוועדה
1
1
הכנסת
הלשכה המשפטית
הייעוץ המשפטי
לוועדת הפנים והגנת הסביבה
)(ביטחון פנים
י"ז בסיוון, התש"ף
9 ביוני
2020
לכבוד
חברי ועדת הפנים והגנת הסביבה
,נכבדי
)הנדון: הצעת חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות (הוראת שעה
'(תיקון מס5
)
– סקירת הצוות המשפטי לוועדה
1.
לקראת ישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה
שתתקיים
ביום רביעי,
י"ח בסיוון( התש"ף10
ביוני2020
), מצורפת
סקירה
אודות
.הצעת החוק
רקע ל מערך השיטור העירוני–
עיקרי ההוראות
בחוק
לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות
המקומיות
2.
בשנת2011
חוקקה הכנסת את חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים ברשויות המקומיות
(הוראת שעה), התשע"א-
2011
(להלן–
)חוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים,
המסדיר
את מערך השיטור העירוני. בטרם חקיקת החוק פעלה מתכונת של שיטור עירוני על בסיס
שתי החלטות ממשלה מרכזיות
אשר התקבלו
החל משנת
2010
.
1
3.
:בחוק לייעול האכיפה והפיקוח העירוניים הוסדרו שני נושאים מרכזיים
א.
,הראשון נוג ע להסדרת סמכויותיהם של פקחים עירוניים אשר הוסמכו בסמכויות לצורך
.פיקוח על ביצוע חוקי עזר
ב.
השני, נוגע להקמתו של הקמת מערך אכיפה עירוני–
הוא מערך השיטור העירוני–
שיורכב מיחידת פ
יקוח עירונית ייעודית של פקחים ש
יס
יי עו למשטרת ישראל בפעולות
למניעת אלימות ומ .כוח שיטור עירוני ייעודי של שוטרים
4.
,במסגרת הסיוע למשטרת ישראל הוסמכו חלק מפקחי הרשויות המקומיות בסמכויות
נוספות המאפשרות להם, במקרה של מעשה אלימות, לדרוש מאדם להזדהות, לחפש עליו
נשק ולעכב אותו עד לבואו של שוטר, תוך שימוש בכוח סביר. השימוש בסמכויות אלה הו גבל
1
'שתי החלטות ממשלה מרכזיות שהתקבלו בנושא הן החלטת ממשלה מס1848
מיום26.04.2010
בשם "מתכונת להפעלת
שיטור עירוני בישראל-
רפורמה בתחום הביטחון האישי" הקמתו של מערך אכיפה עירוני משולב ברשויות מקומיות הכולל
כוח שיטור ייעודי ויחידת פיקוח עירונית ייעודית, אשר ירתיע, ימנע ויאכוף בתחום עבירות איכות החיים, האלימות
וההתנהגות האנטי–
'חברתית וכן החלטת ממשלה מס2910
מיום24.2.2011
בעניין אישור תבחינים לבחינת רשויות
.מקומיות לפיילוט שיטור עירוני
2
2
רק למקומות הקבועים בחוק-
'אזורי בילוי, אזורי מסחר, גנים ציבוריים וכו,
ועליהם לפעול
.רק בנוכחות שוטר או לפי הנחיה של שוטר יצוין כי הוראות החוק מחייבות קבלת הכשרה
מתאימ
ה
.לפקח בטרם הכשרתו כפקח מסייע למשטרת ישראל
5.
החוק קובע כי הקמת מערך שיטור עירוני ברשות מקומית לא אמור להפחית את המאמץ
המשטרתי הקיים בתחנות אשר במסגרתן פועל מערך של שיטור עירוני. כמו-
כן, המשטרה לא
רשאית להפחית את היקף כוחות השוטרים והיקף הפעילות הקיים ברשות המקומית, רק
בשל הקמת המערך. כל שינוי בסדר הכ וחות של התחנה יעשה רק לשם פעילות משטרתית
במצבי חירום, כגון פעילות חבלנית עוינת או אירוע
חירום אזרחי.
6.
בנוסף, קובע החוק כי רשות מקומית לא תפחית את מאמץ הפיקוח העירוני הקיים ברשות
שבמסגרתה פועל מערך של שיטור עירוני, ולא תפחית מהיקף כוחות הפקחים העירוניים
ומ.היקף הפעילות בשל הקמת מערך של שיטור עירוני בתחומה, אלא באישור שר הפנים
7.
מאחר שהוחלט שמערך השיטור העירוני יופעל בתחילה לתקופת ניסיון, הוא נקבע כהוראת
שעה לשנתיים.
החל משנת2013
הוארכה הוראת השעה
שלוש פעמים, בכל פעם ל תקופה של
כ
שנתיים
נוספות, אשר הסתיימו ביום31.12.2019
. בשל התפזרות הכנסת ה-
22
הוארכה
הוראת השעה, בהתאם לסעיף38
לחוק יסוד:
הממשלה העוסק בהארכת תקופת תוקפן של
הוראות שעה בתקופה של בחירות,
ומשכך הוראת השעה המעגנת את מערך השיטור העירוני
עתידה לפקוע ביום16.06.2020
.
8.
בעניין זה ראוי לציין כי בשנים2015
ו-
2017
ביקשה הממשלה
להפוך
את הוראת השעה
להוראת קבע.
ועדת הפנים והגנת הסביבה אשר דנה בנושא החליטה שלא להיענות לדרישה
זו. ב-
2015
היה זה משום שבמסגרת המעבר להוראת קבע ביקשה הממשלה להקנות סמכויות
"עיכוב לכלל פקחים העירוניים ה"רגילים (אלה שאינם חלק ממערך השיטור העירוני). ב-
2017
היה זה משום ש
הוועדה הוטרדה
מהשימוש באגרת שמירה שגובות חלק מהרשויות
המקומיות
לטובת הפעלת השיטור העירוני.
9.
,בעת חקיקת החוק
השיטור העירוני החל כפיילוט, ב-
12
רשויות מקומיות, אך
נקבע בו
מנגנון
של הרחבה, בצו של השר לביטחון הפנים, בהסכמת שר הפנים ובאישור ועדת הפנים והגנת
,הסביבה. כך, לאורך השנים הורחבה תחולת החוק באמצעות צו זה כך שכיום ניתן להפעיל
את המערך ב-
72
רשויות מקומיות, אם כי בפועל המערך פועל כעת רק ב-
61
רשויות מקומיות
(
59
מתוכן
רש ב ימה שבתוספת הראשונה ושתיים נוספות, אריאל ומעלה אדומים אשר אינן
מופיעות בתוספת הראשונה לחוק), וב-
10
רשויות נוספות הוא מצוי בתהליך הקמה
או בשלבי
היערכות שונים.
10
.
כחלק
מ
ההסדר , נקבעה בחוק חובת דיווח חצי שנתית לוועדת הפנים והגנת הסביבה על
יישומו. במסגרת חובת:דיווח זו נדרש השר לביטחון הפנים לדווח לוועדה על
א. מספר עבירות האלימות שבוצעו בכל אחת מהרשויות המקומיות, שבהן פועל מערך
;השיטור העירוני, לפי סוג העבירה, והשינוי בהשוואה לדיווח הקודם
3
3
ב. מספר עבירות האלימות שבוצעו ברשויות המקומיות, שבהן לא פועל מערך השיטור
;העירוני, לפי סוג העבירה, והשינוי בהשוואה לששת החודשים שקדמו להם
ג. שינוי במספר השוטרים הפועלים דרך קבע בתחומי הרשויות המקומיות שבהן פועל מערך
השיטור
.העירוני
.ד. מספר המקרים שבהם עשו פקחים מסייעים שימוש בכל אחת מסמכויותיהם לפי פרק זה
הצעת החוק המונחת לאישור על שולחן הוועדה
11
.
הצעת חוק המונחת על שולחן הוועדה
מבקשת להאריך את הוראת השעה
המסדירה את
מערך השיטור העירוני
עד ליום31.12.2021
.
12
. לפי תזכ יר החוק שהפיץ המשרד לביטחון הפנים, כוונתו המקורית היתה לבקש להפוך את
הוראת השעה להוראת קבע, אך מ דברי ההסבר שנלוו
להצעת החוק
עולה כי לתזכיר הוגשו
הערות רבות, ו
מספר
ן
אינו מאפשר
דיון מעמיק בה ן טרם פקיעתה של הוראת השעה
הנוכחית
כבר ביום ה-
16.6.2020
,. על כן, ביקשה הממשלה בשלב זה להסתפק בהארכת הוראת השעה
.כדי שיהיה לה זמן מספיק ללמוד את ההערות
מספר סוגיות עקרוניות שעלו
במהלך הדיונים במערך השיטור העירוני לאורך השנים
13
. לאורך השנים בה
ן
נידונה הארכת הוראת שעה עלו מספר סוגיות עקרוניות הנוגעות להפעלתו
של מערך השיטור העירוני. להלן
יפורטו:מספר סוגיות עיקריות
עיגון השיטור העירוני כהסדר של קבע
14
. לעמדתנו, בחלוף כ-
9
שנים שבה הוראת השעה עומדת לבחינה עיתית של הוועדה, ייתכן
ו יש מקום
בתקופה
הקרובה-
לבחון את הצורך בעריכת דיונים מעמיקים בעניין הפיכתו
.של הסדר זה להסדר של קבע
כאמור, הצעת החוק הממשלתית אינה מבקשת כעת את הפיכתו של ההסדר להסדר קבע–
אך אם תחליט הוועדה להאריך את הוראת השעה לתקופה נוספת כמבוקש בהצעת החוק
המונחת על שולחנה יהיה נכון–
בזמן שבה הוראת השעה עוד עומדת התוקף-
בעריכת דיונים
.מעמיקים, בממשלה ובכנסת, על מנת לבחון הנושא בכללותו
15
. דיונים אלו זה יחייבו מענה למספר שאלות אשר יתמקדו , בבחינת השגת מטרתו של ההסדר
לאורך התקופה ובכללן בחינה האם מספר עבירות האלימות ירד לאורך התקופה מאז
הפעלתו של מערך השיטור העירוני ברשויות בהן הוא מופעל לעומת ברשויות בהן שאינו
מופעל, האם הרשויות הפחיתו את מאמץ הפיקוח העירוני תקופה זו, יש לבחון את מספר
השוט רים הפועלים דרך קבע בתחומי הרשויות המקומיות שבהן פועל מערך השיטור העירוני
.ועוד
16
. כמו-כן, לעמדתנ
ו
יש לעמוד על בחינת יכולותיהן של רשויות מקומיות לעמוד בתנאי הקמת
מערך של שיטור עירוני.
יש לוודא כי ההתמודדות עם מעשי אלימות, בתחומן של רשויות
מקומיות שאינן יכולות לממן הקמת מערך שיטור עירוני לא תיפגע, וביטחונם האישי של
תושביהן של רשויות כאלה לא ייפגע, כתוצאה מכך.
4
4
17
. בנוסף, לעמדתנו, הסדר של קבע,, אם יובא לאישור הוועדה
ראוי שיכלול
קביעת אמות מי דה
להוספת רשויות מקומיות למערך השיטור העירוני, ולגריעת רשויות ממנו –
אמות מידה
עקרוניות אלה צריכות
להביא בחשבון
מצב שבו הרשות המקומית אינה יכולה להעמיד את
.המשאבים המתאימים לטובת הקמת המערך
החשש בנקודה זו הוא מיצירת פערים בין
רשויות מקומיות בתחום הביטחון ה
אישי .
אגרת שמירה
18
.
במנותק
מחוק לייעול האכיפה , מוסמכות הרשויות המקומיות לגבות אגרת שמירה. בדיונים
שהיו בוועדה בעבר, התברר כי חלק מהרשויות המקומיות משתמשות בכספי אגרת השמירה
כדי לממן את השיטור העירוני. משמעות הדבר היא כי תושביהן של רשויות אלה מממנים
,מכיסם באמצעות מס נוסף, פעילות שבעיקרה היא באחריות המשטרה–
.מניעת אלימות
מיותר לציין כי לו ה
י יתה המשטרה ממשיכה למלא תפקידים אלו בעצמה, לא היה נדרש מהם
,כל תשלום נוסף בגין פעילות זו. לכן, לעמדתנו בהסדר עתידי יש לבחון קביעת איסור מפורש
בחוק על גביית אגרת שמירה לשם
.מימון השיטור העירוני
כפיפות הפקחים לדין המשמעתי של הרשויות המקומיות
19
.
גם הפקחים שהם חלק ממערך השיטור העירוני, וגם הפקחים הרגילים, כפופים לדין
המשמעתי של הרשויות המקומיות. ואולם, דין משמעתי זה הוא הליך ממושך, וספק רב אם
הוא מתאים למקרים של הפעלת סמכויות של
פקחים השייכים למערך השיטור העירוני. יש
לבחון את התאמת הדין המשמעתי למציאות המשתנה, במיוחד לאור ההצעה להפוך את
.ההסדר להוראת קבע
לקראת הדיון המתקיים בוועדה ביום רביעי ה-
10
יוני2020
,כאמור הצעת החוק מבקשת להאריך תוקפה של החלטת הממשלה עד ליום31.12.2020
לעמדתנו על
הוועדה להיווכח כי אכן יש הצדקה להארכה , זו
בדגש על שאלת תקופת ההארכה –
במובן זה שאם
הממשלה מתכוונת להניח הצעת חוק להסדרת הנושא, יש לעמוד על לוחות הזמנים להנחת הצעת
החוק לדיון בכנסת
אשר יאפשר את הדיון ה
עקרוני
-
בזמן ראוי ומספק-
בסוגיות כבדות המשקל
.שבהפעלתו של מערך השיטור העירוני
,בברכה
הייעוץ המשפטי לוועדה
5
5
נספח
א' –
התפתחות במערך השיטור העירוני לאורך השנים (אוגוסט2011
ועד יוני2020
)
שנה
הארכת תוקף
מספר הרשויות שנוספו
באותה שנה
מספר
רשויות
מצטבר
2011
תוקפו של החוק המקורי
אוגוסט2011
–
31
ביולי2013
.
12
:
,אילת, בני ברק, גבעתיים
,דימונה, טירה, כרמיאל, לוד
מגדל העמק, נצרת, נתניה
.וערד
12
רשויות
2012
__
4
:
רמלה
עפולה,
שבע,
באר
.ושפרעם
16
רשויות
2013
השעה
הוראת
הארכת
לשנתיים נוספות
31
ליולי2013
עד31
ליולי
2015
.
___
16
רשויות
נובמבר2013
__
8
)(בדיעבד :
בת ים, אשקלון, חדרה, פתח
,תקוה, קרית ביאליק, טבריה
קרית גת ., באקה אלגרביה
*שפרעם מוצאת מן הרשימה
בשל אי עמידה בדרישות
.להפעלת הפרויקט
24
.רשויות
מרץ-
אפריל2014
16
:
כפר
הרצליה,-
אור
סבא,
,יהודה, גדרה, יבנה, צפת
,שפרעם, עראבה, ראש העין
חנה
פרדס
אשדוד,-
,כרכור
,קרית אתא, אור יהודה, עכו
נשר, פרדס חנה, אלעד ותל
.אביב
מעלה אדומים.
לרשימה
מוחזרת
*שפרעם
בשנה זו.
40
.רשויות
2015
.
ועדת הפנים לא מאשרת את
הפיכת הוראת השעה להוראת
קבע ומאריכה את הארכת
לשנתיים
השעה
הוראת
נוספות.
31
ליולי2015
עד28
בפברואר
2017
*
ועדת הפנים מחליטה לפצל
החוק
מהצעת
סעיפים
___
56
.רשויות
6
6
שנה
הארכת תוקף
מספר הרשויות שנוספו
באותה שנה
מספר
רשויות
מצטבר
המוגשת לוועדה העוסקים
במתן סמכויות עיכוב גם
לפקחים עירוניים, הוועדה
החליטה לפצל ,סעיפים אלו
.והמנגנון זה לא אושר
2016
הוספת1
:
ירושלים.
57
.רשויות
אוגוסט2016
הוספת16
:רשויות
,באר יעקב, טירת כרמל, חולון
,גן יבנה, בית שאן, אור עקיבא
,נצרת עילית, יקנעם עילית
,רהט, דלית אל כרמל, נס ציונה
,ראשון לציון
בית שמש ,
מעלות
תרשיחא, תל שבע.
71
.רשויות
2017
ועדת הפנים לא מאשרת את
הפיכת הוראת השעה להוראת
קבע בשל אגרות השמירה
ומאריכה את הארכת הוראת
השעה לשנתיים נוספות.
28
פברואר2017
עד31
דצמבר2019
___
71
.רשויות
2018
ועדת הפנים מאשרת שינויים
ביישובים הנכללים
בפרויקט
השיטור העירוני.
:*שינויים פנימיים ברשימה
במקום העיר זיכרון יעקב-
.מברשת ציון
במקום העיר סחנין- טמרה
במקום נהריה– כפר יונה
במקום נס ציונה- פרדס חנה-
כרכור.
71
.רשויות
בירוק מסומנות שנים שבהן הוארכה הוראת השעה לשנתיים נוספות.
7
7