חומר רקע

:תקציר חו"ד הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על שופטים (תיקון– מינוי הנציב), התשפ"ד- 2024 ?מה המצב כיום תפקידה של נציבות תלונות הציבור על שופטים הוא לברר תלונות על התנהגות שופטים ודיינים במסגרת מילוי תפקידם. לנציב, שעומד בראש הנציבות, יש סמכות רחבה .להמליץ על הגשת קובלנות משמעתיות ובמקרי קיצון להמליץ אף על הדחה של שופטים כיום, נציב התלונות על שופטים מתמנה על ידי הוועדה לבחירת שופטים, כאשר .המועמדים נקבעים בהסכמה על ידי שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון תנאי הכשירות הנדרשים לנציב הם נמוכים, זאת מכיוון שהמנגנון ההסכמי הקיים אמור להבטיח שהמועמד יהיה מתאים לתפקיד. עד היום כיהנו בתפקיד אך ורק שופטים בדימוס של .בית המשפט העליון ?מה קובעת ההצעה החדשה של חה"כ רוטמן תחילה, הציע חה"כ רוטמן שהנציב ימונה בהצבעה חשאית בכנסת שדורשת רוב של70 חברי כנסת. כעת הוא הציג הצעה חלופית, לפיה הנציב ימונה על ידי ועדת מינוי חדשה שתכלול: שני שרים; חבר כנסת; הסניגור הציבורי הארצי; שופט בדימוס שייבחר על ידי שופטי בית המשפט העליון; שופט בדימוס שייבחר על ידי נשיאי בתי המשפט המחוזיים; דיין בדימוס . ,כלומר הוועדה תכלול7 חברים, מתוכם3 נציגים לקואליציה, דיין שייבחר על ידי הרבנים הראשיים, כלומר עם זיקה פוליטית, ורק3 .נציגים מקצועיים בלתי תלויים ?מה הבעיות בחוק 1. ההצעה מבקשת להפוך את תהליך מינוי נציב תלונות השופטים לפוליטי ואף .לקואליציוני מדובר בניסיון השתלטות של הרוב הפוליטי על מוסד המחזיק בסמכויות משמעתיות- אתיות על השופטים, ועלול להפוך את משרת הנציב לכלי להפעלת לחץ פוליטי על הרשות השופטת. בוועדה המוצעת יש רוב לנציגים עם זיקה פוליטית, ואף רוב לקואליציה במקרים בהם הרבנים .הראשיים קשורים למפלגות שהן חלק מהקואליציה 2. .ההצעה פוגעת בעקרון אי תלות השופטים ועל כן אינה חוקתית מינוי נציב פוליטי יוביל לפגיעה באי תלות השופטים, בשל הסמכויות המשמעתיות- אתיות שיש לנציב, וההשפעה הפוליטית שתהיה עליו שתוביל להפעלת לחץ .פוליטי על השופטים בשבתם בדין מכאן עולה שהצעת החוק פוגעת בעקרון אי- תלות השופטים, אשר קבוע בסעיף2 לחוק- יסוד: השפיטה, ועל כן, אם .תתקבל, היא תהיה בלתי חוקתית 3. .מדובר בשינוי הליך המינוי תוך כדי המינוי הליך מינוי הנציב תקוע מזה יותר משנה בשל אי הסכמות בין השר לבין נשיא בית המשפט העליון. אולם כבר יותר מחצי שנה שר המשפטים מסרב להיפגש עם נשיא בית המשפט העליון ואינו מכיר בו, מה שמסכל את עצם האפשרות להגיע להסכמה. מכאן שהמשבר במינוי הנציב הוא אמתלה מלאכותית שיוצר שר המשפטים על מנת .לעקוף את ההסדר הקיים 4. תנאי הכשירות הנמוכים גם כך הקבועים בחוק , יאפשרו מינוי של משפטנים .חסרי ניסיון מספק לתפקיד הרגיש והחשוב של נציב התלונות לסיכום, הצעת החוק תוביל לפגיעה משמעותית באי- תלות השופטים על ידי מינוי פוליטי של נציב לא.מקצועי וכל זאת תוך כדי הליך מינוי מתנהל 2 20 בפברואר2025 כ"ב בשבט תשפ"ה לכבוד ח"כ שמחה רוטמן , יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת :הנדון 'הצעת חוק נציב תלונות הציבור על שופטים (תיקון מס6 :)) (בחירת הנציב נוסח חדש שהופץ לחברי הוועדה ב- 17 בפברואר2025 אנחנו מתנגדים לנוסח החדש של הצעת החוק שבנדון, אשר הופץ לחברי ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ב- 17 בפברואר2025 . גם נוסח זה של הצעת החוק, כמו הנוסח הקודם, מנסה לשנות את כללי מינוי הנציב תוך כדי הליכי המינוי. לגוף ההצעה, מדובר בהצעה אף בעייתית יותר מההצעה שהופצה בתחילה בשל הגברת ההשפעה של הקואליציה, ואם תתקבל תפר בגסות איזונים עדינים שנקבעו בחוק לשם הגנה על עצמאות הרשות השופטת. לדעתנו, זו הצעה בלתי חוקתית בשל פגיעה בעקרון אי- תלות השופטים הקבוע בהוראת סעיף2 לחוק- :יסוד .השפיטה .להלן חוות דעתנו כללי 1. ,נציב תלונות הציבור על שופטים עומד בראש נציבות תלונות הציבור על שופטים שהחלה לפעול בשנת2003 . 1 הנציב מברר תלונות על התנהגות שופטים ודיינים במסגרת מילוי תפקידם. מדובר בתלונות נגד שופטים ודיינים בכל הערכאות (בית המשפט העליון, בתי המשפט המחוזיים, בתי משפט השלום, בתי המשפט לענייני משפחה, בתי הדין לעבודה, בתי הדין הדתיים ובתי הדין הצבאיים). לפי דו"ח הנציבות, בשנת2023 התקבלו בנציבות897 תלונות על שופטים ודיינים בכל הערכאות וניתנו871 החלטות, מהן בוררו לגופן524 תלונות שהיו בגדר סמכות הנציב. מתוך התלונות שבוררו לגופן7% ( 38 )תלונות ,נמצאו מוצדקות ב- 5% ( 27 תלונות) הסתיים הטיפול בהערה, וב- 1% (3 )תלונות הסתיים הטיפול .בקביעה כי מדובר בליקוי מערכתי2 הצעת החוק 2. .הצעת חוק שבנדון נועדה לשנות את אופן מינוי נציב תלונות הציבור על שופטים 3. לפי החוק הנוהג, הנציב מתמנה בידי הוועדה לבחירת שופטים, לפי הצעת שר .המשפטים ונשיא בית המשפט העליון כאחד3 נוסח קודם של הצעת החוק, שעבר קריאה ראשונה, ביקש לקבוע כי הנציב יתמנה בידי נשיא המדינה לפי בחירת הכנסת בהצבעה חשאית, בקולותיהם של70 חברי הכנסת. לפי הנוסח החדש של הצעת החוק, הנציב יתמנה בידי ועדת מינויים שתורכב משר המשפטים (יו"ר הוועדה), שר העבודה, חבר כנסת שתבחר הכנסת או ועדה מוועדותיה שהסמיכה לכך, שופט בדימוס שייבחר על ידי חבר שופטי בית המשפט העליון, שופט 1 על הדיונים סביב הקמת הנציבות, ראו לימור זר- גוטמן, "מישורי הביקורת על התנהלות "השופטים בישראל משפט וממשל ט329 .)(תשס"ז 2 ,נציבות תלונות הציבור על שופטים דין וחשבון שנתי לשנת2023 (מרץ2024 .) 3 סעיף3 )(ב לחוק נציב תלונות הציבור על שופטים, תשס"ב- 2002 (להלן– .)החוק 3 בדימוס שיבחרו הנשיאים של בתי המשפט המחוזיים, דיין בדימוס שייבחר על .ידי שני הרבנים הראשיים לישראל, והסניגור הציבורי הארצי 4. כל אחד מחברי הוועדה יהיה רשאי להציע לוועדה עד שני מועמדים למשרת .הנציב 5. תנאי הכשירות של הנציב יישארו כפי שקבוע בחוק היום, כלומר מי שכשיר להתמנות שופט של בית המשפט העליון. בשונה מהנוסח הקודם של הצעת החוק, תישאר בתוקפה ההוראה בחוק שלפיה מעמדו הציבורי של אדם והיכרותו עם מערכת המשפט יובאו בחשבון לעניין הצעת מועמד לנציב ולעניין .מינויו 6. משמעות הרכב הוועדה המוצע היא שהנציב ייבחר על ידי ועדה שבה מבחינה מעשית יהיה רוב לגורמים פוליטיים או בתנאים מסויימים לגורמים הקשורים בקואליציה : שני שרים וחבר כנסת יהיו מהקואליציה, וגם הדיין בדימוס ייבחר על ידי שני הרבנים הראשיים שקשורים בדרך כלל בגורמים פוליטיים ומתמנים .בהסכמות פוליטיות רק מיעוט של שלושה חברי ועדה יהיו גורמי מקצוע בלתי תלויים בפוליטיקאים. לכן, מדובר בהרכב שבו לקואליציה עשויה להיות השפעה .מכרעת על מינוי הנציב הליך החקיקה פסול מיסודו 7. היומרה של הצעת החוק היא לפתור משבר בניסיון למנות נציב, בשל חוסר הסכמה בין שר המשפטים לבין נשיא בית המשפט העליון על מועמד לתפקיד הנציב. אכן, מכיוון שלא מונה נציב חדש, מאז חודש מאי2024 לא מכהן נציב תלונות ציבור על שופטים. זו בעיה קשה, שמשמעותה היא כי תלונות הציבור על שופטים אינן מבוררות. עם זאת, הדרך שבה הצעת החוק מבקשת להגשים את היומרה לפתור את הבעיה הזו– .פסולה וחסרת בסיס כאחד 8. ,ההצעה פסולה משום שהיא בעלת אופי רטרוספקטיבי4 במובן הזה שהיא מנסה להשפיע על תהליכי מינוי שכבר החלו (הנציב היוצא סיים את כהונתו ב- 12 במאי 2024 .) 5 כלומר, מדובר בניסיון לשנות את תהליכי המינוי של הנציב תוך כדי תהליך המינוי– .""שינוי כללי המשחק תוך כדי המשחק 9. בנוסף, אין בסיס לטענה שמשמשת להצדקת קידום הצעת החוק תוך כדי הליכי מינוי, על כך שלא ניתן להגיע להסכמה על מועמד לנציב. אכן, שר המשפטים וממלא מקום נשיא בית המשפט העליון לא הצליחו בזמנו להסכים על מועמד שיכהן כנציב עד מאי2024 , עת פרישת הנציב היוצא. אולם מזה מספר חודשים (לפי פרסומים בתקשורת, מחודש יוני2024 ) שר המשפטים מסרב להיפגש כלל עם נשיא בית המשפט העליון (עוד כשהיה ממלא מקום הנשיא, וכן עם קודמו בתפקיד), ולכן גם אין אפשרות שיגיעו להסכמה. אדרבה, מאז בחירתו לאחרונה של נשיא בית המשפט העליון, שר המשפטים הודיע שהוא מסרב להכיר בו או לשתף עמו פעולה. אם שר המשפטים מסרב לשתף פעולה או להיפגש עם נשיא ?בית המשפט העליון, כיצד ניתן לבדוק אם הם יכולים להסכים על מועמד לנציב ?וכיצד אי הכרה במוסדות שלטון החוק יכולה להיות עילה לחקיקה 10 . ,למעשה שר המשפטים מסכל את קיומו של החוק בכך שאינו מנסה להגיע להסכמה עם נשיא בית המשפט העליון על מועמד לתפקיד הנציב ,. זאת ועוד הצעת החוק מתמרצת את שר המשפטים להמשיך בגישתו המנוגדת לכללים 4 השוו: בג"ץ5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת ,(אר"ש26.10.2023 .) 5 למועדי המינוי לפי חוק, ראו סעיף5 .(א) לחוק 4 הקבועים בחוק כיום. הוא יודע שאם ימשיך להתעקש על עמדתו בלא פשרה, אם תתקבל הצעת החוק הוא יוכל לבסוף להציע מועמד כרצונו לוועדת המינויים החדשה שהוא יעמוד בראשה. כלומר הצעת החוק מאיינת את האינטרס של שר .המשפטים לחתור להסכמה עם נשיא בית המשפט העליון, כפי שדורש החוק בכך קידום הצעת החוק חותר תחת הרעיון שעמד בבסיס החוק מלכתחילה– שחייב הסכמה הדדית של נשיא בית המשפט העליון ושל שר המשפטים– ואפשר לשער שקידומה תורם להמשך חוסר היכולת להגיע להסכמה. במקום קידום הצעת החוק, עדיף היה לזמן את שר המשפטים לתת דין וחשבון בפני ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, כדי שיענה כיצד יתכן שנכשל להגיע למועמד ,מוסכם עם שלושה נשיאים וממלאי מקום נשיא שונים בבית המשפט העליון וזאת לראשונה בתולדות הנציבות. נציין בהקשר זה שמכל סוללת האנשים שזומנו להגיע לוועדת החוקה, חוק ומשפט במהלך דיוני הפיקוח שקדמו להצעת ,החוק6 .נפקד מקומו דווקא של שר המשפטים 11 . ,פגם הליכי נוסף בהצעת החוק גלום בקידומה דווקא כהצעת חוק פרטית במקום כהצעת חוק ממשלתית. ניכר שהבחירה של הקואליציה בנתיב זה נועדה לעקוף את הליכי החקיקה הסדורים הגלומים בחקיקה ממשלתית ובהם את .הייעוץ המשפטי לממשלה תכליתו של ההסדר הקיים במינוי הנציב 12 . כאמור בחוות דעתנו על הנוסח הראשון של הצעת החוק שבנדון, שהגשנו לוועדה ב-7 ביולי2024 , החוק הנוהג מבוסס על איזון עדין בהליכי מינוי הנציב. בחוק נקבעו תנאי כשירות מקלים יחסית (כאמור, בחוק נקבע כי מי שכשיר להתמנות שופט של בית המשפט העליון כשיר להתמנות נציב), אבל הצעת המועמד נעשית תוך הסכמה הדדית בין שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון. בנוסף, מינוי הנציב נעשה על ידי הוועדה לבחירת שופטים, אשר מאזנת בין גורמים משלושת רשויות השלטון וממקצוע עריכת הדין (סעיף4 לחוק- :יסוד .)השפיטה 13 . האיזון בהליכי המינוי נועד להגשים שני עקרונות שעומדים בבסיס עבודת הרשות השופטת: אי- .תלות השופטים מחד גיסא, ואחריותיותם מאידך גיסא האיזון הזה דרוש במיוחד על רקע חשיבות השמירה על עצמאות הרשות השופטת, שהיא המוסד החשוב ביותר בישראל להגבלת כוחו של הרוב הפוליטי לשם שמירה על שלטון החוק ועל זכויות האדם. האיזון הזה גם דרוש על רקע סמכויותיו הרבות של שר המשפטים בתחומה של הרשות השופטת, אשר עלולות לאפשר לו– בלא איזון זה– .לפגוע בעצמאות הרשות השופטת7 14 . נזכיר, כפי שגם ציינו בחוות דעתנו הקודמת, כי אי- תלות השופטים היא דרישה חיונית לא לטובת השופטים, אלא לטובת אזרחי המדינה. בעיצוב הליכי הביקורת על השופטים, ההגנה על עצמאות השפיטה היא "אמצעי חיוני לשמירה על ניטרליות שיפוטית, על תפקידם של השופטים בהבטחת התנהלותם התקינה של ענפי הממשל האחרים בממשל דמוקרטי, על הזכויות המהותיות והדיוניות של המתדיינים הבאים לפני בית המשפט, על ערכי היסוד של השיטה ועל אמון ."הציבור במערכת השפיטה8 6 ישיבות מסוג זה נערכו, לדוגמה, ביום18 במרץ2024 וביום10 ביוני2024 . 7 ,גיא לוריא בהנחיית מרדכי קרמניצר ממונים על הצדק: רפורמות ברשות השופטת וברשויות התביעה ( 2011 .) 8 טובה שטרסברג-כהן ומורן סבוראי "ביקורת שופטים במישור האתי- "המשמעתי משפט וממשל ט371 , 384 .)(תשס"ו 5 ההסדר המוצע יפגע באי-תלות השופטים 15 . במקום ההסדר המאוזן הקבוע היום, שנועד להבטיח את אחריותיות השופטים מבלי לוותר על אי- תלותם, הצעת החוק מציעה מינוי בידי ועדת מינויים שבה רוב לגורמים פוליטיים: שלושה פוליטיקאים מהקואליציה (שני שרים וחבר כנסת), ודיין בדימוס, שנבחר אך ורק לצורך זה על ידי הרבנים הראשיים, ולכן ככל הנראה יהדהד את דעתם. כיוון שהרבנים הראשיים הם בעלי קשרים עם ,מפלגות9 לא פעם עם מפלגות קואליציה, המשמעות היא רוב בוועדה לגורמים פוליטיים, ובתנאים מסויימים רוב לגורמי הקואליציה– תוך הותרת תנאי .הכשירות המקלים על כנם 16 . ההסדר המוצע בהצעת החוק יביא לכך שוועדה עם רוב פוליטי– ושבה השיקולים הפוליטיים יהיו בעלי השפעה מכרעת– תמנה את נציב תלונות הציבור על שופטים. מעבר לכך, הרוב הפוליטי בוועדה עשוי בקלות להפוך לרוב קואליציוני של ארבעה חברי ועדה, אם הרבנים הראשיים יהיו קשורים במפלגות .שהן חלק מהקואליציה 17 . כיוון שהנציב מחזיק בסמכויות משמעתיות- אתיות על השופטים, המשמעות של מינוי נציב בידי ועדה פוליטית שכזו היא השפעה פוליטית על מוסד המחזיק בסמכויות משמעתיות- אתיות על השופטים, ונזכיר שלנציב יש סמכות להציע לוועדה לבחירת שופטים לפתוח בהליכי הדחה של שופט (ראו סעיף22 (ה) לחוק וסעיף7 (4 ) לחוק- .)יסוד: השפיטה על כן זהו מהלך שיאיים על אי- תלות השופטים ויעורר חשש למינוי נציב בלתי מתאים (בשל תנאי הכשירות המינימאליים הקבועים בחוק ובשל השמטת התנאי הקבוע היום המחייב את .)הסכמת שר המשפטים ונשיא בית המשפט העליון על המועמד לנציב 18 . שליטה פוליטית מופרזת במינוי גורמי משמעת כפי שמוצע בהצעת החוק נתפסה בפסיקת בתי משפט בינלאומיים כפוגעת בזכות להליך הוגן בשל פגיעתה באי- תלות השופטים. כך, לדוגמה, בית המשפט האירופי לזכויות אדם קבע שמנגנוני המשמעת שנקבעו בפולין לפני כמה שנים, שבהם לרשות המבצעת ולרשות המחוקקת הייתה שליטה במינוי הגורמים האמונים על הליכי המשמעת ובדיקת התלונות, פגעו באופן קשה באי- .תלות השופטים ובזכות להליך הוגן10 19 . הסכנה לפגיעה באי- תלות השופטים בישראל, בראיה כוללת של מערכת המשפט בישראל, חמורה עוד יותר (והשוו לפסיקת בית הדין האירופי לצדק, הנוקט גישה הקשרית לבחינת פגיעה באי- ,תלות השופטים11 ותופס צמצום מוסדי של ההגנה על אי- תלות השופטים כהפרה של הדין האירופי12 ). ראשית, בהקשר הכולל של שיטת המשטר בישראל, להבדיל משיטות משטר אחרות, בית המשפט הוא הבלם המוסדי היחיד כמעט על כוחן של הממשלה והקואליציה . 13 ,שנית ,כאמור לעיל הרשות השופטת בישראל אינה זוכה לעצמאות מוסדית מספקת בשל השפעתה של הרשות המבצעת על דרכי ניהולה , בפרט על רקע סמכויותיו 9 אריאל פינקלשטיין ?בתי הדין הרבניים: שירות דת או ערכאה שיפוטית( 2020 .) 10 Reczkowicz v. Poland, 22.7.2021 :. השווFryderyk Zoll and Leah Wortham, Weaponizing Judicial Discipline: Poland, in DISCIPLINING JUDGES 278 (Richard Devlin and Sheila Wilderman eds., 2021) 11 The Untapped Potential of the Systemic Criterion in the ECJ’s Mathieu Leloup, Case Law on Judicial Independence 24(6) GERMAN LAW JOURNAL 995 (2023) 12 Prim Ministru, 20.4.2020 - Repubblika v. Il . 13 עמיחי כהן פסקת ההתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט ( 2018 .) 6 ,הרבות של שר המשפטים, בין היתר בתחומי הליכי המשמעת של השופטים אשר עלולות לאפשר לו– בלא איזון זה– .לפגוע בעצמאות הרשות השופטת ,שלישית במיוחד במדינות שנמצאות בנסיגה דמוקרטית ,כמו ישראל , חיוני לעמוד על המשמר מפני השתלטות הממשלה ( capture ) על בתי המשפט , אשר מאיינת את אי-תלות .השופטים אחת הדרכים שבהן ממשלות בדמוקרטיות בנסיגה משתלטות על בתי המשפט היא באמצעות שינוי מנגנוני המשמעת על .השופטים14 20 . בהקשר רחב זה, אין ספק שהפרת האיזון בין אי- תלות השופטים לבין אחריותיותם על ידי הפקדת מינוי הנציב בידי ועדה עם רוב פוליטי– ואולי אף קואליציוני– תפעיל לחץ פוליטי על השופטים בשבתם בדין. ההגנה על .עצמאותם תתערער15 מכאן עולה שהצעת החוק פוגעת בעקרון אי- תלות השופטים, אשר קבוע בסעיף2 לחוק- " :יסוד: השפיטה אי תלות . בעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין". על כן, אם .תתקבל, היא תהיה לדעתנו בלתי חוקתית סיכום 21 . הצעת החוק שבנדון היא חלק ממתקפה רחבה של הקואליציה על הרשות השופטת ועל מערכת אכיפת החוק, הגלומים גם בניסיון לשנות את הרכב הוועדה לבחירת שופטים כך שלפוליטיקאים ולנציגיהם יהיה רוב פוליטי. היא .קשורה במסע הדה לגיטימציה כלפי מי שנבחר לנשיא בית המשפט העליון מדובר בניסיון של הממשלה לפגוע באי- תלות של שופטים, תובעים, וגורמי מקצוע אחרים, כדי להאדיר את כוחה של הממשלה, ולהסיר מדרכה כל בלם המגן על שלטון החוק ועל זכויות האדם. המשבר במינוי הנציב, שמבחינה מעשית יוצר אותו היום שר המשפטים, נעשה על גבם של האזרחים שאין מי שיבדוק את תלונותיהם. זוהי אם כן אמתלה מלאכותית, שנועדה לאפשר את קידום הצעת החוק ואת פגיעתה הבלתי חוקתית באי- .תלות השופטים ,בכבוד רב ד"ר גיא לוריא ד"ר עמיר פוקס 14 ORTHAM W OLL AND Z , לעיל ה"ש 10 ; NDEPENDENCE OF I APPORTEUR ON THE R PECIAL S JUDGES AND LAWYERS, SAFEGUARDING THE INDEPENDENCE OF JUDICIAL SYSTEMS IN THE FACE OF CONTEMPORARY CHALLENGES TO DEMOCRACY (Report, Human Rights Council, 9 April 2024) 15 :כפי שמסביר שמעון שטרית "עצמאות אישית של שופטים משמעה שהם נהנים מתנאי כהונה ,שמשחררים אותם מפיקוחה של הרשות המבצעת, אשר עלול היה להתבטא בהעברה מתפקיד השעיה, העברה ממקום למקום או ממישרה למישרה ללא הסכמתם, ובקיצוצים בשכר או הוצאה :לגמלאות בהחלטה מינהלית". ראו שמעון שטרית על השפיטה226 ( 2004 .)