הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2087541
הכנסת העשרים ושלוש
יוזם: חבר הכנסת עפר שלח
______________________________________________
פ/1319/23
הצעת חוק השירותים החשאיים, התש"ף–2020
דברי הסבר
מאז השנים הראשונות לקיומה של מדינת ישראל פועלים בה שירותים חשאיים – המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים ושירות הביטחון הכללי. שירותים אלה מבצעים משימות חשובות ורגישות מאין כמוהן לביטחון המדינה, שפוטנציאל הנזק במקרה של כישלונן או חשיפתן עולה על זה הגלום בפעילותם של רוב משרדי הממשלה; הממשק שלהן עם פעולותיהם של ארגוני הביטחון האחרים, ובראשם צה"ל ומשטרת ישראל, הוא מורכב מאין כמוהו. תקציבם המאוחד של השירותים החשאיים חסוי, אבל גודלו עולה על זה של רוב משרדי הממשלה האחרים.
ואולם, למרות עובדות אלה, הידועות לכל, לא הסדירה המדינה מעולם בחוק את פעולתה של מערכת המודיעין והשירותים החשאיים שלה, ולא פתרה את הבעיות בפיקוח, תיאום וניהוג פעולה זו הנובעות מכך שראשי השירותים כפופים ישירות לראש הממשלה, ללא כל סמכות ביניים. בשנים 1952 עד 1963 כיהן איסר הראל כ"ממונה על שירותי המודיעין", והיה אחראי בפני ראש הממשלה על פעולת השב"כ בנוסף לתפקידו כראש המוסד. זה היה מצב לא בריא כשלעצמו, אבל גם לאחר שתוקן אין בין ראשי השב"כ והמוסד לראש הממשלה כל סמכות ביניים, זאת למרות שעומס הזמן והקשב הנדרש מראש ממשלת ישראל אינו מאפשר כלל ניהוג ראוי של השירותים וקהיליית המודיעין.
ועדות רבות עסקו במהלך השנים בתיאום, חלוקת אחריות וסדרי עדיפויות בין גופי המודיעין, אבל אף לא אחת מהן לא פתרה את המצב מעיקרו, כפי שמוכיח הצורך בהקמת ועדה שכזו מדי מספר שנים. צורך זה אף משתקף בכך שבממשלות האחרונות מונו שרים לענייני מודיעין; ואולם לשרים אלה לא היו סמכויות של ממש, וחלקם אף עסקו בעניינים אחרים, כבדים ודורשי זמן, באופן שלא איפשר להם פיקוח אמיתי על השירותים. שינויים משמעותיים ביותר שנעשו בשירותים נודעו ונבחנו רק לאחר מעשה, בהיעדר סמכות מיניסטריאלית שתפקידה היחיד הוא לפקח ולאשר שינויים שכאלה.
בשנת 2002, לאחר חששות רבים והתנגדויות של ממש, נחקק חוק השב"כ. בזמן שחלף מאז שיבחו כל ראשי השב"כ את הדרך שבה החוק מסדיר את פעולתם ומתווה את גבולות הגזרה של ארגונם החיוני. חוק מוסד טרם נחקק, למרות יוזמות שונות וטיוטות הקיימות במשרד המשפטים. גם בכך יש הוכחה עד כמה המצב הקיים טעון תיקון.
צורך זה מתעצם עוד יותר בעולם הסבוך בו עוסקת קהיליית המודיעין בימינו. גבולות הגזרה של אגף המודיעין של צה"ל, השב"כ והמוסד היו ברורים למדי בימים בהם האיום הגדול ביותר על ישראל היו מדינות שכנות, חמושות בצבא סדיר ומתנהלות על בסיס החלטות מוסדרות. בעולם שבו האיום הקרוב הוא ארגונים תת-מדינתיים, חלקם בתוך מדינות כושלות, ואילו איום האש, האיום הלא קונבנציונלי ואיום הטרור מתרחקים פיסית ומבוזרים על גבי העולם כולו, נדרש אדם בדרג מיניסטריאלי שכל הקשב שלו הוא לפעולתה של קהיליית המודיעין ויש לו סמכות של ממש על פעולתם של הארגונים הלא-צבאיים בתוכה.
כך גם נהוג במדינות דמוקרטיות אחרות. הפיגועים ב-11 בספטמבר 2001 המחישו לקהיליית המודיעין האמריקנית את הצורך בסמכות מתאמת ומפקחת מתחת לנשיא ארה"ב. כתוצאה מכך הוקם משרד מנהל המודיעין הלאומי (DNI – Director of National Intelligence), המפקח בהצלחה על פעולתם של 16 ארגוני מודיעין שונים. ה-DNI אינו מחליף את סמכותם של השרים הממונים על ארגונים אלה; עצם העובדה שיש סמכות אחת, מתחת לנשיא, המובילה אותם משפרת את פעולתם המתואמת ואת ההחלטות שמקבלים ראשי הסוכנויות השונות.
פרק א' הפרק עוסק בהסדרת תפקידו של השר לענייני מודיעין. ראש הממשלה ממשיך להיות האחראי הישיר על פעולתם של השב"כ והמוסד, ואולם השר הופך להיות נציגו, בעל סמכויות של ממש באישור תקציבים, תכניות פעולה ובניין הכוח, סדרי עדיפויות ומינויים. הוא חבר קבוע בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, דבר שאינו מעוגן היום בחוק, ואחראי גם על גיבושה והצגתה של הערכת המודיעין הלאומית, דבר המסור היום בידי אגף המודיעין של צה"ל – גוף שבהיבטים של ראיית עולם ותחומי טיפול אינו צריך להיות "המעריך הלאומי".
פרק ב' הפרק עוסק בשירות הביטחון הכללי. תחת פרק זה יבוא חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002. חוק זה, המסדיר את המסגרת החוקית לפעולתו של השירות, הוא דוגמה לדרך שבה הסדרה חוקית שכזו תרמה תרומה מכרעת ליעילותו של הארגון וללגיטימציה שלו בפני הציבור ומערכת המשפט, בזכות יצירתה של מעטפת אזרחית וחוקית ראויה לפעולותיו. בנוסף, יבוצעו בחוק זה השינויים הנדרשים כתוצאה מהסדרת תפקידו של השר לענייני מודיעין בפרק א' לחוק.
פרק ג' פרק זה יהווה אכסניה עתידית לחוק להסדרת פעולתו של המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, שתובא לחקיקה על ידי ראש הממשלה והשר לענייני מודיעין כשניים עשר חודשים מיום חקיקתו של חוק זה. טיוטה לחוק כזה נמצאת מזה זמן רב בדיון בין גופי הממשל השונים, והכל – מצמרת המוסד עצמו ועד למערכת המשפטית – תומכים בהשלמתה בהקדם. לכשיושלם ויחוקק במסגרת חוק השירותים החשאיים תוסדר סוף סוף פעולתם של השירותים החשאיים על כל צדדיה, כפי שהדבר קיים ברוב המדינות הדמוקרטיות המתוקנות.
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים על ידי חברי הכנסת עפר שלח ויעקב פרי (פ/2823/20; פ/3690/20) ועל ידי חברי הכנסת עפר שלח ומאיר כהן (פ/4569/20), ועל שולחן הכנסת העשרים ואחת על ידי חבר הכנסת עפר שלח (פ/71/21).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ל' בסיוון התש"ף – 22.6.20
מטרה 1. מטרת חוק זה להסדיר את המסגרת החוקית והמיניסטריאלית לפעולתם של השירותים החשאיים של ישראל – שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים. מטרת חוק זה להסדיר את המסגרת החוקית והמיניסטריאלית לפעולתם של השירותים החשאיים של ישראל – שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים. מטרת חוק זה להסדיר את המסגרת החוקית והמיניסטריאלית לפעולתם של השירותים החשאיים של ישראל – שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים.
פרק א': פיקוח מיניסטריאלי פרק א': פיקוח מיניסטריאלי פרק א': פיקוח מיניסטריאלי
הגדרות 2. בחוק זה – בחוק זה – בחוק זה –
"ועדת השרים" – ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, כמשמעותה בסעיף 6 לחוק הממשלה; "ועדת השרים" – ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, כמשמעותה בסעיף 6 לחוק הממשלה; "ועדת השרים" – ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, כמשמעותה בסעיף 6 לחוק הממשלה;
"חוק הממשלה" – חוק הממשלה, התשס"א–2001 "חוק הממשלה" – חוק הממשלה, התשס"א–2001 "חוק הממשלה" – חוק הממשלה, התשס"א–2001
"המוסד" – המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; "המוסד" – המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; "המוסד" – המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;
"השב"כ" – שירות הביטחון הכללי, כהגדרתו בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002; "השב"כ" – שירות הביטחון הכללי, כהגדרתו בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002; "השב"כ" – שירות הביטחון הכללי, כהגדרתו בחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002;
"השירותים החשאיים" – השב"כ והמוסד; "השירותים החשאיים" – השב"כ והמוסד; "השירותים החשאיים" – השב"כ והמוסד;
"השר" – שר לענייני מודיעין, שמונה לפי סעיף 3. "השר" – שר לענייני מודיעין, שמונה לפי סעיף 3. "השר" – שר לענייני מודיעין, שמונה לפי סעיף 3.
שר ומשרד לענייני מודיעין 3. (א) הורכבה ממשלה לפי הוראות חוק-יסוד: הממשלה, ימונה אחד משריה לשר לענייני מודיעין. (א) הורכבה ממשלה לפי הוראות חוק-יסוד: הממשלה, ימונה אחד משריה לשר לענייני מודיעין. (א) הורכבה ממשלה לפי הוראות חוק-יסוד: הממשלה, ימונה אחד משריה לשר לענייני מודיעין.
(ב) השר יעמוד בראשותו של משרד לענייני מודיעין. (ב) השר יעמוד בראשותו של משרד לענייני מודיעין. (ב) השר יעמוד בראשותו של משרד לענייני מודיעין.
כפיפות 4. (א) השירותים החשאיים נתונים למרות ראש הממשלה. (א) השירותים החשאיים נתונים למרות ראש הממשלה. (א) השירותים החשאיים נתונים למרות ראש הממשלה.
(ב) השר הממונה מטעם ראש הממשלה על השירותים החשאיים הוא השר לענייני מודיעין. (ב) השר הממונה מטעם ראש הממשלה על השירותים החשאיים הוא השר לענייני מודיעין. (ב) השר הממונה מטעם ראש הממשלה על השירותים החשאיים הוא השר לענייני מודיעין.
(ג) ראש הממשלה, בהתייעצות עם השר, ימנה את ראש השב"כ וראש המוסד. (ג) ראש הממשלה, בהתייעצות עם השר, ימנה את ראש השב"כ וראש המוסד. (ג) ראש הממשלה, בהתייעצות עם השר, ימנה את ראש השב"כ וראש המוסד.
השר לענייני מודיעין 5. השר יפקח, מטעמו של ראש הממשלה, על פעולתם, ארגונם ותקציבם של השירותים החשאיים ועל מינוי עובדים בכירים בשירותים אלה, כמפורט בסעיף 7. השר יפקח, מטעמו של ראש הממשלה, על פעולתם, ארגונם ותקציבם של השירותים החשאיים ועל מינוי עובדים בכירים בשירותים אלה, כמפורט בסעיף 7. השר יפקח, מטעמו של ראש הממשלה, על פעולתם, ארגונם ותקציבם של השירותים החשאיים ועל מינוי עובדים בכירים בשירותים אלה, כמפורט בסעיף 7.
ייעוד המשרד לענייני מודיעין 6. המשרד לענייני מודיעין ישמש גוף המטה של השר לשם ביצוע תפקידיו, וירכז את הידע הנדרש לגיבוש מדיניות מודיעין ולפיקוח על פעולת השירותים החשאיים. המשרד לענייני מודיעין ישמש גוף המטה של השר לשם ביצוע תפקידיו, וירכז את הידע הנדרש לגיבוש מדיניות מודיעין ולפיקוח על פעולת השירותים החשאיים. המשרד לענייני מודיעין ישמש גוף המטה של השר לשם ביצוע תפקידיו, וירכז את הידע הנדרש לגיבוש מדיניות מודיעין ולפיקוח על פעולת השירותים החשאיים.
תפקידי השר 7. אלה תפקידי השר לענייני מודיעין: אלה תפקידי השר לענייני מודיעין: אלה תפקידי השר לענייני מודיעין:
(1) לגבש, לאור החלטותיו של ראש הממשלה ותפיסת הביטחון של ישראל, מדיניות לבנייתם, הפעלתם ותקצובם של השירותים החשאיים; מדיניות זו תאושר על ידי ראש הממשלה, והשר יפקח על יישומה; (1) לגבש, לאור החלטותיו של ראש הממשלה ותפיסת הביטחון של ישראל, מדיניות לבנייתם, הפעלתם ותקצובם של השירותים החשאיים; מדיניות זו תאושר על ידי ראש הממשלה, והשר יפקח על יישומה; (1) לגבש, לאור החלטותיו של ראש הממשלה ותפיסת הביטחון של ישראל, מדיניות לבנייתם, הפעלתם ותקצובם של השירותים החשאיים; מדיניות זו תאושר על ידי ראש הממשלה, והשר יפקח על יישומה;
(2) להוביל את הקשר היום-יומי של ראש הממשלה עם ראשי השירותים החשאיים, ולפקח על יישומה בפועל של מדיניות ראש הממשלה ביחס אליהם; (2) להוביל את הקשר היום-יומי של ראש הממשלה עם ראשי השירותים החשאיים, ולפקח על יישומה בפועל של מדיניות ראש הממשלה ביחס אליהם; (2) להוביל את הקשר היום-יומי של ראש הממשלה עם ראשי השירותים החשאיים, ולפקח על יישומה בפועל של מדיניות ראש הממשלה ביחס אליהם;
(3) להיות חבר מן המניין בוועדת השרים; (3) להיות חבר מן המניין בוועדת השרים; (3) להיות חבר מן המניין בוועדת השרים;
(4) להוביל מטעמו של ראש הממשלה את עיצובן של תכניות רב-שנתיות לפעולת השירותים ואת קביעתם של תקציבים רב-שנתיים לפעולתם; (4) להוביל מטעמו של ראש הממשלה את עיצובן של תכניות רב-שנתיות לפעולת השירותים ואת קביעתם של תקציבים רב-שנתיים לפעולתם; (4) להוביל מטעמו של ראש הממשלה את עיצובן של תכניות רב-שנתיות לפעולת השירותים ואת קביעתם של תקציבים רב-שנתיים לפעולתם;
(5) לאשר את תקציבם השנתי של השירותים החשאיים, קודם לאישורם במסגרת תקציב המדינה; (5) לאשר את תקציבם השנתי של השירותים החשאיים, קודם לאישורם במסגרת תקציב המדינה; (5) לאשר את תקציבם השנתי של השירותים החשאיים, קודם לאישורם במסגרת תקציב המדינה;
(6) לבחון ולאשר את תכניות העבודה השנתיות של השירותים החשאיים, קודם להצגתם בפני ראש הממשלה; (6) לבחון ולאשר את תכניות העבודה השנתיות של השירותים החשאיים, קודם להצגתם בפני ראש הממשלה; (6) לבחון ולאשר את תכניות העבודה השנתיות של השירותים החשאיים, קודם להצגתם בפני ראש הממשלה;
(7) לפקח על שינויים ארגוניים ומבניים בשירותים החשאיים, תהליכי בניין הכוח ותהליכי הכשרה; (7) לפקח על שינויים ארגוניים ומבניים בשירותים החשאיים, תהליכי בניין הכוח ותהליכי הכשרה; (7) לפקח על שינויים ארגוניים ומבניים בשירותים החשאיים, תהליכי בניין הכוח ותהליכי הכשרה;
(8) לקבל החלטות ולהסדיר את תחומי הפעילות של הארגונים השונים במרחב המודיעיני, כולל אלו הכפופים למשרדי הממשלה האחרים, זאת בתיאום עם שר הביטחון; (8) לקבל החלטות ולהסדיר את תחומי הפעילות של הארגונים השונים במרחב המודיעיני, כולל אלו הכפופים למשרדי הממשלה האחרים, זאת בתיאום עם שר הביטחון; (8) לקבל החלטות ולהסדיר את תחומי הפעילות של הארגונים השונים במרחב המודיעיני, כולל אלו הכפופים למשרדי הממשלה האחרים, זאת בתיאום עם שר הביטחון;
(9) לגבש את הערכת המודיעין הלאומית השנתית ולהציג אותה בפני ראש הממשלה וועדת השרים; (9) לגבש את הערכת המודיעין הלאומית השנתית ולהציג אותה בפני ראש הממשלה וועדת השרים; (9) לגבש את הערכת המודיעין הלאומית השנתית ולהציג אותה בפני ראש הממשלה וועדת השרים;
(10) לפקח על ביצוען של הוראות הממשלה על ידי השירותים החשאיים; (10) לפקח על ביצוען של הוראות הממשלה על ידי השירותים החשאיים; (10) לפקח על ביצוען של הוראות הממשלה על ידי השירותים החשאיים;
(11) לאשר מינוי עובדים בכירים לאחר המלצת ראש השב"כ או המוסד, בדומה להליך המינוי המקובל בין ראש המטה הכללי של צה"ל לשר הביטחון. (11) לאשר מינוי עובדים בכירים לאחר המלצת ראש השב"כ או המוסד, בדומה להליך המינוי המקובל בין ראש המטה הכללי של צה"ל לשר הביטחון. (11) לאשר מינוי עובדים בכירים לאחר המלצת ראש השב"כ או המוסד, בדומה להליך המינוי המקובל בין ראש המטה הכללי של צה"ל לשר הביטחון.
פרק ב': שירות הביטחון הכללי פרק ב': שירות הביטחון הכללי פרק ב': שירות הביטחון הכללי
שירות הביטחון הכללי 8. לעניין שירות הביטחון הכללי, יקראו את חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, כנוסחו ערב ביטולו בחוק זה, בשינויים אלה: לעניין שירות הביטחון הכללי, יקראו את חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, כנוסחו ערב ביטולו בחוק זה, בשינויים אלה: לעניין שירות הביטחון הכללי, יקראו את חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002, כנוסחו ערב ביטולו בחוק זה, בשינויים אלה:
(1) בסעיף קטן 3(א), אחרי "הצעת ראש הממשלה" יבוא "שגובשה בהתייעצות עם השר לענייני מודיעין"; (1) בסעיף קטן 3(א), אחרי "הצעת ראש הממשלה" יבוא "שגובשה בהתייעצות עם השר לענייני מודיעין"; (1) בסעיף קטן 3(א), אחרי "הצעת ראש הממשלה" יבוא "שגובשה בהתייעצות עם השר לענייני מודיעין";
(2) בסעיף 4 – (2) בסעיף 4 – (2) בסעיף 4 –
(א) במקום סעיף קטן (ב) יבוא: (א) במקום סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ב) ראש הממשלה ממונה על השירות מטעם הממשלה, והשר לענייני מודיעין אמון על השירות מטעמו של ראש הממשלה.";
(ב) בסעיף קטן (ד), במקום "ראש הממשלה רשאי למנות, מבין חברי ועדת השרים, ממלא מקום" יבוא "ראש הממשלה רשאי למנות את השר לענייני מודיעין כממלא מקומו"; (ב) בסעיף קטן (ד), במקום "ראש הממשלה רשאי למנות, מבין חברי ועדת השרים, ממלא מקום" יבוא "ראש הממשלה רשאי למנות את השר לענייני מודיעין כממלא מקומו";
(3) בסעיף 5(ב), במקום "ובין חבריה ייכללו שר הביטחון, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים" יבוא "חבריה יהיו השר לענייני מודיעין, שר הביטחון, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים". (3) בסעיף 5(ב), במקום "ובין חבריה ייכללו שר הביטחון, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים" יבוא "חבריה יהיו השר לענייני מודיעין, שר הביטחון, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים". (3) בסעיף 5(ב), במקום "ובין חבריה ייכללו שר הביטחון, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים" יבוא "חבריה יהיו השר לענייני מודיעין, שר הביטחון, שר המשפטים והשר לביטחון הפנים".
ביטול חוק שירות הביטחון הכללי 9. חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002 – בטל. חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002 – בטל. חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב–2002 – בטל.
פרק ג': המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים פרק ג': המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים פרק ג': המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים
חובת חקיקת חוק מוסד 10. ראש הממשלה יגבש, בהתייעצות עם השר לענייני מודיעין, הצעת חוק בדבר הסדרת פעילותו של המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; הממשלה תניח את הצעת החוק על שולחן הכנסת בתוך 12 חודשים מיום תחילתו של חוק זה. ראש הממשלה יגבש, בהתייעצות עם השר לענייני מודיעין, הצעת חוק בדבר הסדרת פעילותו של המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; הממשלה תניח את הצעת החוק על שולחן הכנסת בתוך 12 חודשים מיום תחילתו של חוק זה. ראש הממשלה יגבש, בהתייעצות עם השר לענייני מודיעין, הצעת חוק בדבר הסדרת פעילותו של המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים; הממשלה תניח את הצעת החוק על שולחן הכנסת בתוך 12 חודשים מיום תחילתו של חוק זה.
פרק ד': תיקוני חקיקה פרק ד': תיקוני חקיקה פרק ד': תיקוני חקיקה
תיקון חוק הממשלה 11. בחוק הממשלה, התשס"א–2001, בסעיף 6, במקום "השר לביטחון הפנים ושר האוצר" יבוא "השר לביטחון הפנים, השר לענייני מודיעין ושר האוצר". בחוק הממשלה, התשס"א–2001, בסעיף 6, במקום "השר לביטחון הפנים ושר האוצר" יבוא "השר לביטחון הפנים, השר לענייני מודיעין ושר האוצר". בחוק הממשלה, התשס"א–2001, בסעיף 6, במקום "השר לביטחון הפנים ושר האוצר" יבוא "השר לביטחון הפנים, השר לענייני מודיעין ושר האוצר".