חומר רקע

ב' תמוז, תש"ף 24 ביוני 2020 לכבוד ח"כ מיקי חיימוביץ' יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק מניעת כניסת מבקרים ועורכי דין למקומות מעצר, תחנות משטרה ובתי סוהר (הוראת שעה), התש"ף-2020 הסניגוריה הציבורית מתכבדת להעביר את הערותיה להצעת החוק שבנדון. מניעת ביקורי עורכי דין בבתי המעצר ובבתי הסוהר כרוכה בפגיעה חמורה בזכות הייצוג ובזכות ההיוועצות, וכפי שנקבע לא פעם בפסיקת בית המשפט העליון, "זכותו של עצור להיפגש עם עורך דין זכות יסוד היא לו" (בג"ץ 3412/91 סופיאן נ' מפקד כוחות צה"ל) והיא זכות "שהוכרה בדין כזכות מן המעלה הראשונה", כדברי כב' השופטת (כתוארה דאז) א' חיות (ע"פ 1301/06 עזבון המנוח יוני אלזם נ' מדינת ישראל). הסדר השולל מהעצור או האסיר את זכותו להיפגש עם עורך דינו פוגע קשות בזכויותיו החוקתיות להליך הוגן ולנגישות לערכאות שיפוטיות. הגבלת חירותו וחופש תנועתו של אסיר גם אינה אמורה לשלול מניה וביה את זכותו לקשר עם בני משפחתו. ביקורים של בני משפחה הם "חלק מנדבכי הקשר של האדם-האסיר עם העולם ועם סביבתו הקרובה. הוא זקוק להם מעצם ברייתו. הם חלק מהווייתו כאדם; הם חלק מכבודו כאדם. הם תורמים תרומה חשובה לרווחתו ולשיקומו במהלך מאסרו" (רע"ב 6956/09 יונס נ' שירות בתי הסוהר). בהסדר המונע מהאסיר להיפגש עם בני משפחתו יש משום פגיעה קשה בכבוד האדם, ויש בו כדי להעצים פי כמה את נזקי המאסר ומכאוביו. אמירות אלו אינן מצויות במישור התיאורטי בלבד, אלא מבטאות נכוחה את המציאות הקשה בבתי המעצר ובתי הסוהר בתקופת משבר הקורונה ולאחר כניסתן לתוקף של תקנות שעת החירום. במשך כשלושה חודשים נמנעה כניסתם של עורכי דין למתקני הכליאה השונים, כך שעצורים ואסירים הזקוקים לייעוץ מקצועי ולייצוג משפטי לא יכלו להיפגש באופן בלתי אמצעי עם עורכי דינם. כמו כן נמנעו גם ביקורים של בני משפחות הכלואים, והם לא זכו לראות או לפגוש את יקיריהם במשך שבועות ארוכים. לצד מניעת הביקורים ננקטו גם צעדים שונים נוספים הפוגעים בזכויות יסודיות של הכלואים: שלילת זכותם של העצורים והאסירים להיות נוכחים בדיונים משפטיים המתקיימים בעניינם; ביטול יציאת אסירים לחופשה; וצמצום ניכר של פעילויות השיקום, החינוך והפנאי. מהניסיון הנלמד מהשטח בתקופה זו הצטיירה תמונה מטרידה ביותר של פגיעה קשה ומתמשכת בזכויות העצורים, הנאשמים והאסירים ובתקינותם של הדיונים המשפטיים – פגיעה שלא זכורה דומה לה מעולם במדינת ישראל. כנקודת מוצא – ובטרם יוחלט על קידום החקיקה המוצעת – יש לבחון לעומק האם ההצדקות שעמדו בבסיסן של הסדרי החירום בתחילת המשבר אכן עומדות בעינן, האם אותן הצדקות תקפות (ואם כן, באיזו מידה הן תקפות) לנוכח מאפייני התחלואה השוררים במדינת ישראל ובהתחשב בתשתית העובדתית הרלוונטית שנאספה במהלך תקופת החירום – ובמיוחד האם לא הגיעה העת לקדם חלופות אחרות שפגיעתן בזכויות החוקתיות פחותה. בפרט, יש מקום לבחון לעומק האם לא ניתן לקיים את הביקורים במתקני כליאה תחת אמצעי זהירות כגון ביקורים מאחורי מחיצה, הקפדה על ציוד מיגון, שמירת מרחק וכד'. בהקשר זה, יצוין כי בחוות דעתו העדכנית (מיום 21.5.2020) של המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, פרופ' איתמר גרוטו, הומלץ כי "הקשר עם כל גורם חוץ (שאינו אנשי שב"ס – כגון עו"ד, שוטרים), בבית הסוהר או מחוץ לו, יתבצע ממרחק של 2 מטר והקפדה על מסיכות פה אף, או בהפרדה מוחלטת ע"י מחיצה שקופה". חוות דעת זו למעשה שומטת את הקרקע מתחת להסדר המוצע של שלילת הביקורים. ככל שבכל זאת יוחלט לקדם את הצעת החוק, להלן יפורטו יתר הערותינו. "מנגנון ההפעלה" של הוראת השעה – הכרזות השר לביטחון הפנים הכרזות השר המוצעות שמכוחן ניתן יהיה לשלול או להגביל ביקורים בבתי המעצר ובתי הסוהר מנוסחות בצורה עמומה, והן אינה כוללת קריטריונים מצומצמים ברורים לפרסומן (כפי שלהבנתנו נקבע ביחס להגבלת פעילויות אחרות במשק). לנוכח הפגיעה הקשה בזכויות העצורים והאסירים ובתקינות ההליכים המשפטיים, אנו סבורים כי יש לכלול במנגנון הכרזת השרים זיקה מפורשת וברורה יותר למאפיינים שונים של התחלואה במדינה (למשל מספר החולים החדשים במדינה, מספר החולים המונשמים, מספר העצורים והאסירים הנמצאים בבידוד וכיו"ב), וכן למצב שבו מוטלות הגבלות משמעותיות על פעילות המשק והתנועה במדינה. הצורך בתחימת הכרזות השר תקפה ביתר שאת לגבי ההכרזה המחמירה יותר לפי סעיף 3(ג) – דווקא הכרזה זו מנוסחת בצורה מרחיבה מדי. כך למשל, אין הגיון שדווקא בבואו להחליט על תוצאה מחמירה יותר, יסתפק השר בהכרזה רק על "סכנת הדבקה" כללית, ותו לא, ללא כל התייחסות פרטנית לסכנה הספציפית שנובעת ישירות מביקורים במתקני הכליאה. כפועל יוצא מכך, גם נדרש להוסיף להגדרה של "חוות דעת מטעם משרד הבריאות" התייחסות מפורשת לסיכון הספציפי הטמון בכניסת מבקרים ועורכי דין למתקני הכליאה, ובכלל זה לבחינת חלופות אפשריות (כדוגמת ביקורים מאחורי מחיצות, שימוש במסכות או שמירה על מרחק) כדי להתמודד עם סיכון זה. בנוסף, הכרזות השר במתכונתן הנוכחית מעניקות לו שיקול דעת מינהלי רחב בהשעיית זכויות יסוד הקבועות בחוק – וזאת ללא כל מנגנוני בקרה ופיקוח פרלמנטארי הדוק של המחוקק. אנו סבורים כי כאשר הרשות המבצעת שוללת זכויות יסוד שכאלה, ראוי שהדבר ייעשה באישור הכנסת, ולכן ראוי לקבוע שהכרזות השר תהיינה כפופות גם לאישור ועדת הפנים של הכנסת (לחילופין יש לקבוע כי ההכרזה תובא בסמוך לאחר פרסומה לבחינה ואישור מחודש של הוועדה). אשר למשמעותן של ההכרזות: אנו סבורים שיש לסייג את ההכרזה החלקית לפי סעיף 3(א) כך שהיא כלל לא תחול על ביקורי עורכי דין. במצב הרלוונטי להכרזה זו אין הצדקה ממשית, לטעמנו, למניעת ביקורי עורכי דין, ויש לקיימם כסדרם (ולו מאחורי מחיצה). לנוכח מעמדן החוקתי של זכות הייצוג וזכות ההיוועצות, ניתן לקבל אפשרות של מניעת ביקורי עורכי דין רק במצב חירום חמור. לצד זאת, אנו מציעים כי ההכרזה המחמירה לפי סעיף 3(ג) אמנם תאפשר להגביל סוגים מסוימים של ביקורי עורכי דין, ואולם בה בעת יש לקבוע ביקורים אלה יתקיימו תוך שימוש בהיוועדות חזותית. מכיוון שמדובר ב"חקיקת מדף" לחודשים הבאים, הרי שיש מספיק זמן להיערכות ליצירת התנאים לקיום המפגשים במתכונת זו בעת הצורך. הערות פרטניות להצעת החוק תחולת ההסדר על תחנות המשטרה – לדעתנו אין מקום להחיל את ההסדר על עצורים המוחזקים בתחנות המשטרה. בעניינם של עצורים אלה קיים משנה חשיבות למפגש פרונטאלי עם עורך הדין, ובפרט לצורך מימוש זכות ההיוועצות בחקירה. מנגד, רמת הסיכון להתפשטות הנגיף בקרב אוכלוסייה זו הוא נמוך בהרבה מזה של אוכלוסיית הכלואים במתקני שירות בתי הסוהר. לעניין זה יש להביא בחשבון כי כאשר מדובר בעצורים הנחקרים לראשונה, הם עדיין לא נקלטו במתקני שירות בתי הסוהר וממילא היו חופשיים בסמוך לפני כן. זאת ועוד, להבנתנו במצבים בהם עצורים אלה מועברים לאחריותו של שירות בתי הסוהר, הם ממילא עוברים תהליך סינון קפדני שמאפשר את קליטתם הבטוחה. לעניין זה יצוין כי מטעמים אלה ממש לא נשללה הזכות לביקורי עורכי דין בתחנות המשטרה, לצורך מימוש זכות ההיוועצות של העצורים, במשך תקופת החירום. פרסום סדרי הכניסה ותנאיהם –  במספר מקומות בהצעת החוק מוצע לקבוע שהסדרי כניסה ותנאיהם ייקבעו על ידי נציב בתי הסוהר או המפכ"ל, בין אם באמצעות נהלים שיפורסמו ובין אם באמצעות פקודות נציבות ופקודות משטרה (למשל בסעיפים 4(א), 6(א), 6(ג)) בעקבות ניסיון שהצטבר במהלך החודשים האחרונים בהקשרים דומים, אנו סבורים כי יש לציין במפורש בכל הסעיפים הרלוונטיים שהסדרים ותנאים אלה יפורסמו לציבור באופן מיידי, לרבות עדכונם מעת לעת, וכן יועברו במישרין ללשכת עורכי הדין, לסניגוריה הציבורית ולגופים רלוונטיים נוספים (כגון שירות מבחן, הרשות לשיקום האסיר וכד'). קביעת התנאים וההסדרים לכניסת עורך דין לצורך מתן שירות משפטי מקצועי (סעיף 4(א)) – כאמור לעיל, הסניגוריה הציבורית סבורה כי בכל הנוגע להכרזה החלקית, אין מקום כלל למניעת ביקורי עורכי דין. באשר להכרזה המחמירה, ניתן יהיה להגביל סוגים מסוימים של ביקורי עורכי דין. מכל מקום, מטרתו של סעיף זה אינה ברורה, וכך גם ניסוחו הכוללני. בפרט לא ברור למה הכוונה בתיבה "בשים לב, בין היתר, להיותו עצור או אסיר", ומדוע הדבר אמור להשפיע על התנאים וההסדרים לכניסת עורך דין. ככל שישנה כוונה להגביל ביקורים של סוגי עצורים/אסירים מסוימים, מעבר לדינים הקיימים, הרי שיש לציין ולהסדיר זאת במפורש בחקיקה. כך גם לגבי הנתון של "קיומם של הליכי חקירה או הליכים משפטיים בעניינו" ו"לשלב בו נמצא הליך משפטי זה". דווקא בנסיבות שבהן אוכלוסיית הכלואים מצויה תחת מגבלות, ישנה חשיבות רבה לשמר את נגישותם לייעוץ משפטי ראוי ולמפגש עם עורך דין, כשהדבר אפשרי, בין היתר על מנת לבחון אפשרויות ליזום הליכים שעדיין אינם תלויים ועומדים. מובן שניתן לקבוע במסגרת נהלי שב"ס הוראות טכניות הנוגעות לקיום הביקורים, ואולם נראה כי נוסחו של הסעיף מכוון למטרה רחבה בהרבה ולמעשה מעניק לשירות בתי הסוהר ולמשטרה שיקול דעת נרחב מדי גם לגבי הגבלת הביקורים. הגבלת משך ההיוועצות ותדירותו (סעיף 4(ג)) – סעיף זה אף הוא לוקה בעמימות, ולא ברורה מטרתו לנוכח קיומן של ההוראות הייעודיות בחוק הקיים בנושא הגבלת משך מפגש עם עורך דין ותדירותו. אין בהכרח קשר בין השיקולים המנויים בהכרזת השר לביטחון הפנים לבין ההצדקה להגביל את משך מפגש ההיוועצות או תדירותו. לעיתים סוג דיון פשוט דווקא מצריך שיחה ממושכת (למשל, ניסיונות לאתר מפקחים או ערבים בהליך מעצר), ולהיפך. אין מקום לאפשר למפקד מתקן הכליאה או לממונה על החקירה לקבוע את סבירות משך המפגש, וחשוב מכך, לא ניתן להבין כיצד הוא יוכל לעשות כן הלכה למעשה. האמצעי החלופי למפגש עם עורך דין (סעיף 4(ד)) – כאמור לעיל, בכל הנוגע לביקורי עורכי דין אנו סבורים שיש לקבוע כי באמצעי החלופי למפגש הפרונטאלי יהיה באמצעות היוועדות חזותית. באשר ליתר סוגי הביקורים, יש להגדיר במפורש כי "מכשיר טכנולוגי" הוא כזה המאפשר העברת קול ותמונה בזמן האמת, ולחילופין העברת קול בלבד. כמו כן יש לאפשר בקשות לתיאום טלפוני, ולכל הפחות לתת מענה למקרים דחופים בהם אין אפשרות להעביר בקשה בכתב והמתנה למענה. בנוסף, יש לקבוע מועד מרבי מוגדר למתן מענה כך שבקשה לקיום פגישת עורך דין עם עצור/אסיר תיענה בהקדם האפשרי ולכל היותר תוך 24 שעות, וכשמדובר בעצור לצרכי חקירה, ללא דיחוי. הקצאת מכשיר טכנולוגי (סעיף 4(ה)) – אף בהקשר זה לא ברורים מטרת הסעיף וניסוחו. כל עוד נמנע המפגש עם עורך הדין, הרי שבכל מקרה חלה החובה לאפשר לעצור/לאסיר היוועצות בדרך חלופית (כמובן בכפוף להוראות הכלליות בדבר מניעת מפגש). ככל שהכוונה בסעיף היא להחלטה בדבר סוג המכשיר הטכנולוגי, הרי שיש להבהיר זאת במפורש. הגדרת "נותן שירות מקצועי" (סעיף 6(ג)) – יש לחדד מהי ההגדרה של "נותן שירות מקצועי על פי דין". בכל מקרה, בין אם בסעיף זה ובין אם בסעיף מתאים אחר, נדרש להסדיר גם את האפשרות לביקורים של מומחים מטעם ההגנה לצורך הליכים משפטיים מתנהלים או עתידיים. הניסיון שנצבר בחודשים האחרונים מלמד על כך שיש צורך בהסדרת האפשרות לכניסת מומחים (למשל, לצורך מתן חוות דעת פסיכיאטרית בהליך מעצר או טיפול במציאת חלופת מעצר; רופא מומחה לאסיר; מומחה פרטי לצורך בניית תכנית שיקומית בשחרור מוקדם ממאסר' ועוד). כניסת מבקרים ועורכי דין במקרים חריגים (סעיף 7) – אנו סבורים שיש מקום לקבוע חריג שיפוטי, כך שגם שופט יהיה מוסמך להורות מטעמים מיוחדים על כניסת עורך דין או נותן שירות נדרש לצורך ביקור עצור/אסיר. הוראות ייחודיות לגבי קטינים – בסעיף 6(ב) יש לקבוע מתן עדיפות ברורה יותר לשימוש באמצעי טכנולוגי המאפשר היוועדות חזותית. כמו כן, בהתאם לאמור בסעיף 13ב ו34ב לחוק הנוער, יש להוסיף כי שירותי חינוך ופנאי יינתנו לקטין באמצעים טכנולוגיים, אם נותן השירות הוא גורם חוץ שלא התאפשרה כניסתו. ביקורים רשמיים במתקני הכליאה (סעיף 8(ג)) – אנו סבורים כי ראוי שהתנאים והסייגים לגבי ביקורים רשמיים בתקופת ההכרזה (לפחות המהותיים שבהם) ייקבעו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה בנושא מבקרים רשמיים, ולא בהוראת שעה פנימית של שירות בתי הסוהר. הסדרים משלימים לביקורים במתקני הכליאה – לצד ההסדרים והתנאים שהנציב או המפכ"ל אמורים לקבוע לגבי אופן קיום שיחות הייעוץ עם עורכי הדין, יש להוסיף את חובתם לקבוע גם הסדרים משלימים כגון: הדרכים להעברת חומר משפטי ומקצועי בין עורך הדין לבין העצור או האסיר, קביעת הסדרים משלימים כמו החתמה על תצהירים או טופסי ויתור על סודיות רפואית, וכד'. בברכה, עו"ד גיל שפירא עו"ד ישי שרון מנהל מחלקה (ממונה ארצי על ייצוג אסירים) מנהל תחום בכיר (חקיקה, תכנון ומדיניות) הסניגוריה הציבורית הארצית הסניגוריה הציבורית הארצית