חומר רקע
1
כ"ז בשבט( תשפ"ה25
בפברואר2025
)
אל: ועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
:הנדון סעיף18
להצעת חוק התוכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות
הכלכלית לשנת התקציב2025), התשפ"ה-
2024
–
'פרק ז
: חברות ממשלתיות
מוצע לקבוע כי ב חלוקת דיבידנד של חברות ממשלתיות לא יידרש אישור האסיפה הכללית של
החברה לצורך חלוקת
ה ,דיבידנד וזאת
אף אם לפי תקנון החברה חלוקת הדיבידנד מותנית
באישור
האסיפה הכללית ,בהתאם ל סעיף307
לחוק החברות, התשנ"ט-
1999
.
רקע :
נכון ליום31.12.23
היתה רשות
ה חברות
ה ממשלתיות :(להלן"הרשות"
)אחר
אי ת על69
חברות
ממשלתיות וכן על21
,חברות בנות ממשלתיות4
עמותות ו-
15
חברות מעורבות.
1 "
חברה
ממשלתית"
היא חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר
ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה יחד עם חברה ממשלתית או
חברת בת ממשלתית.
2 חוק החברות, התשנ"ט-
1999
(להלן:
"חוק החברות"
) חל על החברות
.הממשלתיות בהיותן בראש ובראשונה חברות הרשומות במרשם החברות חוק החברות
הממשלתיות, התשל"ה–
1975
)(להלן חוק החברות הממשלתיות
הוא
ה חוק המסדיר את
דיני החברות הממשלתיות במדינת ישראל
,ואת האופן שבו גורמי הממשלה מפעילים סמכויות
לרבות במעמדם כבעלי מניות, ביחס לחברה, לרבות בכל הנוגע להחלטה על ,הקמת חברה מינוי
דירקטורים והצבעה באסיפה הכללית, וקבלת החלטות שונות בחיי החברה או בסיום פעילותה. כמו
כן קובע חוק החברות הממשלתיות הסדרי מימשל תאגיד
י נוספים על אלה הנובעים מחוק החברות.
סך ההכנסות של החברות הממשלתיות הסתכם בשנת2023
בכ-
91.5
מיליארד ש״ח
. עליה של כ-
10
מיליארד ₪ביחס ל
שנת
2022
, הנובעת בעיקרה מגידול בהכנסות של החברות הממשלתיות
העיקריות
: התעשייה האווירית לישראל בע"מ
)(תע"ש, רפאל מערכות לחימה מתקדמות בע"מ ,
חברת החשמל
)לישראל (חח"י
ונגה ניהול מערכת החשמל
, רכבת ישראל
, נתיבי איילון ו חברת
מקורות.
הרווח הנקי של החברות הממשלתיות הסתכם בשנת2023
בסך של6.2
מיליארד.₪
3
רשות החברות הממשלתיות מחלקת את
החברות הממשלתיות ל
ארבע קבוצות :
1.
חברות ביצוע
מתוקצבות (חברות המהוות זרועות ביצוע ומתוקצבות באופן מלא על ידי הממשלה , לדוגמא נתיבי
איילון, נתיבי ישראל, נת"ע ועוד ;)
2.חברות תשתיות מתוערפות
"(חברות תשתית "עצימות נכסים
בעלות תעריף מפוקח, שמרבית פעילותן מוגדרת כמונופול טבעי
, כגון חברת החשמל, ת עשיות
אנרגיה בע"מ, נתג"ז, נמל אשדוד ועמידר ;)
3. חברות שירותים ותפעול מתוערפות
(חברות
1
רשות החברות הממשלתיות, דין וחשבון על החברות הממשלתיות לשנת2023
', דוח מס63
, אוקטובר2023
', עמ8.
2 "חברה בת ממשלתית " היא
חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה
באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית
מספר הדירקטורים שלה הם בידי חברה ממשלתית, בידי חברת בת ממשלתית או בידי חברה ממשלתית יחד עם חברת
בת ממשלתית .
"חברה מעורבת "
היא חברה אשר מחצית או פחות מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות
מחצית או פחות ממספ ר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה. חברה כזו אינה ממשלתית ושליטתה של המדינה בה
מצומצמת יחסית.
תחולת החוק על עמותות ממשלתיות מוסדרת בסעיף60
.
3
רשות החברות הממשלתיות, ה"ש2
', עמ14
-
13
.
2
המספקות שירותים בתחומים שונים וצפויות לעבור הפרטה ברמות שונות לאור פתיחת השווקים
שלהם לתחרות); ו-4
.חברות פעילות בשוק תחרותי
)(לדוגמא רפא"ל, התעשייה האווירית ותומר.
4
למרות שב פרוטפוליו של רשות החברות הממשלתיות
למעלה מ-
100
חברות ממשלתיות, חברות
בנות ממשלתיות וחברות מעורבות, מבקר המדינה מצא ש רק14
-
13
מתוכן הן חברות שיכולות
לחלק בפועל
דיבידנד5 למדינה.
6
בחלק מהחברות
יש מגבלה הנובעת מ מבנה ההתאגדות כחל"צ
שתקנונה מגביל חלוקת
רווחים7
)(כגון חברות בתחום החינוך או מ
גבל
ה
דומה מסמכי ההתאגדות
)של החברה (עמידר
. מגבלות נוספות יכולות לנבוע, למשל, ממגבלות ב)תנאי גיוס חוב (נמלי ישראל ,
,או מאופן מימון פעילות החברה. כך, למשל בחברות מתוקצבות במלואן אין משמעות לייצור רווח
.וחלוקתו
חלוקת דיבידנד בחברה ממשלתית, כמו בכל חברה, כפופה בראש ובראשונה לכללי החלוקה
הקבועים ב סעיף302
לחוק החברות, התשנ"ט-
1999
(להלן–
)חוק החברות
לפיו
חברה רשאית לחלק
דיבידנד
לפי החלטה בדירקטוריון החברה,
לאחר שהדירקטוריון וידא כי (א) יש לחברה עודפים
ראויים לחלוקה (מבחן הרווח), ו-
(ב) כי לחברה יכולת לעמוד בהתחייבויותיה גם לאחר חלוקת
.)הדיבידנד (מבחן יכולת הפירעון
אופן
קבלת החלטה
על
חלוקה בחברה מוסדרת
ב סעיף307
לחוק החברות8 .
בעוד שברירת המחדל
בסעיף היא שדירקטוריון החברה הוא שמחליט על חלוקת דיבידנד, חברה יכולה לקבוע
בתקנונה
כי ההחלטה תתקבל גם באחת משלוש דרכים אחרות הקבועות בסעיף ובכלל זאת )(א באישור
האסיפה הכללית
על סמך המלצת הדירקטוריון, (ב) בדיקטוריון החברה, לאחר אישור הסכום על
ידי האסיפה הכללית; ו-(ג) בדרך אחרת שנקבעה בתקנון , ובלבד שניתנה הזדמנות לדירקטוריון
לקבוע כי החלוקה מקיימת את מבחני החלוקה האמורים. כלומר, חוק החברות קובע כי החלטה
על חלוקה חייבת לעבור בדירקטוריון החברה כדי שיוכל
לעמוד .על התקיימות תנאי החלוקה
לעומת זאת, האסיפה הכללית של בעלי ,המניות, הנהנים מהחלוקה אינה יכולה לקבל החלטה זו
לבדה , בשל החשש לפגיעה .בנושי החברה
,על פי נתוני רשות החברות
פר סמב
מבין החברות הממשלתיות ,ובהן חברת החשמל ,מקורות ,רפאל
,תע"א, תש"א, ערים החברה לשירותי
איכות הסביבה ו
ענבל –
נדרש לפי תקנוני החברות גם אישור
האסיפה הכללית לחלוקה .
באי כוח הממשלה באסיפה הכללית נקבעים על ידי השר הממונה על
4
עבודה של חברתC
TAS
, עבודה של שהוכנה לרשות החברות הממשלתיות, כפי שעובדה במשרד מבקר המדינה
והוזכרה ב ,דוח מבקר המדינה ,הפיקוח והבקרה על חברות ממשלתיות שבט התשפ"ד, ינואר2024
', עמ90
.
5
דיבידנד-
תשלום שמעבירה חברה מתוך יתרת הרווח הנקי שנצברה בחברה לכל אורך שנות פעילותה ולא חולקה
לדיבידנד או הועברה לקרנות הון .
6
:החברות המחלקות דיבידנד
רפאל, תע
שייה אווירית ,, איסורד, תומר, רותם( תעשיות אנרגיה בע"מ
תש"א), נת יבי
גז (נת
ג"ז), נמל אשדוד, ערים , החברה לשירותי ,איכות הסביבה, ענבל, דירה להשכיר( וחברה נוספת
חסוי .)
7
סעיף345א לחוק החברות.
8 החלטה על חלוקת דיבידנד
307
. החלטת
החברה על חלוקת דיבידנד תתקבל בדירקטוריון החברה, ואולם חברה רשאית לקבוע בתקנונה כי ההחלטה תתקבל
:באחת מהדרכים האלה
(1)
באסיפה הכללית, לאחר שתובא בפניה המלצת הדירקטוריון; האסיפה רשאית לקבל את ההמלצה או להקטין את הסכום
;אך לא להגדילו
(2)
,בדירקטוריון החברה
;לאחר שהאסיפה קבעה את סכום החלוקה המרבי
(3)
בדרך אחרת שנקבעה בתקנון, ובלבד שניתנה הזדמנות נאותה לדירקטוריון לקבוע, בטרם תבוצע החלוקה, כי החלוקה
.אינה חלוקה אסורה
3
החוק, הוא השר לשיתוף פעולה אזורי,
ועל ידי השר האחראי לענייני החברה
או השר ש נקבע
בהחלטת הממשלה המקימה את החברה (סעיף6(3) לחוק החברות הממשלתיות).
היקף
ה דיבידנד
שהוכרז וטרם חולק בשל העדר הסכמה של האסיפה הכללית
עומד על כ-
1.6
מיליארד.₪
9
על
חלוקת
דיבידנד בחברה ממשלתית
חל
גם
סעיף
33
)(ג
לחוק החברות הממשלתיות, ה קובע כי
החלטת דירקטוריון של חברה ממשלתית בדבר ייעוד הרווחים שלה או בדבר חלוקתם טעונה אישור
של רשות החברות הממשלתיות.
סעיף4
(א) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי חברה ממשלתית תפעל לפי השיקולים העסקיים
שלפיהם נוהגת לפעול חברה לא-ממשלתית , אלא אם נקבעו לה, על ידי הממשלה שיקולי פעולה
.אחרים חוזר "חלוקה וייעוד רווחים בחברות הממשלתיות" משנת2018
10
מנחה את החברות
הממשלתיות לייעד למד ינה מדי שנה דיבידנד מרווחים שוטפים בשיעור של50%
לפני תשלום תגמול
תמרוץ אישי לעובדים , ביחס לרווחים הצבורים. המונח "ייעוד רווחים" כולל על פי החוזר חלוקה
או ייעוד של רווחי החברה לכל מטרה
, כגון לטובת קרן השקעות .
ב ספטמבר2022
בדקה רשות החברות הממשלתיות את שיעור הדיבידנד הנהוג בחו"ל ובחברות
חברות ציבוריות בארץ ומצאה כי מדיניות החלוקה של הדיבידנד נגזרת מהרווח הנקי ונעה בטווח
של40%
עד80%
ממנו.
,ואולם בפועל
מתוך14
החברות הממשלתיות שיכולות לחלק דיבידנד6
לא
חילקו דיבדינד בין השנים2018
עד2021
.
באותן שנים חולק דיבידנד בגובה של1.07
מיליארד ₪
בלבד למול עודפים צבורים של למעלה מ-9
מיליארד.₪
בשנת2022
הביאה, בין היתר, פעילותה של ה
רשות11
לכך ש-
11
מתוך ה-
14
החברות הממשלתיות
הכריזו כי יחלקו דיבידנד,
בגובה1.4
מיליארד₪
. ואולם,
רק6%
מתוך הדיבידנד שהוכרז בשנת
2022
.חולק בפועל
ניתוח החסמים מצביע על בין היתר על מדיניות של השר הממונה על רשות
החברות הממשלתיות
ש היתה באותה עת שלא לאשר את חלוקת הדיבידנד (עניין שלמיטב הבנתנו
)נפתר לאחרונה;
וכן הצורך בכינוס
ה אסיפה
ה כללית של בעלי המניות
ק חל ב
מהחברות כמתואר
לעיל. כלומר, באישור
השר הממונה על הרשות
, השר לשיתוף פעולה אזורי
והשר האחראי על
החברה, שבה צריך להחליט על החלוקה בפועל.
מבקר המדינה שבחן את התנהלות הרשות
המליץ
בהקשר זה
כי
השר הממונה על הרשות
(שעל פי החלטת ממשלה460
הוא השר לשיתוף פעולה
)אזורי,
השר האחראי על החברות הפרטניות ושר האוצר יפעלו תוך שיתוף פעולה עם רשות
החברות הממשלתיות לקביעת מדיניות חלוקת דיבידנד מהחברות הממשלתיות ויפעלו לחלוקת
הדיבידנדים שהוכרזו בחברות הממשלתיות ובמקומות שנדרש יכונסו האסיפות הכלליות בחברו ת
.כדי שהדיבידנד המוכרז יחולק בפועל לאוצר המדינה12
יצוין עוד כי במסגרת הצעת תקציב המדינה
לשנת2024
הוחלט
לקדם חלוקת דיבידנדים, תוך פירוט של פעולות ספציפיות שיש לעשות ביחס
.לחלק מהחברות .למיטב ידיעתנו ההחלטות או מרביתן לא בוצעו והדיבידנד לא חולק
9
.רשות החברות במענה לשאלות הייעוץ המשפטי לכנסת16
בפברואר2025
.
10
חוזר רשות החברות הממשלתיות18
-5-2
(דצמבר2018
.)
11
הרשות נקטה מספר פעולות ובהן בחינה ואישרור של מדיניות החלוקה הקבועה בחוזר הדיבידנד; שילוב הנושא של
חלוקת הדיבידנד במודל התגמול של החברות הממשלתיות וקביעתו כתנאי סף להשתתפות במודל תגמול תמרוץ וכן
קיום פגישות עם החברות.השונות
12
,דוח מבקר המדינה ,הפיקוח והבקרה על חברות ממשלתיות שבט התשפ"ד, ינואר2024
', עמ98
-
94
.
4
התיקון
:המוצע
הנוסח המוצע מתקן את סעיף33
לחוק החברות הממשלתיות ו קובע חלופה לצורך באישור האסיפה
הכללית–
אישור השר הממונה על ביצוע החוק. החלופה למעשה מבטלת את הצורך באישור השר
האחראי לענייני החברה לחלוקה שאושרה בידי הדירקטוריון
ורשות החברות (סעיף33
) ,
אך לא
את
הצורך באישור של השר הממונה על ביצוע ה
חוק . נציין כי הסדר זה שונה מההסדר שהוצע
בהצעת המחליטים מיום31.10.2024
–
בו לא נדרש אישור שרים לאחר אישור הדירקטוריון ואישור
הרשות
לפי סעיף33. להלן סיכום ההצעות :
המצב היום
מחליטים
הצעת
מספר2285
של
מיום
הממשלה
31.10.2024
הצעת החוק בקריאה
הראשונה
דירקטוריון (ס'
302
לחוק
)החברות
+
+
+
החברות
רשות
( הממשלתיות33
(ג) לחוק
)החברות הממשלתיות
+
+
+
השר הממונה על ביצוע
+ החוק
השר האחראי
לענייני החברה או השר
ש נקבע בהחלטת הממשלה
המקימה את החברה (סעיף
6(3)
החברות
לחוק
הממשלתיות)
+
השר הממונה על ביצוע
+ החוק
השר האחראי לענייני
החברה השר
או
ש בהחלטת
נקבע
המקימה
הממשלה
את החברה
השר הממונה על ביצוע
החוק
+
השר האחראי לענייני
החברה השר
או
ש בהחלטת
נקבע
המקימה
הממשלה
את החברה
ה :נוסח המשולב
"
33
.דו"חות כספיים
)(א
הדירקטוריון ידאג מדי שנה לעריכתם של דו"חות אלה:
)1( מאזן;
)2( דו"ח ריווח והפסד, כולל יעוד רווחים;
)3( דו"ח המשאבים ואופן השימוש בהם;
)4(
בחברה שיש לה חברת בת–
דו"חות כספיים מאוחדים, זולת אם לדעת הדירקטוריון
והרשות אין אופי הפעולות של החברות או מועד עריכת דו"חותיהן הכספיים מאפשרים
זאת.
(א1
)
שר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, רשאי לקבוע כי חברות ממשלתיות שיקבע לפי
הצעת הרשות, ימסרו לרשות, נוסף על האמור בכל דין, דוחות שנתיים, תק ופתיים ומיידיים לפי
הוראות חוק ניירות ערך, התשכ"ח-
1968
(להלן–
חוק ניירות ערך), שיחולו לפי הצעת הרשות, כולן
או חלקן, והכל בשינויים המחויבים ובהתחשב בתכלית הדיווח לפי חוק זה.
)(ב
שר האוצר רשאי לחייב חברה ממשלתית בעריכת דו"ח נוסף ולקבוע מועד להגשתו.
)(ג
החלט ,ת הדירקטוריון בדבר יעוד הרווחים של החברה או בדבר חלוקה כהגדרתה בחוק החברות
טעונה אישור הרשות; ואולם, חלקה הרשות על החלטת הדירקטוריון יחולו הוראות אלה:
)1(
( בחברה שפסקאות2
( ) או3
) אינן חלות עליה–
תפעל החברה על פי החלטת הרשות כפי
שאישרה אותה הממשלה;
)2(
בחברה בהפרטה– תפעל החברה על פי החלטת הרשות כפי שאישר אותה שר האוצר;
5
)3(
בחברה לפי סעיף61
()(א2
) שאינה חברה בהפרטה– תובא המחלוקת להכרעת השרים.
(ג1
) על אף האמור במסמכי היסוד של החברה, החלטת הדירקטוריון בדבר ייעוד הרווחים של
החברה או בדבר חלוקה כהגדרתה
בחוק החברות, שאושרה בהתאם להוראות סעיף קטן (ג), לא
.תהיה טעונה אישור האספה הכללית של החברה, אם אישר אותה השר הממונה על ביצוע חוק זה
)(ד אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מהוראות שבדין אחר בדבר עריכתם של דו"חות כספיים או
אחרים."
:לדיון
1.
האם מוצו הניסיונות
לקיים את המלצות מבקר המדינה ו
ל פתור את הקושי ברמה
הממשלתית
, ב
פרט ב שים לב שהאסיפה הכללית היא למעשה שני שרים בכירים בממשלה או
?באי כוחם
2.
מה מטרת האישור של האסיפה הכללית
?בחברה הממשלתית
3.
ככל שמבוצע שינוי במנגנון האישור תוך התערבות במנגנוני החברות הממשלתיות–
מדוע לא
לקבוע
את שר האוצר, שלו ראיה רוחבית
יותר ?
מהי הראיה שהשר הממונה על החוק אמור
להביא ובמה היא מוסיפה על אישור הרשות לפי סעיף33
?(ג) לחוק החברות הממשלתיות
4.
על פי דוח משרד מבקר המדינה קיימת בעיית איוש קשה של דירקטורים ויושבי ראש
דירקטוריון
בחברות הממשלתיות וכן של רואי חשבון מבקרים13
. עוד צוין כי בחלק מהחברות
אין כלל קביעה
מהו ה
קוורום הנכון –
מה שמאפשר לדירקטור אחד בלבד .לאשר החלטות האם
כדי להבטיח חלוקת דיבידנד בחברות לא נדרש גם פתרון לגבי הקוורום לקבלת החלטת
חלוקה?
13
על פי דוח המבקר חרף העובדה כי לפי כללי החברות הממשלתיות (מינוי רואי חשבון ושכרם), התשנ"ד-
1944
, כהונת
רואה החשבון המבקר לא תימשך למעלה משש שנים (למעט מקרים שנק
בעו בכללים) בפועל ב-
51
חברות ממשלתיות
רואה החשבון מכהן מעל לשש שנים וזאת מאחר שהוועדה למינוי רואי חשבון לא התכנסה במשך7 שנים. בנוסף, ב-
%
18
מהחברות רואי החשבון המבקרים מכהנים למעלה מ-
15
שנים ובהן רפא"ל, נתג"ז, נתיבי ישראל, מקורות
.והתעשייה האווירית