חומר רקע
הלשכה המשפטית
הייעוץ המשפטי לוועדת הכנסת
:סימוכין2025-062155
,ירושלים9 במרץ
2025
ט
' באדר תשפ"ה
לכבוד :חברי ועדת הכנסת
,שלום רב
נייר הכנה 'מס2 לישיבת ועדת הכנסת : הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון-
אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-
2024
/(פ5037/25) של חה"כ טלי גוטליב
מסמך זה נכתב בהמשך למסמך הכנה מיום22.1.2025
(להלן–
,)מסמך ההכנה הראשון
ומתייחס ל נוסח מעודכן של
הצעת
וק חה מטעם
,היוזמת, חה"כ טלי גוטליב
מיום
24.2.2025
(להלן– הנוסח המעודכן.)
אלה הם השינויים בנוסח
המעודכן שהציעה חה"כ גוטליב:
)א
מספר
חברי הכנסת
שצריכים לאשר פתיחה בחקירה או קיום הליך
אזרחי
נגד חבר הכנסת כמפורט בהצעה
הופחת מ-
90
ל-
75
.
)ב
לעניין
הליכים פליליים מוצע
כי הדרישה לאישור
הכ נסת לשם פתיחה בחקירה לא
תחול
על שורה של עבירות
,מתוך חוק העונשין (ריגול, זנות ותועבה, מרמה והפרת אמונים, שוחד,גרימת מוות אחריות לחסרי ישע,
חובת הורה
או אחראי לקטין, סיכון החיים והבריאות,, עבירות מין עבירות כלפי קטינים ונכים,
פגיעה
בקטינים ובחסרי ישע ,
גניבה, שוד, מרמה, סחיטה ועושק ), וכן עבירות לפי פקודת הסמים המסוכנים למעט עבירות שעניינן צריכה עצמית
.של סם מסוכן לרבות גידולו
)ג
לעניין
הליכים אזרחיים מוצע
כי הדרישה לאישור
הכנסת כתנאי ל דיון
בבימ"ש
תחול רק
אם התביעה היא
לפי
חוק אי סור
לשון הרע, חוק הגנת הפרטיות, או עוולות של הסגת ג
בול והפרת חובה חקוקה ב.פקודת הנזיקין
)ד
הבהרה כי אישור הכנסת ביחס לפתיחה בחקירה או קיום הליך אזרחי יידרש
גם ביחס לחברי הכנסת לשעבר ,
( ביחס למעשים שבוצעו בתקופת הכהונה הדבר לא היה ברור מהנוסח הקודם ונאמר ע"י
הי וזמת בדיון הראשון
בוועדת הכנסת ביום28.1.2025
.)
)ה
מועד תחילת החוק–
.שלושים ימים מיום פרסומו ברשומות
התייחסות לנוסח
המעודכן:
1.
בנוסח המעודכן י ש התייחסות
למעשים או התבטאויות שנראה כי אינם י כולים להיעשות במילוי התפקיד של
חבר הכנסת, ו
הם מו
םי צא
מתחולת החוק (בלי לפגוע בכלל היסוד של החסינות המהותית שבסעיף1
לחוק). כמו
כן, בהקטנת
ה רוב הדרוש במליאה יש כדי להקל במידת מה על הגורמים המעוניינים להביא את מעשיו של חבר
הכנסת
ל
בירור
.משפטי
2.
ואולם, לגישתנו
הנוסח המעודכן אינו פותר את הקשיים היסודיים שהוצגו במסמך ההכנה הראשו
ן
(שלא נחזור
)על האמור בו ,ו עדיין משנה באופן מהותי את
דיני החסינות באופ ן
שיעמיד את חברי הכנסת מעל לחוק
ואף עלול
ל עודד ביצוע עבירות פליליות
ועוולות
.אזרחיות
יוזכר כי לא מצאנו אף מדינה
ש
חל בה
הסדר.דומה למוצע
2
3.
לעניין הליכים פליליים ,מוצע להחריג מתחולת החוק
רשימה
ש ל עבירות, אך רשימה זו מתייחסת לחלק קטן
מ כלל העבירות הפליליות הקיימות
בדין הישראלי , ונותרו עבירות רבות מאד(בחוק העונשין ובמאות
חוקים
)אחרים
שקשה לראות כיצד יכולות להתבצע במילוי התפקיד אך עדיין ייהנו מההגנה הרחבה המוצעת .
כמצוין במסמך ההכנה הראשון ,הצעת החוק תסכל את ה
יכולת לקיים לגבי עבירות אלה
חקירה סמויה, ותקשה
.עד כדי תסכל קיום חקירות אפקטיביות ואיסוף ראיות נגד חברי הכנסת ושותפים נוספים למעשים הנחקרים
מובן כי כאשר נפתחת חקירה נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת לשעבר, וגורמי האכי פה, ובראשם היועץ המשפטי
לממשלה, מגיעים למסקנה כי מדובר בעבירה שנעשתה במילוי התפקיד או למען מילוי התפקיד, ייפס קו
,ההליכים הנוגעים לחברי הכנסת ואולם הצעת החוק לא תאפשר לגורמי האכיפה אפילו להתחיל בחקירה
.שתאפשר להגיע למסקנה כזו
4.
,לשם הדוגמה
נתאר מצב שבו מוגשת למשטרה תלונה שלפיה ח
בר כנסת
נהג בשכרות כאמור בפקודת
התעבורה, פעל בניג
וד להוראות חוק איסור הלבנת הון , או נחשד כחבר בארגון טרור לפי
חוק המאבק בטרור .
בהתאם לדין הקיים
היום ,רשויות האכיפה רש
ו אי ת לבצע חקירה, סמויה או גלויה (בחריגים הקבועים בחוק
לעניין חיפוש, מעצר והאזנת סתר) ולהחליט אם העבירה
נעשתה
במילוי התפקיד ואם יש מקום להעמיד לדין
את חבר הכנסת (ואנשים נוספים). לאחר
מסירת טיוטת כתב האישום לחבר הכנסת וליו"ר הכנסת , חבר הכנסת
רשאי לבקש כי הכנסת תקבע לו חסינות דיונית שתחול באותה קדנציה, וכן רשאי הוא לטעון בבית המשפט כי
.העבירה נעשתה במילוי התפקיד ויש לו חסינות מהותית
.קבלת טענת החסינות המהותית תפסיק את ההליכים
במקרה כזה חבר הכנסת גם יכול להיות זכאי להשתתפות בהוצאותיו המשפטיות לפי סעיף10א לחוק החס.ינות
בהתאם להצעת החוק ,רשויות האכיפה
לא
יוכלו
להתחיל בבירור העניין עד
שיציגו
בפני מליאת הכנסת את
המידע המצוי ברשות
ן ,, שייתכן כי הוא מועט ביותר
וינסו
לשכנע כי העבירה לא בוצעה במילוי התפקיד. רק אם
75
חברי כנסת יקבלו את טענת המשטרה, ניתן יהיה
ל
פתוח בחקירה
( ובאיסוף הראיות
מ
ה מהן ש
יוותר
בשלב
.)זה
ההליך המוצע יקשה מאד על מיצוי הדין עם חברי כנסת שעברו עבירות פליליות, והעובדה כי החוק יחול גם
לאחר סיום הכהונה ביחס לעבירות שנעברו בתקופת הכהונה יעניק
לחברי הכנסת
הגנה לכל החיים, לעתים
ביחס
למעשים שבמובהק אינם קשור.ים למילוי התפקיד ורק בשל הקושי לגייס חברי כנסת להצבעה
הפגיעה
בשוויון בפני החוק
יכול ש תחול לא רק ביחס לחבר הכנסת אלא גם ביחס לשותפיו לעבירה, שכן בפועל, יהיה
קושי להעמיד גם אותם לדין, והם אף יוכלו לעשות שימוש בחבר הכנסת לצורך התארגנות.עבריינית
5.
לעניין
הליכים אזרחיים , צומצמה מאד רשימת
העוולות
שעליהן יחול החוק המוצע. אולם יש לזכור כי במקרה
זה
הגורם העומד מול חבר הכנסת הוא בד"כ אזרח מן השורה
, שע ליו תחול החובה לשכנע את הכנסת כי לא
מדובר במעשה או התבטאות במילוי התפקיד, ולגייס75
חברי כנסת שיצביעו על כך (והרח בנו במסמך ההכנה
הראשון בדבר הקושי לגייס)מספר גדול של חברי כנסת על מנת לאפשר הליך משפטי כאמור.
במקרה זה הפער
בזכות הגישה לערכאות בין חבר כנסת לבין
כ
ל אדם אחר
וביכולתם לקבל הגנה שווה.מכוח הדין בולט מאד
בנוסף, הכלל
ת העילה
של"הפרת חובה חקוקה" בגדר
ההליכים האזרחיים שעליהם יחול
החוק,
ספק אם עולה
בקנה אחד עם מגמת הצמצום האמורה
, שכן מדובר ב""עוולת מסגרת
, ה
יכולה לשמש כעילת תביעה ב מקרים
מגוונים בהם
תיטען טענה שח בר הכנסת גרם נזק לתובע
בכך ש
הפ
ר חובה המוטלת עליו בחיקוק כלשהו ,
ובכלל
זה.מקרים שבאופן מובהק אין להם קשר לתפקיד של חבר הכנסת
3
6.
ל ,שם הדוגמה נתאר מצב שבו אדם טוען כי חבר כנסת שגר בשכנות אליו הפר את פרטיותו בכך
שפ
רסם בעית ון
השכונתי ש
ילדו מאומץ
, עובדה שנשמרה עד אז בסוד , או מצב שבו
חבר כנסת מפרסם פעם אחר פעם
שקרים
בוטים נגד אזרח מהשורה על רקע סכסוך
משפחתי.
בהתאם לדין הקיים היום , האדם שטוען כי נפגע רשאי להגיש תביעה לבית משפט, וחבר הכנסת יכול לטעון
בכתב הגנתו כי מדובר במעשה שנעשה במילוי התפקיד כחבר הכנסת. אם בית המשפט יקבל את הטענה-
ייפסק
ההליך)(וישנן דוגמאות רבות לכך.
במקרה כזה חבר הכנסת גם יכול להיות זכאי להשתתפות בהוצאותיו
המשפטיות מתקציב הכנסת לפי סעיף10
.א לחוק החסינות
בהתאם להצעת החוק
, בית המשפט שאליו הוגשה התביעה לא יוכל לדון בה אלא לאחר שהאזרח שטוען לפגיעה
יפנה לכנסת וישכנע כי
העוולה לא בוצעה במילוי
התפקיד. רק אם75
חברי כנסת
יגיעו להצבעה ו
יקבלו את
טענתו ניתן יהיה לקיים את ההליך
, וה.סיכויים לכך הם קלושים, בוודאי לגבי חברי כנסת מסיעות גדולות
7.
ניתן בהקשר זה להזכיר מקרה שאירע באוסטרליה בשנת2016
ואשר נהוג להתייחס אליו בדיונים אגב היקף
.החסינות הפרלמנטרית
באוסטרליה , כמו בבריטניה ובמדינות נוספות, החסינות על התבטאויות הנעשות
במליאת הפרלמנט ובוועדות היא מוחלטת, בעוד שאין חסינות ביחס להתבטאוי ות הנעשות מחוץ לכותלי
.הפרלמנט באותו מקרה, חבר פרלמנט בשםDerryn Hinch
חשף בנאום הבכ ורה שלו במליאת הפרלמנט שמות
של פדופילים מורשעים ששמם היה אסור בפרסום .הדבר עורר ביקורת
בהיבטים של שימוש לרעה בחסינות
,ושימוש במליאת הפרלמנט כעיר מקלט. בישראל
,כאמור
הדין שונה: החסינות רחבה הרבה יותר, שכן היא
אינה ייחודית לבניין הכנסת, ומרבית ההתבטאויות שלג ביהן קיבלו בתי המשפט טענת חסינות מהותית לא
התרחשו במשכן; במובן הטריטוריאלי היא צרה יותר, שכן אין חסינות מוחלטת על דברים שנאמרו במליאה או
בוועדות, ותמיד ייעשה שימוש במבחן שנקבע בפסיקה לפני עשרות שנים ומאז נעשה בו שימוש פעמים רבות-
מבחן "מתחם הסיכון המקצועי.)" (שעליו הרחבנו במסמך ההכנה הראשון
,בהתאם להצעת החוק
אם חבר כנסת יחליט לפר סם כי אדם מסוים שעמו יש לו סכסוך אישי הוא פדופיל, בין
אם הפרסום נכון ובין אם לאו, בין אם הדברים נאמרו בכנסת ובין אם פורסמו
בפייסבוק
,או נאמרו בחוג בית
הדרך היחידה הנתונה בידי אותו אדם להביא את העניין לבחינה משפטית עוברת דרך גיוס75
חברי כנסת
שיצביעו כי .הדברים לא נאמרו במילוי התפקיד אם הוא לא הצליח לגייס
מספר כזה
או שהצביעו אחרת, הוא
( לא יוכל לעולם להביא את העניין להכרעה משפטית
יוזכר
,כי לא ברור מהצעת החוק כיצד נעשית הפנייה לכנסת
מה יש להציג בפני
המליאה , האם ומתי
ניתן לשוב ולפנות אם הכנסת לא אישרה את קיום ההליכים המשפטיים ,
מהם השיקולים המנחים את חברי הכנסת
'וכו
, ו
עם התקדמות הליכי החקיקה יהיה צורך להסדיר סוגיות אלה .)
8.
לעניין מועד תחילת החוק –
כפי שציינו ,במסמך ההכנה הראשון
לא רק ש זהו מקרה מובהק שבו "הכנסת
"מחוקקת לעצמה
, אלא ש
קבלת
החוק
ת
ביא להפסקת הליכים המתנהלים בעת הז
את כנגד חברי הכנסת ,
בוודאי ביחס להליכים אזרחיים
שלגביהם נכתב כי ה
תביעה לא תידון אלא לאחר החלטת הכנסת.
גם יוזמת
הצעת החוק התייחסה
לנושא
באומרה שהחוק
לא יכול על הליכים שהחלו בעניינה. לפיכך
לעמדתנו לכל הפחות
יש לקבוע כי החוק ייכנס לתוקף מהכנסת הבאה , ואף יש לשקול להוסיף הוראת מעבר שלפיה הוא לא יחול על
הליכים תלויים ועומדים.
,בברכה
ארבל אסטרחן
היועצת
המשפטית לוועדת הכנסת