חומר רקע
10
במארס2025
י '
ב
אדר
התשפ"ה
לכבוד ח"כ אופיר כץ
יו"ר ועדת הכנסת
חברי ועדת הכנסת
:הנדון הצעת חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (תיקון–
אישור
הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או אזרחי), התשפ"ה-
2024
–
נוסח לדיון בוועדת הכנסת ביום11.3.25
:תקציר הדברים
:תוכן הצעת החוק
הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק חסינות חברי הכנסת
באופן שיקשה מאוד לפתוח
ב חקירה פלילית
או לנהל הליך
אזרחי כ נגד חבר כנסת
או חבר הכנסת לשעבר. על פי
המנגנון המוצע, ביחס למרבית העבירות הפליליות וכן ביחס למספר הליכים אזרחיים
משמעותיים
, יידרש אישור של הכנסת, ברוב
של75
מ
חברי ,ה
כי המעשה או ההתבטאות
המיוחסים לחבר הכנסת לא נעשו
במסגרת מילוי תפקידו
, כדי לנקוט בהליכים כאמור .
גם בגרסה הנוכחית, הצעת החוק לוקה:בפגמים משמעותיים
1.
פגיעה בעקרון שלטון החוק והשוויון בפני החוק :
התיקון המוצע מעניק לחברי
הכנסת הגנה חסרת תקדים ומאפשר להם לעבור עבירות פליליות כמעט ללא
חשש מ
ה .עמדה לדין
ה רף ,המוצב75
,חברי כנסת, הוא עודנו רף גבוה למדי
ומשכך, מוענק
לחברי הכנסת אור ירוק לפעול כאוות נפשם, ללא כל מגבלות
אפקטיביות ומבלי שתהיה אפשרות לאכוף עליהם את הדין. במקום להיות
שווים בפני החוק, חברי הכנסת יזכו למעמד כמעט חסין לחלוטין, מה שיוביל
לאובדן האמון במערכת השלטונית
ויוביל לתהליכים מסוכנים ובלתי רצויים
:כגון
o
הפיכת הכנסת
ל
"עיר מקלט :"
,כאמור המנגנון המוצע מאפשר לחברי
הכנסת ליהנות מחסינות כמעט מוחלטת מפני הליכים פליליים
ואזרחיים. מצב זה פוגע באמון הציבור בכנסת והופך אותה ל"עיר
מקלט" עבור חברי כנסת, במקום לשמש דוגמה ומופת לשלטון החוק
ולמנהל תקין. ללא אפשרות לחקור חברי כנסת ולבחון את מעשיהם, לא
ניתן יהיה לאכוף עליהם את החוק .
o
:שיבוש הליכי חקירה
הצורך לפנות בשלב כה מקדמי לכנסת ולבקש
אישור מקדמי על פתיחה בחקירה יביא לשיבוש הליכי חקירה.
,זאת
מאחר שבהתאם לתיקון המוצע, גופי האכיפה יידרשו לפרוש בפני
הכנסת את התשתית הראייתית שיש בידיהם ובכך תסוכל האפשרות
2.
פגיעה בזכויות
יסוד :
התיקון מבטל דה-פקטו
את זכותם של אזרחים לתבוע
חברי כנסת שנפגעו ממעשיהם
בשלושה:סוגים של תביעות אזרחיות
,לשון הרע
פרטיות ו
סוגים מסוימים של תביעות ב
נזיקין . כיום, אזרח יכול להגיש תביעה
אזרחית, ובית המשפט יכריע אם מדובר במעשה שנעשה במסגרת תפקידו של
חבר הכנסת. לעומת זאת, התיקון דורש רוב בלתי סביר של75
חברי כנסת
אותם
יצטרך לגייס אותו אזרח
כדי לנהל תביעות אזרחיות בעבירות המוזכרות ,
תוך
הותרת ו כמעט ללא
אפשרות לקבל סעד .
3.
:פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות
,הצעת החוק מבקשת להפוך את הכנסת
הרשות המחוקקת, גם לרשות השופטת, בכל הנוגע לענייני החסינות. על פי
התיקון, הכנסת גם מתווה את גבולות הגזרה של החסינות וגם אחראית באופן
בלעדי לבחון האם חבר כנסת אכן פועל בגדרי גבולות אלה. הכנסת הופכת להיות
הפרשן המוסמך של החוק בענייני חסינות ו בכך מרוקנת מתוכן את תפקידם של
היועץ המשפטי לממשלה ושל בתי
המשפ
ט . בכך יש כמובן משום פגיעה מהותית
בעק
ון ר
.הפרדת הרשויות
4.
חריגות במבט השוואתי:
.החסינות בישראל היא רחבה במיוחד בדמוקרטיות
רבות,
החסינות המהותית חלה מלכתחילה רק על הצבעות והתבטאויות, לעתים
אף רק ביחס להתבטאויות בתוך הפרלמנט , ואין מניעה לפתוח בחקירה פלילית
.בגין מעשים שבוצעו מחוץ לפרלמנט ,באשר לחסינות הדיונית במדינות רבות
.היא מלכתחילה לא חלה על שלב החקירה
5.
הליך חקיקה בעייתי:
העובדה שהחקיקה נועדה להיטיב עם חברי הכנסת עצמם
.יוצרת ניגוד עניינים מוסדי התיקון העומד על הפרק–
הרחבת גבולותיה של
החסינות הפרלמנטרית–
הוא ללא ספק תיקון המציב את הכנסת בניגוד עניינים
מובנה .
מן הראוי–
ככל שמבקשים לערוך שינוי בהסדר החסינות–
להקים ועדה
ציבורית לבחינת הנושא, ולאחר מכן להקפיד על קיום הליך חקיקה רציני
ומעמיק .
:לסיכום
.הצעת החוק מבקשת להפוך את הכנסת לעיר מקלט
היא מעוררת קשיים חוקתיים
משמעותיים נוכח הפגיעה הקשה בליבת המאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה
דמוקרטית, ובראשם עקרון שלטון החוק, עקרון השוויון בפני החוק ועקרון הפרדת
הרשויות. בנוסף, התיקון פוגע בליבת זכויות האדם ובכלל זה בזכות לשם טוב ובזכות
לפרטיות . התיקון המוצע, היוצר הסדר חסינות חריג גם מבחינה השוואתית, יביא לפגיעה
.ממשית באמון הציבור ברשות המחוקקת בשל כל אלה, אנו מתנגדות נחרצות להצעת
.החוק
התייחסותנו לשינויים שהוטעמו בהצעה:
אנו מתנגדות להצעת החוק שבנדון בנוסח שהופץ לקראת דיון ביום11.3.25
.
כפי
,שנראה
התיקונים
שהוכנסו מקהים אך במעט את הקשיים
ה טמונים בהצעת החוק
המקורית.
המנגנון החדש, המצריך אישור מוקדם של הכנסת כדי לפתוח בחקירה
פלילית או כדי לדון בתביעה אזרחית, עדיין תקף ביחס למספר הליכים אזרחיים
משמעותיים וכן לגבי עבירות פליליות רבות, תוך שהרף הנדרש כדי לאפשר נקיטה
בהליכים– עודנו גבוה .אשר על כן, גם במתכונתה הנוכחית, הצעת החוק
מעוררת
קשיים חוקתיים ,משמעותיים נוכח הפגיעה במאפיינים הגרעיניים של מדינת
ישראל–
בראשם עקרון שלטון הח
ו ק, עקרון השוויון בפני החוק, עקרון הפרדת
הרשויות וליבת זכויות האדם ובכלל זה–
בזכות לשם טוב ובזכות לפרטיות.
החשש מפני הפיכת הכנסת לעיר מקלט–
עומד בעינו .
,לפיכך התי,קון המוצע
הי
וצר הסדר חסינות חריג גם מבחינה השוואתית , יביא לפגיעה ממשית באמון
הציבור ברשות המחוקקת .
ולבסוף, ככל שמבקשים לערוך שינוי מהותי בהסדר
החסינות, נושא שבו הכנסת נמצאת בניגוד עניינים מובנה, מן הראוי להקים ועדה
.ציבורית שתבחן את נחיצות התיקון
חוות הדע
ת המלאה :
1.
הצעת החוק שבנדון מבקשת לתקן את הסדר החסינות המהותית של חברי
הכנסת ולהוסיף בו מחסום מפני פתיחה בחקירה פלילית כמו גם מפני ניהול
הליך אזרחי נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת לשעבר, בגין מעשים או
התבטאויות שנעשו על ידו .בתקופה שבה כיהן כחבר הכנסת
במישור הפלילי–
בהתאם למנגנון המוצע, רק אם
הכנסת תקבע
ברוב של75
מחבריה,
כי המעשה שבגינו התבקשה החקירה לא נעשה במילוי תפקידו או
למען תפקידו של חבר הכנסת, ניתן יהיה לפתוח בחקירה פלילית, כאשר
ההצעה
מחריגה
מתחולת המנגנון החדש שורה של עבירות הקבועות בחוק
העונשין, התשל"ז-
1977
וכן עבירות לפי ,]פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש
התשל"ג-
1973
(למעט צריכה עצמית של סם מסוכן לרבות גידולו .)
באשר למישור האזרחי, הצעת החוק קובעת כי תידרש קביעה של הכנסת ברוב
של75
מחבריה, כי התבטאות או מעשה של חבר הכנסת לא נעשו במסגרת
מילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו כחבר הכנסת, כדי שבית המשפט יוכל
לדון בתביעות נגד חבר הכנסת או חבר הכנסת לשעבר, לפי אחד משלושת
:החוקים הבאים חוק איסור לשון הרע, התשכ"ה-
1965
,
,חוק הגנת הפרטיות
התשמ"א-
1981
ופ
קודת הנזיקין [נוסח חדש], פרק ג' סימנים ג' ו-
'י .
על החסינות פרלמנטרית ותכליותיה
2.
נקודת המוצא לדיון בסוגיית חסינות חברי הכנסת היא סעיף17
לחוק-
:יסוד
.הכנסת, הקובע כי לחברי הכנסת תהא חסינות וכי פרטים ייקבעו בחוק
החסינות הפרלמנטרית היא, אם כן, מוסד חוקתי. החוק המרכזי הקובע את
,גבולות והיקף החסינות הפרלמנטרית הוא חוק חסינות חברי הכנסת
זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-
1951
.)"(להלן: "חוק החסינות" או "החוק
( החסינות המהותית חסינות)במילוי תפקיד
3.
סעיף1
לחוק זה קובע כי לחברי הכנסת תהא חסינות מפני נקיטה בהליכים
משפטיים, לרבות מפני העמדה לדין פלילי, על כל התבטאות או פעולה–
בכנסת או מחוצה לה–
שנעשו "במסגרת מילוי תפקידו של חבר הכנסת או
למען מילוי תפקידו". חסינות זו, המוכרת
כחסינות מהותית או עניינית
(
חסינות במילוי תפקיד), אינה ניתנת להסרה והיא עומדת לחברי הכנסת גם
.לאחר סיום כהונתם
לחסינות המהותית תכליות רבות. ראשית ועיקר, היא נועדה להגן על חופש
הביטוי של חבר הכנסת ועל יכולתו לממש את תפקידו, מבלי לחשוש שיהא
.חשוף להליכים משפטיים1
הבטחת חופש הפעולה של חבר הכנסת מאפשרת
את מימוש עקרון הייצוגיות, ועקרון זה מקבל משנה תוקף כאשר מדובר בחברי
.כנסת המייצגים את המיעוט2
החסינות המהותית מבקשת להבטיח את
פעילותה התקינה של הכנסת כמו גם את עצמאותה של הכנסת כמוסד, בד בבד
עם הבטחת עצמאותם ואי תלותם של חברי הכנסת ברשויות השלטון
.האחרות3
4.
.חשוב להדגיש כי החסינות המהותית במתכונתה כיום איננה מוחלטת
ראשית , המחוקק קבע סייגים לתחולתה של חסינות זו. בהתאם להוראת סעיף
1(א1
) לחוק החסינות, החסינות לא תחול לגבי מעשה או התבטאות, שאינם
:אקראיים, שיש בהם אחד מאלה שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינתו של
העם היהודי;
שלילת אופ
י
יה הדמוקרטי של המדי ;נה הסתה לגזענות בשל צבע
או השתייכות לגזע או למוצא לאומי-אתני ;
תמיכה במאבק מזוין של מדינת
1
בג"ץ11298/03
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת(, פ"ד נט5
)
865
', פס15
לפסק דינו
( של הנשיא ברק2005
) (להלן: פרשת
גורולובסקי.)
2
בג"ץ11225/03
בשארה נ' היועץ המשפטי לממשלה(, פ"ד ס4
)
287
(
2006
)
(להלן: פרשת
בשארה.)
3
"סוזי נבות "ארבע הערות קצרות על חסינות חברי הכנסת
המכון הישראלי לדמוקרטיה (
2.10.11
)
https://www.idi.org.il/parliaments/4455/8073
;
"אור טוטנאור "שני פנים לחסינות הפרלמנטרית
המכון הישראלי לדמוקרטיה (
2.10.11
)
https://www.idi.org.il/parliaments/4455/8074
אויב או במעשי טרור נגד מדינת ישראל או נגד יהודים או ערבים בשל היותם
יהודים או ערבים, בארץ או בחוץ לארץ.
שנית , גם ביחס להתבטאויות או מעשים שאינם נכנסים לגדר סייגים אלה, הרי
שאין הם נחשבים "אוטומטית" כפעולות במילוי תפקיד, אלא יש לבחון אותם
לאור המבחן שפותח בפסיקה: "מבחן מתחם הסיכון הטבעי". על
פי
מבחן זה ,
יש לבחון האם מדובר במעשה או התבטאות (אסורים )שהם מתוכננים מראש
או שמא פעולות שנעשו באקראי או בלהט הרגע ,ולא היו פרי תכנון מוקדם .
כמו כן ,נוכח חשיבותו של חופש הביטוי הפוליטי ,הפסיקה מצביעה על צורך
מוגבר להעניק הגנה נרחבת במיוחד להתבטאויות ,להבדיל ממעשים .זאת ,
הואיל והצבעות ,נאומים ,ראיונות וכיוצ"ב ,
הם
הכלים הבסיסיים העומדים
לרשותו
של חבר הכנסת לצורך מימוש תפקידו
וייצוג ציבור בוחריו .
4
הנה כי כן, החסינות לא נועדה להעניק לחברי הכנסת "רישיון" לעבור עבירות
:פליליות, כדבריו של הנשיא ברק
"
,אכן החסינות אינה חומה שמאחוריה יכול חבר הכנסת לתכנן ביצוען
של עבירות פליליות
, אפילו הן קשורות בתפקידו כחבר-
כנסת. מדינה
דמוקרטית, המבוססת על שלטון החוק ועל שוויון הכול בפני החוק, אינה
מתיישבת עם מצב דברים זה...
החסינות
העניינית לא נועדה להוות
מכשיר לניצול לרעה . היא נועדה להוות מגן מפני הימנעות מריסון עצמי
מזיק ...החברות בכנסת אינה הופכת "לעיר מקלט" לחברי-
כנסת
המבצעים עבירות פליליות תוך כדי ביצוע תפקידם כחברי-כנס
ת
. חבר-
כנסת אינו רשאי, תוך כדי ביצוע תפקידו כחבר-
כנסת, להפר את החוק
בריש גלי ובאופן הפגנתי ולטעון לחסינות עניינית ".
5
.)(ההדגשות שלנו
החסינות הדיונית
5.
לצד החסינות המהותית, חוק החסינות מעניק לחברי הכנסת גם חסינות מפני
העמדה לדין פלילי על פעולות שביצע חבר הכנסת שלא במסגרת מילוי
תפקידו , שנהוג לכנותה
חסינות דיונית .
4
"חסינות
לעולם
"לא
נבות
סוזי לדמוקרטיה
הישראלי
המכון
(
6.2.24
)
https://www.idi.org.il/articles/52726
5
בג"ץ1843/93
פנחסי נ' כנסת ישראל(, פ"ד מט1)
661
', פס22
-
21
( לפסק דינו של הנשיא ברק1995
)
(להלן: פרשת
פנחסי.)
עד לשנת2005
, חבר הכנסת היה זכאי אוטומטית לחסינות דיונית, שהיא
,חסינות זמנית החלה רק בתקופת כהונתה של הכנסת. לכן במקרה שהיועץ
המשפטי לממשלה ביקש להעמיד לדין כבר כנסת, היה עליו לפנות לכנסת
בהתאם להליך שהיה קבוע אז בחוק ולבקש את הסרת החסינות. בשנת2005
,
על רקע ביקורת ציבורית על כך שהכנסת הפכה ל"עיר מקלט" לעבריינים,
6
תוקן חוק החסינות.
ונקבע כלל הפוך–
כך ש ברירת המחדל היא כי לחברי
הכנסת
אין
,חסינות דיונית, אך במקרה שהיועמ"ש מחליט על העמדתו לדין
הוא יכול לפנות לכנסת בבקשה להעניק לו חסינות, על סמך ארבע עילות
.הקבועות בחוק7
החסינות הדיונית נועדה להבטיח את פעולתה התקינה של
הכנסת ולהגן על חברי הכנסת מפני התנכלות מצד הרשות המבצעת ורשויות
.אכיפת החוק8
6.
,לצד החסינות מפני העמדה לדין פלילי על פעולות שלא נעשו במילוי תפקיד
חוק החסינות מעניק לחברי הכנסת
חסינויות דיוניות נוספות : חסינות מפני
.מעצר, חסינות מפני חיפוש וחסינות מפני האזנות סתר חסינויות אלה ניתנות
.להסרה על ידי הכנסת, ברוב רגיל, בהתאם להליך המפורט בחוק החסינות
חסינות וחקירה
7.
על פי התפיסה המקובלת, החסינות המוענקת לחברי הכנסת אינה
חלה
על שלב
החקירה הפלילית .
9
בשל רגישות העניין, קיים נוהל משטרתי מיוחד המסדיר
סוגיה זו. לפי נוהל זה, פתיחה בחקירה נגד אישי ציבור בכירים, לרבות חברי-
כנסת, טעונה אישור של ראש אגף החקירות והמודיעין במטה הארצי, שנדרש
6
סוזי נבות "פרשת ההצבעות הכפולות: על מחירן של טעיות–
בעקבות בג"ץ11280/03
התנועה למען
"איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת הארת דין
(ג1)
20
,
34
.)(התשס"ו
7
בסמוך לתיקון התקבל פסק הדין בעניין
גורולובסקי , לעיל ה"ש1
, בו אומצה תפיסה צרה ביחס
.לשיקולים שמותר לוועדת הכנסת לשקול בעת החלטה על הסרת חסינות
8
פרשת
גורולובסקי , לעיל ה"ש1
', פס39
לפסק דינו של הנשיא ברק; פרשת
פנחסי , לעיל ה"ש5
', פס31
.לפסק דינו של הנשיא ברק
9
בבג"ץ962/07
לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה (נבו
1.4.2007
), קבע בג"ץ כי חסינותו הדיונית של
הנשיא אינה משתרעת גם על שלב החקירה הפלילית, תוך שמסקנתו זו התבססה, בין היתר, על הדין החל
,לגבי חברי כנסת. הוא ציין כי "בצד הוראות החסינות הדיונית הנוגעות לחבר הכנסת, מוכרת, ככלל
כפיפותו של חבר הכנסת לחקירה פלילית" ובהמשך "החסינות הדיונית הנתונה לחבר הכנסת, כזו הנתונה
'לנשיא" אינה מונעת, אפוא, חקירה פלילית ושימוע", פס53-54
לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; עמדה
זו עמדה גם ביסוד תפיסתם של חברי הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-
,הכנסת
שהציעו להוסיף הסדר בעניין חקירת חברי כנסת ולפיו פתיחה בחקירה תיעשה בהסכמת היועץ המשפטי
לממשלה, תוך שמובהר כי "אין בחוק הוראה כלשהי המתנה חקירה פלילית נגד חברי הכנסת, בהסכמתו
,"של היועץ המשפטי לממשלה
דוח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי-הכנסת
31
(
1997
,)
-
b875
-
4d2d
-
2d3e
-
https://www.odata.org.il/dataset/db2ae6a9
1997.pdf
-
e02804e087ab/download/
-
a8ed
-
4962
-
c683
-
ce9d76030227/resource/ef0e4e05
; כן ראו
בהחלטת ועדת האתיקה בקובלנה של היועץ המשפטי לממשלה בעניין תיקי חקירה של ח"כ אחמד טיבי
וח"כ מוחמד ברכה, אימצה ועדת האתיקה את עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה כפי שהובאה בפניהם
וקבעה לעניין סירובם של השניים להתייצב לחקירה כי "על פי חוק החסינות, אין לחבר הכנסת חסינות
מפני חקירה במשטרה וחובתו, ככל אדם, להתייצב לחקירה אליה הוזמן". ע
ו ד קבעה כי אי ההתייצבות
מהווה הפרה של כללי האתיקה ומשכך השניים ננזפו, ראו החלטת ועדת האתיקה מיום8.7.2003
.
.ליידע את היועמ"ש על החלטה לפתוח בחקירה כאמור10
אם החקירה מעלה כי
העבירה שנעשתה בוצעה במסגרת מילוי תפקיד, אזי חלה החסינות המהותית
ולא ניתן יהיה להעמיד לדין את חבר הכנסת. אם, לעומת זאת, החקירה מעלה
כי המעשים שנעשו לא בוצעו בזיקה לתפקידו של חבר הכנסת-
אזי ניתן יהיה
להמשיך עם ההליך הפלילי ובסיומו אף להגיש כתב אישום נגד חבר הכנסת .
במקרה כזה
יחול ההסדר שבחוק החסינות, המאפשר לחבר הכנסת לפנות
.בבקשה לקבל חסינות
אף אם חבר הכנסת לא יקבל חסינות מן הכנסת, ככל
שהוא סבור כי מעשיו חוסים תחת החסינות המהותית, הרי שהוא יוכל לטעון
.במסגרת ההליך הפלילי כי מעשיו נעשו במסגרת מילוי תפקידו
התיקון המוצע
8.
כאמור, חוק החסינות אינו מונע
.פתיחה בחקירה נגד חבר הכנסת
הצעת
החוק
הנוכחית
מבקשת
בפועל למנוע פתיחת חקירה נגד חבר הכנסת. מטרת ההצעה
היא להציב מחסום בפני חקירה פלילית
)(למעט בעבירות שהוחרגו
וכן מפני
תביע
ות אזרחיות מסוימות ,
בדמות דרישה לאישור מוקדם של הכנסת, ברוב
של75
מחבריה ,
כי
העבירה שבגינה
נדרשת
חקירה
או
ההתבטאות או המעשה
שבגינ
ם
ה
וגשה התביעה לא נעש
ו במסגרת מילוי תפקידו או למען מילוי
תפקידו של
חבר
הכנסת .
משמעות הדבר–
.הרחבה של החסינות המהותית
השלכות התיקון והקשיים שהוא מעורר
9.
התיקון המוצע :מערער את עקרונות יסוד הנמצאים בלב המשטר החוקתי
עקרון שלטון החוק, עקרון השוויון בפני החוק ועקרון הפרדת הרשויות .
בנוסף, הוא
פוגע
.בשורה של זכויות יסוד
משכך, תיקון זה כרוך בפגיעה קשה
.במאפיינים הגרעיניים של מדינת ישראל כמדינה דמוקרטית לצד קשיים
אלה, הנוגעים לגופו של התיקון, הצעת החוק אינה מקודמת בהליך הראוי
.בשים לב למהותו טיבו של התיקון המוצע, כפי שיפורט להלן
10
אח"ם
נהלי 300.16.193
"ח(
"בכירים
ציבור
אישי
קירת 1.2.2014
)
https://www.police.gov.il/menifa/05.300.16.193_1_P.pdf
.
לפי,הנוהל
ביצוע חקירה גלויה
,ראשונה
,ובכלל זה חקירה פרונטלית
.יובא מראש לידיעת פרקליט המדינה או פרקליט המחוז הרלוונטי
עוד קובע הנוהל כי אם שוכנע ראש אגף החקירות כי יש צורך לזמן לחקירה בעל חסינות (לרבות חבר
)הכנסת עליו לדווח על כך למפכ"
.ל
אם חבר הכנסת נדרש לחקירה כחשוד יש צורך ליידע על כך את יו"
ר
,הכנסת בכפוף לטובת החקירה . במקרה שבעל החסינות (כולל חבר הכנסת) מסרב
להתייצב לחקירה ,
ראש יחיד ת החקירות ירשום על כך דו"ח זיכרון דברים מפורט .כמו-כן,
עליו לפנות אל ראש אגף
החקירות והמודיעין לצורך קבלת הנחיות באשר להמשך הטיפול ,
כאשר האחרון יוועץ על כך ,
בהתאם
לצורך, בפרקליטות המדינה ,
בטרם ינחה את ראש יחידות החקירות
הפגיעה בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק
10
.
כאמור לעיל, אחת התכליות החשובות העומדות ביסוד מוסד החסינות, היא
,הצורך להבטיח את עצמאותם ואת אי תלותם של חברי הכנסת. ואולם
החסינות הפרלמנטרית, מעצם טיבה וטבעה, עומדת בסתירה לעקרונות של
שלטון החוק ושוויון בפני החוק . זאת, מאחר שחבר הכנסת לא נותן את הדין
למרות הפרת החוק, מקום שאדם אחר היה נותן את הדין. החוק מופר, אך לא
ניתן להטיל סנקציה על הפרה זו. לפיכך, לחסינות יש תכליות התומכות
.בהכרתה, ומנגד, החסינות מתנגשת עם ערכים וזכויות שגם הם ראויים להגנה
11
.
כיום, חוק החסינות קובע איזון הולם בין האינטרסים השונים, כך שמחד גיסא
נשמרת עצמאותם ואי תלותם של חברי הכנסת, אך מאידך גיסא, בהתאם
לחוק ולסייגיו
ו לפרשנותו בפסיקה, ההגנה המוענקת לחברי הכנסת על עבירות
שנעשו שלא בזיקה לתפקידם אינה מוחלטת .
11
12
.
הצעת החוק מבקשת לערער את האיזון הקיים באופן שמביא לפגיעה חריפה
ובלתי מוצדקת בעקרון שלטון החוק ו
ב
עקרון השוויון בפני החוק . אם יתקבל
התיקון ,
"הכנסת תהפוך ל"עיר מקלט , באופן שחוטא לתכליות המקוריות של
מוסד החסינות. זאת, מאחר שההצעה מבקשת לחסום בפני גורמי האכיפה את
האפשרות לחקור את חברי הכנסת
,וכתוצאה מכך
לא תהיה בידי גורמי
המקצוע האפשרות לגבש תשתית עובדתית ומשפטית הדרושה לשם הכרעה
בשאלה האם מעשה או התבטאות של חבר כנסת נעשו במסגרת מילוי תפקידו
.או לאו
לכך יש להוסיף, כפי שעולה מחוות הדעת של הייעוץ המשפטי
לממשלה, כי לעתים חקירות נפתחות על יסוד מידע מודיעיני שלא ניתן להציגו
בפני חברי הכנסת .
12
יובהר כי ה חשש להפיכתה של הכנסת לעיר מקלט שריר וקיים גם בגרסה
הנוכחית של הצעת החוק.
זאת, מאחר שלא הוחרגו מן המנגנון החדש שורה
ארוכה של עבירות
:הקבועות בחוק העונשין, כגון עבירות
בגידה13
[בהן סיוע
11
:על האיזון הנדרש בין האינטרסים השונים ראו גם כאןThe
Rosa Raffaelli and Sarah Salome SY,
Immunity of Members of the European Parliament: In-Depth analysis for the JURI
Committee,
7-8,
11
(European
Parliament,
2014)
-
https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/90772/The%20immunity%20of%20MEPs
depth%20analysis.pdf
-
%20Internal%20in
12
חוות דעתה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-
חוקתי), עו"ד אביטל סומפולינסקי
מיום
לממשלה)
המשפטית
היועצת
של
דעתה
(על 24.11.24
:
-
https://ynet
pic1.yit.co.il/picserver6/wcm_upload_files/2024/11/24/SJzKu5lm1l/____________________
_____________________________________________.pdf
13
חוק העונשין, פרק ז, סימן ב
]לאויב במלחמה,
עבירות שעניינן סודות רשמיים14
[בהן הסתרת מידע בידי
,]עובד ציבור ומעשי התחזות עבירות שעניינן פגיעות בסדרי המשטר
והחברה15
,][בהן המרדה, הסתה לגזענות או אלימות ועבירות שנאה עבירות
של
בריונות ותקלה ציבורית16
][כניסה בכוח, תגרה, שכרות ,
עבירות שעניינן
מ
שחקים אסורים הגרלות והימורים,
17
עבירות של שיבוש עשיית משפט18
[
בהן ,עדות שקר, בידוי ראיות, שיבוש מהלכי משפט, הדחה בחקירה
הדחה
,בעדות ,הטרדת עד ,השפעה לא הוגנת]זילות בית משפט, אי מניעת פשע ,
עבירות של
,תקיפת שוטרים וסוהרים19
עבירות בשירות הציבור וכלפיו20
[
בהן
שימוש לרעה בכוח המשרה והפרעה לעובד ציבור ,]
עבירות של תקיפת זקנים21
,
עבירות של פגיעה בחירות22
,][בהן חטיפה וכליאת שווא עבירות תקיפה23
[בהן
,]תקיפת עובד ציבור ,עבירות פריצה והתפרצות24
עבירות הונאה25
[בהן
]הונאת נושים
ועבירות
זיוף כספים
.ובולים26
,מעבר לכך
לא
:הוחרגו מן התיקון עבירות לפי חוקים נוספים, כגון החוק
למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-
1998, חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-
2000, חוק המאבק בטרור, התשע"ו-
2016
,]ופקודת מס הכנסה [נוסח חדש
התשכ"א-
1961
.
13
. באשר לשאלת הרוב הנדרש, הרי שגם לאחר הפחתת הרוב מ-
90
חברי
הכנסת ל-
75
חברי הכנסת, מדובר במשוכה
גבוהה למדי .ו לראייה, הרוב
הגדול ביותר
שגויס אי פעם בהצבעה על
חסינות היה
71
ח
ברי הכנסת ,
וזאת
במקרה שחבר הכנסת ביקש שייטלו לו את החסינות .
27
הרף הגבוה מביא לכך
שבפ ועל, לא ניתן יהיה להעמיד לדין את חברי הכנסת גם על מעשים
והתבטאויות
שאינם קשורים כלל למילוי תפקידם.
כלומר, אם עד כה, על פי
,הפרשנות של החוק היה ברור כי
ככלל ,
עבירות שהן פרי תכנון מראש לא יזכו
"לחסינות מהותית, הרי שאם יתקבל התיקון, חברי הכנסת יקבלו "אור ירוק
לפעול כאוות נפשם, ללא כל מגבלות אפקטיביות ומבלי שתהיה אפשרות
14
חוק העונשין, פרק ז, סימן ה
15
חוק העונשין, פרק ח
16
חוק העונשין פרק ח סימן ט
17
חוק העונשין פרק ח סימן י"ב
18
חוק העונשין, פרק ט, סימן א
19 חוק העונשין, פרק ט, סימן ג
20
חוק העונשין, פרק ט, סימן ד
21 חוק העונשין, פרק י, סימן ו2
22
חוק העונשין, פרק י, סימן ז
23
חוק העונשין, פרק י, סימן ח
24
חוק העונשין, פרק יא, סימן ד
25
חוק העונשין, פרק יא, סימן ז
26
חוק העונשין, פרק יב, סימן א
27
,ראו בנייר ההכנה לישיבת ועדת הכנסת של היועצת המשפטית לוועדת הכנסת, עו"ד ארבל אסטרחן
מיום22.1.2025
:
https://fs.knesset.gov.il/25/law/25_ls_bk_5559962.pdf
לאכוף עליהם את הדין. חבר הכנ סת יוכל לבצע
עבירות פליליות רבות
מבלי
שניתן
יהיה
."לחקור אותו על כך, בבחינת "רישיון לעבור על החוק ,למעשה
כמעט כ ל מה שחבר כנסת עושה או אומר יהיה חסין מפני העמדה לדין-
לרבות
.התבטאויות ומעשים שאינם במילוי תפקיד
14
.
המנגנון שמבקש התיקון לאמץ טומן בחובו סכנה ממשית לעקרון השוויון בפני
החוק גם בהיבט נוסף. הרוב הנדרש בהצעת החוק
לצורך פתיחה בחקירה–
75
חברי הכנסת
, מעורר חשש ממשי כי בעוד של גבי חברי כנסת מטעם סיעות
המשתייכות לקבוצת הרוב היהודי–
הן מהקואליציה והן מהאופוזיציה–
לא
יימצא הרוב הנדרש לצורך אישור על ,פתיחה בחקירה סביר להניח כי רוב כזה
יימצא בנקל כאשר יהיה מדובר בחברי כנסת מן המיעוט הערבי . זאת, שעה
שהחסינות נועדה במיוחד להגן על חברי כנסת המשתייכים קבוצות מיעוט .
28
15
.
הצורך לפנות בשלב כה מקדמי לכנסת ולבקש אישור מקדמי על פתיחה
בחקירה יביא .לשיבוש הליכי חקירה ,זאת, מאחר שבהתאם לתיקון המוצע
גופי האכיפה יידרשו לפרוש בפני הכנסת את התשתית הראייתית שיש בידיהם
ובכך תסוכל האפשרות לקיים חקירה אפקטיבית ולהגיע לחקר האמת. חשש
זה כנראה עמד לנגד עיניו של המחוקק בגרמניה. נספח6
לתקנון הבית
התחתון, הבונדסטאג, קובע כי לכל רשויות החקירה יש אישור מהפרלמנט
לנהל חקירה מקדמית על עבירות שביצעו (להוציא מקרים של אמירות
מעליבות בעלות אופי פוליטי). רשות החקירה נדרשת ליידע את יו"ר הבית וכן
,את חבר הפרלמנט שנגדו מתנהלת החקירה ככל שהדבר לא יפגע בחקירה
.ובתהליך בירור האמת29
ברוח זו, ועידת ונציה הדגישה כי הכללים ביחס
לחסינות הדיונית אינם צריכים למנוע חקירות מקדמיות הואיל והן קריטיות
לצורך קביעת העובדות ומשכך צריכות להתנהל כאשר התיק טרי .
30
16
.
,ולבסוף דומה כי גם בגרסה הנוכחית של הצעת החוק טענת השרירותיות
עומדת בעינה . עדיין קיימות עבירות חמורות רבות שברור כי אין ולא יכול
להיות כל קשר בינן לבין המלאכה הפרלמנטרית, כגון הטרדה מינית, הלבנת
,הון, עבירות מיסים ,עבירות תקיפה
עדות שקר
.וזוהי רשימה חלקית בלבד
28
פרשת
בשארה , לעיל ה"ש2
', פס8 ו-
10
.לפסק דינו של הנשיא ברק
29
Rules of Procedure of the German Bundestag and Rules of Procedure of the Mediation
bestellservice.de/pdf/80060000.pdf
-
https://www.btg
, pg. 117
Committee
. יוער עם זאת כי
בהתאם לכללים, הפרלמנט יהא עדיין מוסמך להורות על השעיית ההליכים וזאת בהתבסס על סעיף46
.לחוק היסוד הגרמני
30
26
Venice Commission, Report on the scope and lifting of Parliamentary Immunities
(14.5.2014)
-
session
-
plenary
-
98th
-
its
-
at
-
commission
-
venice
-
the
-
by
-
adopted
-
https://rm.coe.int/report
de/1680b17bcb
הפגיעה ב מימוש זכויות יסוד של אזרחים
17
.
,כאמור התיקון מחייב אזרח המבקש לתבוע חבר כנסת מכוח אחד משלושת
החיקוקים שצוינו לעיל ,
להתייצב בפני הכנסת ולשכנע רוב של75
חברי הכנסת
שהתביעה שלו אינה נוגעת למילוי תפקידו של .חבר הכנסת מחסום זה מפני
נקיטה בהליכים משפטיים נגד חבר
הכנסת יפגע
בזכות הגישה לערכאות של
אזרחים
שנפגעו ממעשה או התבטאות של חבר
הכנסת,. זאת
מאחר שאין
בידיהם אפשרות מעשית
.למצות עמו את הדין,כיום
אין כל הגבלה על אזרח
המבקש
לתבוע חבר כנסת בתביעה אזרחית. ו. ככל שערכאה שיפוטית מוצאת
כי העבירה לא נעשתה במילוי תפקיד, הרי שהאזרח יכול לקבל סעד (ככל
שהוכיח את תביעתו). אפיק התביעה האזרחית, הוא אם כן כלי ראשון במעלה
להגנה על
הזכויות המוגנות מכוח שלושת החיקוקים , בהן הזכות
לשם טוב ,
הזכות לפרטיות ו
הזכות לקניין .
31
מ
דובר בר ף גבוה
במיוחד ה פוגע באופן
מהותי ביכולם של האזרחים
.לממש את זכויותיהם
ה פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות
18
.
הצעת החוק מבקשת להפוך את הכנסת- הרשות המחוקקת -
גם לרשות
השופטת, בכל הנוגע לענייני החסינות. על פי התיקון, הכנסת גם מתווה את
גבולות הגזרה של החסינות וגם אחראית באופן בלעדי
לבחינה
האם חבר כנסת
אכן פועל בגדרי גבולות אלה. הכנסת הופכת להיות הפרשן המוסמך של החוק
בענייני חסינות
. בכך יש משום פגיעה מהותית בעקרון הפרדת הרשויות .
19
.
מדברי ההסבר, מדבריו של שר המשפטים במסגרת הדיון בהצעת החוק
במליאת הכנסת מיום4.12.24
וכן מדבריה של יוזמת הצעת החוק בדיון
בוועדת הכנסת
ביום
28.1.25
עולה כי ברקע התיקון ניצבת התנגדות נחרצת
למעורבותו של בית המשפט בשרטוט גבולותיה של החסינות המהותית . לשון
אחר
ת , השאיפה היא להותיר בידי הכנסת בלבד את קביעת המותר והאסור
."עבור חברי הכנסת, בבחינת "לתת לחתול לשמור על השמנת
:בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כך
31
סעיף13
(1
) לחוק איסור לשון הרע, קובע כי פרסום המוגן לפי סעיף1 לחוק חסינות חברי הכנסת, לא
ישמש עילה למשפט פלילי או אזרחי. המדובר בהגנה "יחסית", הואיל וסעיף1
לחוק החסינות אינו מעניק
הגנה מוחלטת להתבטאויות של חברי כנסת, אלא רק על ביטויים שהם במסגרת "מילוי תפקיד" או "למען
מילוי תפקיד", מונחים שיש לפרש לאור הסייגים שבסעיף1(א1
") ובהתאם למבחן "מתחם הסיכון הטבעי
"שגובש בפסיקה, ראו על כך: סוזי נבות "חופש הביטוי של חבר הכנסת והזכות לשם טוב
משפטים
ט67
,
99
.)(התשע"א יוער כי סעיף18
(1
) לחוק הגנת הפרטיות קובע כי במשפט פלילי או אזרחי בשל פגיעה
בפרטיות תהא זו הגנה טובה אם הפגיעה נעשתה דרך של פרסום המוגן מכוח סעיף13
לחוק איסור לשון
הרע. גם במקרה זה, כמובן, ההגנה היא יחסית בשים לב לגבולות הגזרה של החסינות המהותית כפי שהם
.עוצבו בחוק החסינות ובפסיקה
"הניסיון לטעון כי אמירות ומעשים של חבר כנסת אינם חסינים באופן
מוחלט אינו מתיישב עם הוראות החוק הברור מאליו .
לבית המשפט אין
,כל כלי להתערב
להעריך או לקבוע את מסגרת מילוי תפקידו של חבר
הכנסת או מה נעשה למען מילוי התפקיד. אין
זה מתפקידו של בית
המשפט ואין בידיו הכלים להחליט מהו היקף תפקידיו של חבר הכנסת ."
:שר המשפטים, העיר מצידו בדיון במליאת הכנסת כי
"המצב
שהולך ומתקבע והוא מצב אבסורדי , שבו המילה האחרונה בסוגית
החסינות ניתנת לבתי המשפט, הוא מצב
שחותר תחת כל היסוד של רעיון
החסינות ...
,החסינות היא דבר שצריך להישאר בידי המוסד, בידי הכנסת
משום שהיא נועדה להגן על הכנסת כמוסד מפני המערכות האחרות.. מה
ההיגיון בה, אם בסוף אותם אלה שמולם היא אמורה לתת לחבר הכנסת
?ולכנסת את ההגנה הם אלה שמחליטים אם היא קיימת או להפעיל אותה
.זה עולם הפוך אגב, זה לא קיים באף מקום בעולם בצורה כזאת, כי זה
באמת חותר תחת ההיגיון היסודי של העניין ."
" גם יוזמת הצעת החוק ביטאה עמדה דומה בדיון בוועדה בציינה כי
י ש כאן
עיוות מהותי בפרשנות החוק. ומי שרומס את החסינות זה בית המשפט והייעוץ
המשפטי לממשלה "
32
.
20
.
אנו סבורות
כי הן ניתוח הדין הקיים והן
התפיסה
שבאה
לידי ביטוי בדברים
המצוטטים לעיל-
שגויים מן היסוד, וכי קבלת התיקון תביא לפגיעה חמורה
.בעקרון הפרדת הרשויות
21
. ראשית ., המחוקק מעולם לא התכוון להעניק חסינות מוחלטת לחברי הכנסת
תפיסה זו אף לא עולה מבעד ללשון החוק, שכן החוק קובע כי החסינות
המהותית תוענק רק ביחס לפעולות שנעשו ב"מילוי תפקיד" או "למען מילוי
."תפקיד
,שנית בית המשפט העליון, כאשר פירש את המונח "מילוי תפקיד" ופיתח את
מבחן "מתחם הסיכון הטבעי", מילא בכך את התפקיד הבסיסי של ערכאה
שיפוטית–
הבהרת והנהרת הדין. במדינות רבות בעולם, למשל ב,ספרד33
32
:ראו באתר הכנסתhttps://main.knesset.gov.il/news/pressreleases/pages/press28012025i.aspx
33
צח בן-
"יהודה "חסינות פרלמנטרית ופתיחה בחקירה פלילית נגד חבר פרלמנט בשל התבטאויותיו
אוסטריה34
ואיטליה ,
35
בית
המשפט קובע את גבולות החסינות ומרחב
.התפרשותה
התיקון מבקש לעקוף את מבחני הפסיקה ובכך "לשחרר" את חברי הכנסת
,מהמגבלות שעוצבו בקפידה בפסיקתו של בית המשפט העליון. מגבלות
שלאורן פעל גם הייעוץ המשפטי לממשלה לאורך השנים, כאשר נדרש לבחון
.האם יש מקום לפתוח בחקירה או להגיש כתב אישום נגד חבר כנסת
עיצובו של מבחן "מתחם הסיכון הטבעי" כמו גם יישומו לאורך השנים
בפסיקתו של בית המשפט, נעשו תוך הבטחת איזון עדין בין התכליות
החשובות העומדות ביסוד מוסד החסינות, לבין עקרונות היסוד של המשטר
החוקתי המתנגשים עם מוסד החסינות–
ובראשם עקרון שלטון החוק ועקרון
.השוויון בפני החוק
אם יתקבל התיקון, גורמי אכיפת החוק ובראשם היועץ המשפטי לממשלה
ובית המשפט,
לא יוכלו עוד לקיים פיקוח ובקרה אפקטיביים בתחום רגיש זה
של חסינות חברי הכנסת. בכך יש משום פגיעה בעקרון האיזונים והבלמים
שהוא מיסודותיו של כל משטר דמוקרטי. לכך יש להוסיף כי יכולתו של בית
המשפט להושיט סעד לאזרח נפגעת באופן דרמטי, הואיל ולא ניתן לקיים
שורה של הליכים אזרחיים נגד חבר הכנסת ללא הסכמתם של75
חברי
.הכנסת
22
. שלישית , הלכה למעשה, כבר כיום חברי הכנסת שותפים לעיצוב גבולותיה של
החסינות המהותית. כך, בהתאם להוראות חוק החסינות, במקרה שהיועץ
המשפטי לממשלה מחליט בתום חקירה פלילית כי המעשים בגינם נחקר חבר
הכנסת אינם חוסים תחת החסינות המהותית הוא מוסמך להגיש כתב אישום
נגד חבר הכנסת. בשלב זה עומדים לרשות חבר הכנסת30
יום בהם הוא רשאי
לפנות לכנסת בבקשה להעניק לו חסינות מפני העמדה לדין פלילי, כאשר אחת
מארבע העילות בגינן ניתן להגיש בקשה זו, היא העילה לפיה העבירה בה
הלשכה המשפטית–
תחום חקיקה ומחקר משפטי, הכנסת
20
(
22.2.2021
) (להלן: המחקר ההשוואתי
.)של הכנסת
34
'שם, עמ6
, ה"ש21
.
35
European Parliament Handbook on the Incompatibilities and Immunity of the Members of
the
European
Parliament
(2020),
pg.
21,
footnote
255
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2020/621936/IPOL_STU(2020)62193
6_EN.pdf
.
לגבי זהות הגורם המכריע אם הדעה הובעה במילוי תפקיד, החוק מסדיר את ההליך בו יש
לנקוט. אם שאלת תחולתה של החסינות המהותית עולה במהלך הליך פלילי או אזרחי, השופט–
אם
סבור כי יש לדחות את הטענה כי החסינות חלה–
צריך להפנות את ההחלטה לפרלמנט שיפסוק בעניין. גם
חבר פרלמנט שנתון להליכים שיפוטיים שסבור כי מה שנעשה חוסה תחת החסינות מוסמך לבקש החלטה
של הפרלמנט .
,ואולם
השופט מוסמך תמיד להפנות את התיק לבית המשפט החוקתי (בהתאם להליך
)שקבוע בחוקה–
וההחלטה הסופית אם ההצהרה חוסה תחת החסינות המהותית–
תתקבל על ידי בית
המשפט לחוקה ,
.שם
מואשם חבר הכנסת נעברה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו וחלות
הוראות סעיף1.
היינו, הכנסת מוסמכת לקבוע, בניגוד לעמדתו של היועץ
המשפטי לממשלה, כי העבירה המיוחסת לחבר הכנסת נעברה במילוי תפקיד .
כמובן שהחלטה זו–
ככל החלטה–
.כפופה לביקורת שיפוטית של בג"ץ
הנה כי כן, כיום שלוש רשויות השלטון שותפות להגדרת גבולותיה של
,החסינות, ודומה כי יש בכך משום יישום נאות של עקרון האיזונים והבלמים
.שהוא מיסודותיו של כל משטר דמוקרטי, בנושא רגיש וחשוב זה
23
.
,רביעית בניגוד לנטען, נראה כי דווקא בתי המשפט בישראל מעניקים הגנה
נרחבת ביותר
ל .חסינותם של חברי הכנסת36
דוגמא בולטת היא בתחום דיני
לשון הרע. לא אחת, נמתחה ביקורת על הענקת משקל רב מדי לחופש הביטוי
על חשבון הזכות לשם טוב של האזרח. מכאן כי לא מן הנמנע כי
התיקון
.הנדרש הוא דווקא בכיוון ההפוך
37
ולבסוף , דווקא
ה תיקון המוצע
חריג במבט השוואתי, וזאת בהינתן ש החסינות
הפרלמנטרית בישראל היא מלכתחילה רחבה במיוחד בהשוואה למדינות
אחרות., כפי שיוצג להלן
גבולותיה של החסינות הפרלמנטרית-
מבט השוואתי
חסינות מהותית
24
.
,ראשית בדמוקרטיות רבות
החסינות המהותית
חלה מלכתחילה רק על
הצבעות ו
התבטאויות , לעתים אף רק ביחס להתבטאויות
בתוך הפרלמנט ,. כך
.למשל, בבריטניה, ניו זילנד, קנדה, גרמניה, דנמרק ועוד רבות אחרות38
,לכן
במדינות אלה אין מניעה לפתוח בחקירה כאשר מדובר במעשים או
התבטאויות
מחוץ לכותלי הפרלמנט. יתרה מכך, בחלק מהמדינות יש
סייגים
להגנה הניתנת להתבטאויות
גם בתוך הפרלמנט , כך שניתן במקרים מסוימים
,להעמיד לדין חבר פרלמנט גם בגין התבטאות בתוך הפרלמנט. כך, למשל
ב
אוסטריה , החסינות המהותית אינה חלה על מסירת מידע מסווג לפי החוק
36
ראו בנייר ההכנה של היועצת המשפטית
לו
ועדת הכנסת , לעיל ה"ש27
.
37
,לקריאה לצמצום ההגנה על חסינות במקרה של פגיעה בזכות לשם טוב, ראו: סוזי נבות לא לעולם
,חסינות לעיל ה"ש4
"; סוזי נבות "חופש הביטוי של חבר הכנסת והזכות לשם טוב , לעיל ה"ש31
.
38
המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש33
', עמ4 .
הפדרלי .
39
,שנית בחלק מהמדינות, למשל
,סלובקיה
החסינות המהותית
חלה
רק ביחס להליכים פליליים .
40
25
. עוד ראוי לציין כי בניגוד לתיקון המוצע, המבקש
להרחיב את ההגנה על
ה חסינות במקרה של לשון הרע, במדינות רבות ,נקטו בגישה הפוכה של צמצום
גבולות החסינות ב.מקרים של פגיעה בשמו הטוב של אדם אחר
,כך ,למשל
בגרמניה ,, באוסטריה
ב
יוון
, בליטא בו
לטביה , החסינות המהותית אינה חלה
על הוצאת דיבה או לשון הרע.
41
גם בפסיקה הזרה ניכרת מגמה של צמצום
החסינות במקרה של פגיעה בזכות לשם טוב .
42
26
.
באשר ליחס
ש בין חסינות מהותית לבין חקירה פלילית, הרי
ש גם במדינות
,שבהן החסינות חלה על חקירה פלילית, קיימים הסדרים פחות גורפים. כך
,למשל
בצרפת , החסינות חלה רק ביחס למעשים שנמצאים בזיקה ברורה
לתפקיד הפרלמנטרי. לכן, החסינות תחול ביחס להצבעות או אמירות במליאה
.אך לא ביחס להתבטאויות בתקשורת43
בבלגיה , החסינות המהותית משתרעת
,גם על שלב החקירה אך שופט הוא מי שמכריע אם הדברים נאמרו במסגרת
התפקיד וזאת בהתאם לקריטריונים שפותחו בפסיקה.
44
מעניין לציין כי
לחברי הפרלמנט האירופי מוענקת חסינות מהותית על הצבעות ודעות שהובעו
במסגרת מילוי תפקידם. חסינות זו חלה גם על שלב החקירה . עם זאת, בית
המשפט האירופי לצדק (CJEU)
פסק כי שמכריע לגבי תחולתה של
החסינות המהותית במקרה נתון הוא בית המשפט הלאומי במדינה ולא
.הפרלמנט האירופי45
39
ראו המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש33
', בעמ6.
40 שם, בע 'מ14
.
41
סעיף46
(1
) לחוק היסוד הגרמני וכן סעיף36
:לקוד הפלילי הגרמני-
im
-
https://www.gesetze
internet.de/englisch_stgb/englisch_stgb.pdf
;
לגבי ליטא ראו סעיף62
;לחוקה לגבי יוון-
ראו סעיף
61
לחוקה; לגבי אוסטריה ולטביה, ראו בהרחבה במחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש33
', בעמ6 ו-
20
וכן אצל סוזי נבות, לעיל ה"ש31
', בעמ88-90
.
:למדינות נוספות ראוEuropean Parliament, Non-
liable? Inviolable? Untouchable? The Challenge of Parliamentary Immunities: An Overview
18
(2012)
:
-
parl.org/sites/default/files/agora
-
https://www.agora
documents/parliamentary_immunities_final_web.pdf
,; בפולין
,המאוזכרת במסמך לעיל סעיף105
לחוקה קובע כי החסינות לא תחול במקרה של פגיעה בזכויות של צדדים שלישיים, ולכן ניתן לנקוט
בהליכים
אזר
יים ח
,נגד חבר פרלמנט במקרה של הוצאת דיבה או לשון הרע, בכפוף לאישור הפרלמנט
:ראוEuropean Parliament Handbook
, לעיל ה"ש35
', בעמ176
.
42
סוזי נבות, לעיל ה"ש31
', בעמ89
,
94
-
91
.
43
'שם, עמ23
.
44
'שם, עמ18
.
45
18 (2014)
-
European Parliament, The Immunity of Members of the European Parliament 17
-
https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/90772/The%20immunity%20of%20MEPs
depth%20analysis.pdf
-
%20Internal%20in
;
European Parliament Handbook on the
Incompatibilities and Immunity of the Members of the European
, לעיל ה"ש35
', בעמ34-35
.
חסינות דיונית
27
. ראשית ., יש מדינות שבהן קיימת רק חסינות מהותית ואין כלל חסינות דיונית
זהו המצב, למשל
בריטניה וניו-זילנד.
46
שנית ,
ברוב המדינות ה חסינות
ה דיונית
א
ינה משתרעת על שלב החקירה הפלילית.
47
,בסלובקיה החסינות
דיונית
לא חלה על חקירה–
ולכן ניתן לפתוח בחקירה פלילית נגד חבר
פרלמנט על התבטאויות מחוץ לפרלמנט אשר מעלות חשד לעבירה פלילית .
,כך, למשל
בצרפת, תיקון לחוקה ב-
1995
צמצם את היקף החסינות–
כך שלא
נדרש אישור כדי לפתוח בחקירה . היינו החסינות אינה מונעת את חקירתו של
.חבר הפרלמנט48
גם במדינות הבודדות שבהן החסינות הדיונית מונעת פתיחה
בחקירה ,
,ההסדר הוא פחות קיצוני. כך, למשל
בקפריסין , לא ניתן לעצור או
להעמיד לדין חבר פרלמנט (אלא אם נתפס בעת מעשה על עבירה שהעונש
)בצידה הוא חמש שנים יותר ללא הסכמה של,בית המשפט העליון
ולא
.הפרלמנט49
"ההיבט ההליכי: "כנסת מחוקקת לעצמה
28
.
,בימים אלה מתנהלים הליכים פליליים ואזרחיים כנגד מספר חברי כנסת
ובכלל זה כנגד יוזמת הצעת החוק, חברת הכנסת טלי גוטליב. באשר לחברת
,הכנסת גוטליב, בהתאם להנחיית הייעוץ המשפטי לכנסת50
היא ערכה גילוי
.נאות במליאת הכנסת בטרם ההצבעה על הצעת החוק בקריאה טרומית51 כמו-
כן, נקבע כי ייקבע כי התיקון לא יחול על הליכים משפטים תלויים ועומדים על
.חקירות פליליות שנפתחו52
29
.
ואולם, פעולות אלה, לרבות החלתו של התיקון, אינן מקהות את ניגוד
העניינים המוסדי הטמון בתיקון שעל הפרק. זאת, מאחר שהתיקון נועד
להיטיב עם קבוצה מצומצמת–
חברי הכנסת. כאשר הכנסת מסדירה את
46
המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש33
', עמ4
, כן ראו: סקירה: חסינות של חברי פרלמנט מפני
העמדה לדין פלילי–
השוואה בין-
לאומית
המכון הישראלי לדמוקרטיה
(
23.5.2019
)
https://www.idi.org.il/articles/26799
47
המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש33
', עמ5-4.
48
European Parliament Handbook on the Incompatibilities and Immunity of the Members of
the European
, לעיל ה"ש35
', בעמ108
, ה"ש227
.
49
המחקר ההשוואתי של הכנסת, לעיל ה"ש33
', עמ17
.
50
מכתב מעו"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת, לח"כ אמיר אוחנה, יו"ר הכנסת, בעניין הצעת
חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם (
תיקון–
אישור הכנסת לפתיחה בהליך פלילי או
אזרחי,)
התשפ"ה-
2024
,
גוטליב
טלי
הכנסת
חברת
של
(
27.11.24
)
https://main.knesset.gov.il/About/Departments/LDQueryResponse/6.pdf
. היועצת המשפטית
לכנסת ציינה כי מאחר שחברת הכנסת גוטליב היא יוזמת יחידה של הצעת החוק, בכוונתה להמשיך
.ולבחון את הסוגיה בהקשר האתי בהמשך הליכי החקיקה
51
פרוטוקול ישיבה224
של הכנסת ה-
25
', עמ85
(
27.11.2024
) .
52
מכתבה של היועצת המשפטית לכנסת, לעיל ה"ש50
; פרוטוקול ישיבה224
, לעיל ה"ש51
', עמ87
-
86
.
"עניינה שלה, "מחוקקת לעצמה-
היא נמצאת בניגוד עניינים מוסדי. היטיב
:לתאר תופעה זו השופט חשין בציינו
"
המאפיין קבוצת עניינים אלה–
המאפיין והמייחד אותה לעצמה–
הוא
היסוד החריף של ניגוד עניינים המעורב בה. היסוד של ניגוד עניינים מקומו
אינו נפקד גם בנושאים אחרים שבהם מחוקקת הכנסת לעצמה, ואולם
בענייננו שלנו–
ובעניינים דומים לו כנושאי החסינות וזכויות-
היתר
המוענקים לחברי-
הכנסת–
.מצוי יסוד זה במינון גבוה במיוחד ..
ואולם
כולנו נסכים, דומה, כי לעת קביעת משכורת, קיצבה ושאר זכויות ממון–
:וכיוצא באלו מקום שחברי-
הכנסת קובעים את היקף חסינותם–
היסוד
האישי-
הפרטי יסוד דומיננטי הוא במערכת, דומיננטי יותר מאשר
.בנושאים אחרים
בנושאים אלה– נושאים שבהם מחוקקים חברי-
הכנסת
לעצמם–
עדים אנו להתנגשות בלתי נמנעת של אינטרסים המושכים
לצדדים מנוגדים בתכלית: מזה, האינטרס הציבורי המלמדנו כיצד ראוי
שאיש הציבור ינַהֵ ג את דרכיו, ומזה, האינטרס האישי ."
53
)(ההדגשה שלנו
30
.
התיקון העומד על הפרק–
הרחבת גבולותיה של החסינות הפרלמנטרית–
הוא
.ללא ספק תיקון המציב את הכנסת בניגוד עניינים מובנה54
אחת הדרכים
היעילות להתמודד עם חקיקה מעין זו היא להקים ועדה ציבורית מקצועית
.שתגבש המלצות בנושא, ורק לאחר מכן לקדם תיקון חקיקה בנושא55
עמדה על כך היועצת המשפטית לכנסת, בדבריה ביחס להצעת חוק שירות
הציבור (מתנות) (תיקון–
תרומה למימון הליך משפטי או טיפול רפואי וחובת
)דיווח ,התשפ"ג–
2023
/(פ2303/25
:)
"
,התייחסתי לזה קודם בהקשר של טענת הכנסת מחוקקת לעצמה
,ואמרתי שכשיש לנו חשש לניגוד עניינים מובנה של חברי הכנסת
שמחוקקים לעצמם–
,טיעון שאני באופן אישי מאוד נזהרת מלהשתמש בו
ואני משתמשת בו כאן–
הנטייה שלנו היא קודם כול לומר שראוי היה
53
בג"ץ971/99
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ועדת הכנסת(, פ"ד נו6
)
117
, פסקאות42
-
41
( לפסק דינו של השופט חשין2002
) (להלן: פרשת
גמלאות חברי הכנסת :); עוד ראו על כך ע"א6821/93
בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי(, פ"ד מט4
)
221
', פס99
לפסק דינו של השופט חשין
(
1995
)
; בג"ץ7111/94
מרכז ה
שלטון ה
מקומי נ' הכנסת(, פ"ד נ3
)
485
', פס20
לפסק דינו של השופט חשין
(
1996
); עוד בנושא ראו: יואב דותן "איסור 'החקיקה העצמית' כמגבלה חוקתית בפסיקת בית המשפט
"העליון
משפטים
(לא4)
771
(התשס"א) וכן סוזי נבות "קביעת שכרם של חברי הכנסת: 'המחליטים הם
"'גם הזוכים המשפט
ט253
.)(התשס"ד
54
על הקושי בהסמכת המחוקק להסדיר היבטים שונים הנוגעים לחסינות (סייגים להעמדה לדין, למעצר
:או לחקירה של חברי הכנסת) מן ההיבט של כנסת מחוקקת לעצמה, ראו
:סוזי נבות "הצעת החוקה
"שלוש הערות על פרק הכנסת משפט וממשל י593
,
623
.)(התשס"ז
55
"השוו: יגאל מרזל "ניגוד עניינים של חברי כנסת: בין הנאמנות למפלגה לנאמנות לציבור
ניגוד עניינים
במרחב הציבורי389
,
422-423
(דפנה ברק-
.)ארז, דורון נבות ומרדכי קרמניצר עורכים תשס"א
,שהסדרים מהסוג הזה ייבחנו ראשית על ידי ועדה ציבורית ומקצועית
שתביא את ההמלצות שלה לפני שחברי הכנסת יחוקקו"
56
31
.
הקמת ועדה מקצועית לבחינת גבולותיה הראויים של החסינות תצמצם (גם
אם לא תנטרל לחלוטין) את החשש מפני ניגוד עניינים וכמובן תגביר את אמון
הציבור בהליך החקיקתי. לא בכדי, התיקון המהותי האחרון שבוצע במוסד
החסינות, ב-
2005
,
התבסס על דוח של ועדה ציבורית בראשות שר המשפטים
,לשעבר משה ניסים
שעסקה בנושא חסינות חברי הכנסת ואשר פורסם שנים
.ספורות קודם לכן57
32
.
אם כן, מן הראוי–
ככל שמבקשים לערוך שינוי בהסדר החסינות–
להקים
ועדה ציבורית לבחינת הנושא, ולאחר מכן להקפיד על קיום הליך חקיקה רציני
ומע
מ יק, כאשר בהקשר זה יוער כי "חקיקה של הכנסת לעצמה" עשויה להיות
חשופה לביקורת שיפוטית צפופה יותר, נוכח ניגוד עניינים המובנה בו נמצאת
.הכנסת58
סיכום
33
. הצעת החוק ,גם בגרסתה הנוכחית,
מעוררת קשיים חוקתיים משמעותיים
.רבים היא מפרה את האיזון הרגיש הקיים כיום בחוק החסינות ובפסיקת בית
המשפט העליון באופן שמאיים ."להפוך את הכנסת ל"עיר מקלט
34
. התיקון פוגע באופן ממשי בעקרון שלטון החוק ובעקרון השוויון בפני החוק .
הוא מאפשר לרוב בכנסת לחסום כליל את האפשרות למצות את הדין עם
נבחריו, גם בהעדר כל זיקה בין העבירה לבין תפקידו של חבר הכנסת. הדרישה
לקבל את אישורם של75
מחברי הכנסת בטרם פתיחה בחקירה פלילית
משמעותה אחת– סיכול כל אפשרות לקיים חקירה אפקטיבית ו יצירת ערוץ
.פתוח לשיבוש הליכי חקירה
35
.
שלילת סמכותו של הייעוץ המשפטי לממשלה ובהמשך של בית המשפט לבחון
האם מעשיו של חבר הכנסת חוסים תחת החסינות המהותית יש בה משום
פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות ,. הפקדת מלאכת הסיווג בידי הכנסת בלבד
.מעוררת קושי מובנה ואף חשש מעריצות הרוב כלפי המיעוט
56
'פרוטוקול מס34
של ועדת הכנסת, הכנסת ה-
25
(
26.3.2023
.)
57
דוח הוועדה הציבורית לבחינה מחדש של נושא חסינות חברי הכנסת , לעיל ה"ש9.
הכנסת אימצה
לבסוף את דעת המיעוט של פרופ' קלוד קליין, שתמך בהיפוך הנטל (קביעה כי אין חסינות דיונית אלא אם
.)חבר הכנסת מבקש אותה
58
פרשת
גמלאות חברי הכנסת , לעיל ה"ש53
', פס51
.לפסק דינו של השופט חשין
36
.
,בנוסף
התיקון פוגע באופן ממשי בזכויות יסוד , הואיל והרף הנדרש לצורך
קבלת היתר לנהל תביעה אזרחית נגד חבר כנסת
מכוח שלושת החיקוקים
,שאוזכרו לעיל
חוסם, או לכל הפחות מצמצם באופן משמעותי את האפשרות
.לנקוט בהליכים אזרחיים נגד חבר הכנסת
37
.
העובדה כי תיקון זה-
המציב את הכנסת בניגוד עניינים מובנה–
מקודם ללא
בחינה מקצועית של ועדה ציבורית, יוצרת קושי ממשי בפן ההליכי
ומחריפה
,את הפגיעה באמון הציבור בכנסת ובנבחריו
מעבר לפגיעה הטמונה בו נוכח
.תוכנו של התיקון המוצע
38
.
בשל כל אלה אנו מתנגדות
נחרצות להצעת החוק .
,בכבוד רב
פרופ' סוזי נבות
ד"ר מורן קנדלשטיין-
היינה