הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2145485
הכנסת העשרים ושלוש
יוזמים: חברי הכנסת אריאל קלנר
משה ארבל
קטי קטרין שטרית
______________________________________________
פ/2254/23
הצעת חוק בתי המשפט (תיקון – הרכב מלא בדיון בתיקי בג"ץ), התשפ"א–2020
דברי הסבר
בית המשפט העליון במדינת ישראל עוסק בערעורים אזרחיים ופליליים בעניינים שהחלו בערכאות נמוכות יותר. בנוסף על פי סעיף 15 לחוק יסוד: השפיטה, לבית המשפט העליון גם סמכות לשבת כבית משפט גבוה לצדק ולדון "בעניינים אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק ואשר אינם בסמכותו של בית משפט או של בית דין אחר."
עם חקיקת חוק בתי המשפט לענינים מינהליים, תש"ס-2000 הועברו סמכויותיו של בית המשפט הגבוה לצדק בנושאים מסוימים, לבתי המשפט המחוזיים, אשר לגביהם נקבע כי בית המשפט ידון בהתאם "לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק".
עד היום לא נקבעה בחקיקה כל מגבלה אפקטיבית על העילות, הסמכויות והסעדים של בית המשפט העליון. היעדרה של מגבלה שכזו מאפשר למעשה לבית המשפט העליון ולבתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לעניינים מינהליים לפעול ללא אמות מידה עקרוניות או מדיניות כללית המנחה את שיקול דעתם. מאחר ופסק דינו של בית משפט מחוזי אינו מהווה תקדים מחייב, הכרעתו היא בעלת תוקף בין הצדדים להליך, אולם כאשר העניין מגיע לבית המשפט העליון, החלטתו מהווה תקדים מחייב היכול להוביל לשינוי מדיניות רחב היקף.
בפועל, פסקי דין של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בשבתו כבית משפט לערעורים משפיעים על סוגיות מדיניות בתחומי ההגירה, הביטחון, הכלכלה, דת ומדינה, מעמד אישי ונושאים רבים נוספים.
על פי חוק בתי המשפט כיום, בית המשפט העליון דן בהרכב תלתא. אולם, בצווי ביניים, צווים זמניים ובמתן צווים על תנאי, בית המשפט העליון יכול לדון בדן יחיד. עם זאת, לצורך דחיית עתירה לצו על תנאי נדרשת החלטה של הרכב של שלושה שופטים.
הסמכות לקבוע הרכבים נמצאת בידי נשיא בית המשפט העליון, אולם נטען כי פעמים רבות נקבע ההרכב באופן אקראי בהתאם לשיקולי יומן בית המשפט. במציאות זו, יתכן שרוב מזדמן בהרכב אקראי, או גרוע מכך, הרכב שתוכנן ונבחר בקפידה, ישפיע על המדיניות המשפטית במדינת ישראל, וזאת למרות שעמדת רוב שופטי בית המשפט העליון מנוגדת לעמדת שופטי ההרכב. גם כאשר נקבע הרכב מורחב, קביעת גודל ההרכב, כמו גם זהותם של השופטים החברים בו, נקבעים על ידי נשיא בית המשפט העליון באופן בו עלולות דעות נפוצות בבית המשפט העליון להיות מושתקות או מודרות מהשפעה.
שיטת המינויים לבית המשפט העליון מאפשרת לשופטי העליון המכהנים שליטה רבה בזהות חבר שופטיו ועל כן נוצר מצב שדעות, ערכים ועמדות שנהנות מקונצנזוס רחב בחברה הישראלית, מיוצגות בחסר בבית המשפט העליון. קביעת הרכב חלקי בדיון העוסק בנושאי מדיניות רחבי היקף מובילה לעתים למצב של ניכור וחוסר אמון בבית המשפט בשל היעדרו של כל שיקוף או ייצוג לערכי הציבור בישראל בדיונים המתקיימים בבית המשפט.
לשם השוואה, בית המשפט העליון בארצות הברית דן בכל התיקים המגיעים לפתחו בהרכב מלא של כל חבר שופטיו, כאשר גם בערכאות נמוכות יותר בארה"ב ניתן לערער על החלטת הרכב ספיציפי בפני הרכב הכולל את כל שופטי אותה ערכאה. מסקירה משווה שערך ד"ר יצחק הרצוג במאמרו "על קביעת הרכבים בפרשנות חוקי היסוד" (קרית המשפט ט, (תשע"א) 203-262) נראה כי במרבית המדינות, פרשנות חוקתית מתבצעת בהרכבים מלאים של תשעה עד חמישה עשר שופטים בגופים הרלוונטיים.
בית המשפט העליון עסק בהרחבה בתקופה האחרונה בשאלת הייצוג הראוי לאופוזיציה שבכנסת בוועדות הכנסת השונות, בוועדה לבחירת שופטים ובגופים אחרים. בעוד שבנושאים אלה אופן הבחירה וההליך מוסדר בחוק ובתקנון ובחירת בעלי התפקידים נעשית באופן שקוף, פתוח, דמוקרטי ועומדת לעיון הציבור, הרי שבעניינו של בית המשפט העליון ניתנת בידו של נשיא בית המשפט העליון האפשרות לבטל ולאיין לגמרי את עמדות המיעוט ולדאוג ששופטים "אופוזיציונרים" לא ישובצו כלל בתיקים מסוגים שונים.
הצעת החוק שנוסחה בסיוע התנועה למשילות ודמוקרטיה מבקשת לקבוע כי בתיקי בית הדין הגבוה לצדק וכן בתיקים שבהם יושב בית המשפט העליון כערכאת ערעור של בתי המשפט המינהליים ידון בית המשפט בהרכב מלא, ובכך יובטח מתן ביטוי למגוון הדעות הקיים בבית המשפט העליון ולדיון מייצג ומשקף.
לשם כך מוצע לתקן את סעיף 26 לחוק בתי המשפט. מוצע לקבוע בפסקה (3) כי מתן צווי ביניים וסעדים זמניים בדן יחיד תיוחד רק לנושאים אזרחיים ופליליים.
מוצע להוסיף את פסקה (6) שיקבע כי בשבתו של בית המשפט העליון כבית המשפט הגבוה לצדק או כבית משפט לערעורים מינהליים ידונו כלל שופטי בית המשפט.
עוד מוצע להוסיף את פסקה (7) הקובע כי בכל נושא הנדון בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדר או כבית משפט לערעורים מינהליים, במקרים בהם נדרש סעד דחוף וזמני, יכולים שלושה שופטי בית המשפט העליון ליתן צו לתקופה של שבעה ימים או עד להחלטת כלל שופטי ההרכב, לפי המוקדם. קביעה זאת נדרשת בשל העובדה שפעמים רבות באמצעות צו ביניים בבג"ץ ניתן להוביל לתוצאה מרחיקת לכת מבחינת המדיניות. כך למשל באמצעות צווי ביניים והחלטות זמניות נקבעו בפועל שינויים בדיני ההגירה, התקשורת, ההתיישבות ועוד.
כדי להימנע ממצב בו כל החלטה לקביעת מועדי דיון, לתגובות הצדדים וכדו' נדרשת להחלטת כלל שופטי ההרכב ולצורך ייעול הדיונים נקבע בפסקאות (8) ו-(9) בנוסחם המוצע כי החלטות מסוגים אלה יינתנו בדן יחיד, אולם ניתן יהיה לבקש בעניינם עיון חוזר בפני כל שופטי ההרכב.
פסקה (10) בנוסחו המוצע מיועד להתמודד עם סיטואציה בה אחד או יותר משופטי בג"ץ מנוע מלדון בנושא שעומד על הפרק, וההוראה נועדה להבהיר שבמקרה כזה ידונו כל השופטים שאינם מנועים, ולא תיפגע סמכותו של בית המשפט העליון לדון בנושא.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ח' בחשוון התשפ"א - 26.10.20
תיקון סעיף 26 1. בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984 (להלן –החוק העיקרי), בסעיף 26 – בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד–1984 (להלן –החוק העיקרי), בסעיף 26 –
(1) במקום פסקה (3) יבוא: (1) במקום פסקה (3) יבוא:
"(3) בבקשות לצווי ביניים, לצווים זמניים ולהחלטות ביניים אחרות בכל נושא שאינו מפורט בפסקה (6) להלן, מוסמך לדון שופט אחד."
(2) בסופו יבוא: (2) בסופו יבוא:
"(6) בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או כבית המשפט לערעורים מנהליים, בכל הסעדים והבקשות, לרבות צווים זמניים, צווי ביניים וצווים על תנאי, ידון ויחליט בית המשפט בהרכב מלא של חבר שופטיו;
(7) שלושה שופטים רשאים ליתן, בהסכמה פה אחד, צווים זמניים וצווים ארעיים בעניינים המנויים בפסקה (6); צווים אלה יעמדו בתוקפם למשך שבעה ימים בלבד או עד לביטולם על ידי הרכב מלא של בית המשפט, לפי המוקדם;
(8) סוגי החלטות דיוניות הכלולות בצו על פי סעיף 41(ג)(1) לחוק, בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או כבית המשפט לערעורים מנהליים, יינתנו על ידי נשיא בית המשפט העליון או על ידי שופט בית המשפט העליון שמונה על ידיו לעניין זה; המינוי על פי פסקה זו יפורסם ברשומות.
(9) על החלטה כאמור בפסקה (8) רשאי בעל דין לבקש עיון חוזר; בקשה כאמור תידון ותוכרע על ידי ההרכב המלא של חבר שופטי בית המשפט העליון.
(10) היה אחד או יותר משופטי בית המשפט העליון מנוע מלשבת בדין על פי סעיף 77א או על פי כל דין, בעניין המנוי בפסקה (6), יוכל בית המשפט העליון לדון ולהחליט בעניין בחבר שופטיו ללא אותו שופט או אותם שופטים.".