הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2145284
הכנסת העשרים ושלוש
יוזמים: חברי הכנסת יאיר לפיד
אורנה ברביבאי
מיקי לוי
בועז טופורובסקי
______________________________________________
פ/2287/23
הצעת חוק הנציבות לצמצום הרגולציה והבירוקרטיה הממשלתית, התשפ"א–2020
דברי הסבר
רגולציה ('אסדרה') היא כלי מרכזי של המדינה לשמירה על אינטרסים ציבוריים ולקידום הכלכלה והחברה, באמצעות קביעת כללי התנהגות מחייבים באופן שהולם את ערכי המדינה ושמייצר תשתית לצמיחה ברת קיימא ולחברה שוויונית ובריאה.
בתור כלי מרכזי הנתון בידי הממשלה, על הממשלה מוטלת האחריות לוודא כי הרגולציה מבטאת איזון נכון בין התערבות במשק לבין יצירה ושמירה של מרחב הפעילות החופשית של אזרחים ועסקים. ככל שהרגולציה אינה מאוזנת, היא עשויה להקשות על האזרח את הממשקים עם הממשלה עד כדי אי מימוש זכויותיו, וכן היא עלולה להטיל על המשק עלויות שאינן הכרחיות לטובת הגנה על האינטרס הציבורי. רגולציה מטילה עומס ויש לה עלות, אך אלו לגיטימיים ככל שהם הכרחיים להשגת תכלית הרגולציה; הם הופכים לנטל כאשר ניתן לוותר עליהם תוך שמירה על האינטרס הציבורי. נטל רגולטורי, אם כן, מתייחס לעומס עודף או לעלות העודפת, מעבר לנדרש לשמירה על האינטרס הציבורי. מכיוון שרגולציה ממשלתית היא מערכת מורכבת, נדרש מאמץ מודע ומכוון לטובת שימור האיזון האמור.
מוצע להקים נציבות לצמצום הרגולציה והבירוקרטיה הממשלתית שתרכז את המאבק ברגולציה עודפת, תקבע יעדים לצמצום רגולציה, תאשר רגולציה חדשה ותקבע לוחות זמנים מחייבים בממשק בין הרגולטורים לאזרחים.
הצעות חוק זהות הונחו על שולחן הכנסת העשרים על ידי חבר הכנסת יאיר לפיד וקבוצת חברי הכנסת (פ/5690/20), על שולחן הכנסת העשרים ושתיים על ידי חבר הכנסת יאיר לפיד (פ/903/22) ועל שולחן הכנסת העשרים ושלוש על ידי חבר הכנסת יאיר לפיד וקבוצת חברי הכנסת (פ/1111/23; הוסרה מסדר היום ביום ג' באלול תש"ף (23 ביולי 2020)).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ט"ו בחשוון התשפ"א – 2.11.20
מטרה 1. מטרתו של חוק זה, לקדם תהליכי טיוב רגולציה בשירות הממשלתי על מנת לשפר את השירות הממשלתי לאזרח, לוודא מיצוי של זכויות חברתיות ולאפשר גידול ביזמות ובעשיית עסקים בישראל תוך הפחתת הנטל הבירוקרטי לרמה מינימלית וצמצום הרגולציה העודפת. מטרתו של חוק זה, לקדם תהליכי טיוב רגולציה בשירות הממשלתי על מנת לשפר את השירות הממשלתי לאזרח, לוודא מיצוי של זכויות חברתיות ולאפשר גידול ביזמות ובעשיית עסקים בישראל תוך הפחתת הנטל הבירוקרטי לרמה מינימלית וצמצום הרגולציה העודפת.
הגדרות 2. בחוק זה – בחוק זה –
"בירוקרטיה" – מכלול הפעולות, הטפסים, המערכות והכלים שמטרתם להוציא לפועל את הרגולציה שנקבעה; "בירוקרטיה" – מכלול הפעולות, הטפסים, המערכות והכלים שמטרתם להוציא לפועל את הרגולציה שנקבעה;
"הפחתת הנטל הרגולטורי" – הפחתת עלות הבירוקרטיה, הפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה והתאמת הדרישות הטכניות; "הפחתת הנטל הרגולטורי" – הפחתת עלות הבירוקרטיה, הפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה והתאמת הדרישות הטכניות;
"הפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה" – הפחתה בעלות העמידה בדרישות הרגולציה, בכפוף ליישום הליך ניהול סיכונים לאור השיקולים המדריכים את הרגולטור על פי החקיקה המסמיכה; "הפחתת עלות העמידה בדרישות הרגולציה" – הפחתה בעלות העמידה בדרישות הרגולציה, בכפוף ליישום הליך ניהול סיכונים לאור השיקולים המדריכים את הרגולטור על פי החקיקה המסמיכה;
"עלות הבירוקרטיה" – העלות הישירה הנובעת מתהליכי העבודה מול הרגולטור, ובכלל זה – חובות דיווח, הגשת בקשות וטפסים, קבלת היתרים וזמני המתנה; "עלות הבירוקרטיה" – העלות הישירה הנובעת מתהליכי העבודה מול הרגולטור, ובכלל זה – חובות דיווח, הגשת בקשות וטפסים, קבלת היתרים וזמני המתנה;
"עלות העמידה בדרישות הרגולציה" – העלות הישירה הכרוכה בעמידה בדרישות של הרגולציה; "עלות העמידה בדרישות הרגולציה" – העלות הישירה הכרוכה בעמידה בדרישות של הרגולציה;
"רגולטור" – כל רשות מינהלית המוסמכת ליזום או לקבוע רגולציה, לתת היתרים ורישיונות או לקבוע הוראות מנהליות לשם יישום המדיניות שלה, בין אם סמכות זו הוענקה לה מכוח חוק ובין אם הואצלה לה מבעל הסמכות על פי חוק; "רגולטור" – כל רשות מינהלית המוסמכת ליזום או לקבוע רגולציה, לתת היתרים ורישיונות או לקבוע הוראות מנהליות לשם יישום המדיניות שלה, בין אם סמכות זו הוענקה לה מכוח חוק ובין אם הואצלה לה מבעל הסמכות על פי חוק;
"רגולציה" – חוק או תקנה בת פועל תחיקתי המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית, ושהוא בר אכיפה על ידי רשות מינהלית המוסמכת לפי כל דין. "רגולציה" – חוק או תקנה בת פועל תחיקתי המהווה כלל התנהגות מחייב במסגרת פעילות כלכלית או חברתית, ושהוא בר אכיפה על ידי רשות מינהלית המוסמכת לפי כל דין.
הרשות ותפקידיה 3. (א) מוקמת בזאת נציבות לצמצום הנטל הרגולטורי והבירוקרטי במשרד ראש הממשלה (להלן – הנציבות). (א) מוקמת בזאת נציבות לצמצום הנטל הרגולטורי והבירוקרטי במשרד ראש הממשלה (להלן – הנציבות).
(ב) תפקידה של הנציבות הוא להפחית את הנטל הרגולטורי והבירוקרטי; לשם כך תפעל הנציבות, בין היתר, בכל אחת מהדרכים הבאות: (ב) תפקידה של הנציבות הוא להפחית את הנטל הרגולטורי והבירוקרטי; לשם כך תפעל הנציבות, בין היתר, בכל אחת מהדרכים הבאות:
(1) גיבוש מדיניות להפחתת הנטל הבירוקרטי תוך קיום הליכי היוועצות עם הציבור בנושאי רגולציה ובירוקרטיה;
(2) שיפור השירות הציבורי לאזרח בממשק עם הרגולטרים, לרבות פיתוח ושימוש בכלים טכנולוגיים מתקדמים והקמה של מרכזי שירות לאזרח אשר יסייעו במימוש זכויות חברתיות שמיצוין כרוך במעורבות של יותר מרגולטור אחד ופיקוח עליהם;
(3) פיתוח סטנדרט ממשלתי למדידת הנטל הבירוקרטי ופרסום תוצאות המדידה בתוך הממשלה ולציבור;
(4) הקמת מרכזי שירות לעסקים למתן מענה כולל ליישום רגולציה במינימום בירוקרטיה ופיקוח עליהם;
(5) הטמעת כלים ושיטות לייעול תהליכי עבודה במשרדי הממשלה בדגש על תהליכים בין-משרדיים ותמיכה מקצועית למשרדי הממשלה בנושאים אלו;
(6) הגדרת לוחות זמנים לרגולטורים למתן שירות לאזרחים, ובכלל זה טיפול בבקשה ומתן מענה לפניות;
(7) הקמת מנגנון ניהולי-תפעולי על בסיס טכנולוגיות מתקדמות המאפשרות שיתוף מידע והנגשתו בין משרדי הממשלה השונים;
(8) שיפור מיקומה של ישראל במדדים בין-לאומיים הבוחנים נטל רגולטורי ובפרט במדדי הבנק העולמי והארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי.
מינוי נציב 4. (א) הממשלה תמנה, לפי הצעת ראש הממשלה, נציב לצמצום הנטל הרגולטורי והבירוקרטי (להלן – הנציב); הנציב יהיה עובד המדינה. (א) הממשלה תמנה, לפי הצעת ראש הממשלה, נציב לצמצום הנטל הרגולטורי והבירוקרטי (להלן – הנציב); הנציב יהיה עובד המדינה.
(ב) סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, לא יחול על מינוי כאמור. (ב) סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, לא יחול על מינוי כאמור.
(ג) המועמד לתפקיד הנציב יוצע לממשלה על ידי ועדת איתור בנציבות שירות המדינה. (ג) המועמד לתפקיד הנציב יוצע לממשלה על ידי ועדת איתור בנציבות שירות המדינה.
(ד) הודעה על המינוי תפורסם ברשומות. (ד) הודעה על המינוי תפורסם ברשומות.
יעדים להפחתת הנטל הבירוקרטי 5. (א) הנציבות תקבע יעדים שנתיים ויעדי חומש לצמצום הנטל הבירוקרטי. (א) הנציבות תקבע יעדים שנתיים ויעדי חומש לצמצום הנטל הבירוקרטי.
(ב) בכל שנה תפרסם הנציבות דין וחשבון אשר יכלול דיווח על ההתקדמות בביצוע התכנית השנתית ותכנית החומש בשנה החולפת, לרבות פירוט אודות הנטל הרגולטורי שהופחת, כפי שייקבע בתקנות על ידי ראש הממשלה. (ב) בכל שנה תפרסם הנציבות דין וחשבון אשר יכלול דיווח על ההתקדמות בביצוע התכנית השנתית ותכנית החומש בשנה החולפת, לרבות פירוט אודות הנטל הרגולטורי שהופחת, כפי שייקבע בתקנות על ידי ראש הממשלה.
פיקוח 6. (א) באחריות הנציבות לפקח על פעולות הרגולטור, וכן על התיאום בין משרדי הממשלה לטובת אכיפת הרגולציה; הפיקוח ייעשה תוך התחשבות באיזון הנדרש בין שמירה על זכויות הפרט ובין האינטרס הציבורי הנוגע לעניין. (א) באחריות הנציבות לפקח על פעולות הרגולטור, וכן על התיאום בין משרדי הממשלה לטובת אכיפת הרגולציה; הפיקוח ייעשה תוך התחשבות באיזון הנדרש בין שמירה על זכויות הפרט ובין האינטרס הציבורי הנוגע לעניין.
(ב) סמכויות הפיקוח של הנציבות יעוגנו בתקנות שייקבעו על ידי ראש הממשלה ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. (ב) סמכויות הפיקוח של הנציבות יעוגנו בתקנות שייקבעו על ידי ראש הממשלה ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת.
קביעת רגולציה חדשה 7. הנציבות תאשר קביעת רגולציה חדשה אם השתכנעה כי הרגולטור, בכפוף לתכלית הרגולציה ובמסגרת השיקולים המדריכים אותו על פי החקיקה המסמיכה ועל פי כל דין, ביצע תהליך של הערכת השפעות רגולציה ובחן את החלופות השונות להפחתת הנטל הרגולטורי, תוך התחשבות בשיקולים אלה: הנציבות תאשר קביעת רגולציה חדשה אם השתכנעה כי הרגולטור, בכפוף לתכלית הרגולציה ובמסגרת השיקולים המדריכים אותו על פי החקיקה המסמיכה ועל פי כל דין, ביצע תהליך של הערכת השפעות רגולציה ובחן את החלופות השונות להפחתת הנטל הרגולטורי, תוך התחשבות בשיקולים אלה:
(1) קיומה של תכלית ברורה לרגולציה, בהתאם לשיקולים המדריכים את הרגולטור על פי החקיקה המסמיכה; (1) קיומה של תכלית ברורה לרגולציה, בהתאם לשיקולים המדריכים את הרגולטור על פי החקיקה המסמיכה;
(2) קיום צורך בהתערבות רגולטורית להשגת תכלית הרגולציה; (2) קיום צורך בהתערבות רגולטורית להשגת תכלית הרגולציה;
(3) הערכת התועלות הצפויות מהחלת הרגולציה; (3) הערכת התועלות הצפויות מהחלת הרגולציה;
(4) הערכת הנטל הרגולטורי הצפוי מהרגולציה; (4) הערכת הנטל הרגולטורי הצפוי מהרגולציה;
(5) מניעת וצמצום חפיפות וסתירות של הרגולציה עם רגולציות אחרות; (5) מניעת וצמצום חפיפות וסתירות של הרגולציה עם רגולציות אחרות;
(6) צמצום הפגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים עקב הרגולציה; (6) צמצום הפגיעה באינטרסים ציבוריים נוספים עקב הרגולציה;
(7) יצירת בהירות, ודאות ועקביות למפוקחים בכל הנוגע להוראות הרגולציה, אופני הפיקוח על קיום הוראותיה ודרכי אכיפתה, תוך הנגשת מידע זה. (7) יצירת בהירות, ודאות ועקביות למפוקחים בכל הנוגע להוראות הרגולציה, אופני הפיקוח על קיום הוראותיה ודרכי אכיפתה, תוך הנגשת מידע זה.
הצעת חקיקה ממשלתית חדשה 8. (א) בעת פרסום תזכיר חוק חדש, יצורף לתזכיר ויפורסם נספח המנתח את הערכת השפעות רגולציה, כאמור בסעיף 7, הנובעות מהחקיקה המוצעת. (א) בעת פרסום תזכיר חוק חדש, יצורף לתזכיר ויפורסם נספח המנתח את הערכת השפעות רגולציה, כאמור בסעיף 7, הנובעות מהחקיקה המוצעת.
(ב) סבר הנציב כי הנטל הבירוקרטי הנובע מתזכיר החוק חורג מן הנדרש להשגת תכליתו ובחר השר המציע להמשיך ולקדם את תזכיר החוק – ינמק בכתב את השיקולים לעשות כן. (ב) סבר הנציב כי הנטל הבירוקרטי הנובע מתזכיר החוק חורג מן הנדרש להשגת תכליתו ובחר השר המציע להמשיך ולקדם את תזכיר החוק – ינמק בכתב את השיקולים לעשות כן.
(ג) דחה הנציב את נימוקי השר המציע, תובא ההחלטה בפני ועדת שרים בראשות ראש הממשלה. (ג) דחה הנציב את נימוקי השר המציע, תובא ההחלטה בפני ועדת שרים בראשות ראש הממשלה.
הצעת חקיקה פרטית בדיון להכנה לקריאה ראשונה 9. קיבלה הכנסת הצעת חוק בקריאה טרומית, תכין הנציבות חוות דעת המפרטת את השפעות החוק על הרגולציה והבירוקרטיה ותניחה על שולחן הוועדה בכנסת הדנה בחוק. קיבלה הכנסת הצעת חוק בקריאה טרומית, תכין הנציבות חוות דעת המפרטת את השפעות החוק על הרגולציה והבירוקרטיה ותניחה על שולחן הוועדה בכנסת הדנה בחוק.
קביעת זמנים 10. (א) הנציבות תקבע, בהתייעצות עם הרגולטור, לוחות זמנים מחייבים לטיפול בפנייה שהוגשה לרגולטור, ולוחות זמנים מחייבים למתן מענה לפנייה לרגולטור. (א) הנציבות תקבע, בהתייעצות עם הרגולטור, לוחות זמנים מחייבים לטיפול בפנייה שהוגשה לרגולטור, ולוחות זמנים מחייבים למתן מענה לפנייה לרגולטור.
(ב) הנציב רשאי לקבוע כי בהליכים מיוחדים בהם לא עמד הרגולטור בלוח הזמנים שנקבע, יראו זאת כאילו אושרה הפניה. (ב) הנציב רשאי לקבוע כי בהליכים מיוחדים בהם לא עמד הרגולטור בלוח הזמנים שנקבע, יראו זאת כאילו אושרה הפניה.
(ג) הנציב רשאי לפטור תהליכי רגולציה מקביעת לוחות זמנים אם שוכנע שעצם קביעת לוח זמנים כאמור עלולה לגרום לפגיעה בשלום הציבור. (ג) הנציב רשאי לפטור תהליכי רגולציה מקביעת לוחות זמנים אם שוכנע שעצם קביעת לוח זמנים כאמור עלולה לגרום לפגיעה בשלום הציבור.
תקציב 11. תקציב הנציבות ייקבע בחוק התקציב בסעיף תקציב נפרד כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985. תקציב הנציבות ייקבע בחוק התקציב בסעיף תקציב נפרד כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985.
עובדי הרשות 12. (א) עובדי הנציבות יהיו עובדי המדינה ויחולו עליהם הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, אולם הנציב יהיה רשאי, באישור ראש הממשלה ובהסכמת חשב הנציבות לייצג את המדינה בעריכת חוזים מיוחדים עם עובדים. (א) עובדי הנציבות יהיו עובדי המדינה ויחולו עליהם הוראות חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, אולם הנציב יהיה רשאי, באישור ראש הממשלה ובהסכמת חשב הנציבות לייצג את המדינה בעריכת חוזים מיוחדים עם עובדים.
(ב) עובדי הנציבות יפעלו לפי הוראות הנציב ובפיקוחו. (ב) עובדי הנציבות יפעלו לפי הוראות הנציב ובפיקוחו.
(ג) הנציב יהיה רשאי להקצות עובדי נציבות לשמש כעובדים בכל גוף מינהלי אצל אותו גוף לשם פיקוח על מימוש הוראות חוק זה. (ג) הנציב יהיה רשאי להקצות עובדי נציבות לשמש כעובדים בכל גוף מינהלי אצל אותו גוף לשם פיקוח על מימוש הוראות חוק זה.
ביצוע תקנות 13. ראש הממשלה ממונה על ביצועו של חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו. ראש הממשלה ממונה על ביצועו של חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו.