הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת מנחם בן ששון
עמירה דותן
זאב אלקין
אביגדור יצחקי
פ/1572/17
הצעת חוק שינוי שיטת הממשל בישראל (תיקוני חקיקה), התשס"ז-2006
תיקון חוק-יסוד: הממשלה
1.
בחוק-יסוד: הממשלה –
(1)
בסעיף 5, בסופו יבוא –
"(ו) מספר חברי הממשלה, לרבות ראש הממשלה, לא יעלה על שמונה עשר ולא יפחת משמונה."
(2)
בסעיף 7 –
(א)
בסעיף-קטן (א), במקום הרישא המסתיימת במלים "שהסכים לכך;" יבוא: "משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת העומד בראש רשימת המועמדים אשר זכתה במספר הקולות הגדול ביותר, לפי הידוע במועד הטלת התפקיד;"
(ב)
סעיף-קטן (ב) – בטל.
(3)
בסעיף 25, בסופו יבוא –
"(ד) מספר סגני השרים לא יעלה על ששה."
(4)
(א)
בסעיף 28 (ב) במקום "ברוב חבריה" יבוא "ברוב של שבעים חברי הכנסת".
(ב)
בסעיף-קטן (ד), במקום "28" יבוא "14".
(5)
בסעיף 42 –
(א)
אחרי סעיף-קטן (ב) יבוא –
"(ב1) שר יציג בפני ועדה מוועדות הכנסת שתחום האחריות של משרדו הוא בגדרי סמכותה, כפי שיקבע בתקנון הכנסת, תכנית עבודה שנתית בסמוך לאחר כניסתו לכהונתו ובתחילת כל שנה לאחר מכן וידווח לוועדה מדי שנה על פעולת משרדו ועל ביצוע התכנית."
(ב)
אחרי סעיף-קטן (ה) יבוא -
"(ה1) ועדה מוועדות הכנסת, לפי חלוקה שתקבע בתקנון הכנסת, רשאית, בהחלטה שהתקבלה ברוב חבריה, להמליץ בפני ראש הממשלה להעביר שר מכהונתו, או להמליץ בפני ראש הממשלה או בפני שר שמינה סגן שר במשרדו להעביר את סגן השר מתפקידו, אם מצאה ליקוי חמור בפעולתו של השר או של סגן השר, ובלבד שנתנה לשר או לסגן השר, לפי הענין, הזדמנות להשמיע את טענותיו בפניה טרם החלטתה."
תיקון חוק-יסוד: הכנסת
2.
בחוק-יסוד: הכנסת –
(1)
בסעיף 34, במקום "ברוב חברי הכנסת" יבוא "ברוב של שבעים חברי הכנסת".
(2)
אחרי סעיף 42ב יבוא –
"42ג
פקיעת כהונה בשל חברות בממשלה
(א)
חבר הכנסת שהתמנה לשר, שאינו ראש הממשלה או ממלא מקומו, תיפסק כהונתו בכנסת ביום שבו התמנה לכהונה.
(ב)
חדל שר להיות ממלא מקום ראש הממשלה, אך המשיך לכהן כשר, תחול עליו הוראת סעיף קטן (א) ביום שבו חדל להיות ממלא מקום ראש הממשלה.
(ג)
שר שחברותו בכנסת נפסקה לפי סעיף קטן (א) יחזור לכהן כחבר הכנסת בהתקיים אחת מאלה ובאותו מועד –
(1)
חדל לכהן כשר;
(2)
נתמנה לממלא מקום ראש הממשלה;
(3)
נקבע לכהן כראש הממשלה בפועל.
(ד)
חזר שר לכהן כחבר הכנסת לפי הוראות סעיף קטן (ג), יחדל לכהן האחרון שנהיה לחבר הכנסת מתוך רשימת המועמדים, ולא תיפגע בכך זכותו של האחרון לשוב ולהיות לאחר מכן חבר הכנסת."
תיקון חוק-יסוד: משק המדינה
3.
בחוק-יסוד: משק המדינה –
(א)
בסעיף 3 –
(1)
אחרי סעיף-קטן (א) יבוא –
"(א1)
הממשלה תניח על שולחן הכנסת הצעה למסגרת התקציב, לא יאוחר מששה חודשים לפני תחילת שנת הכספים."
(2)
בסעיף-קטן (ב)(1) במקום "מששים ימים" יבוא "מתשעים ימים".
(3)
אחרי סעיף-קטן (ב)(2) יבוא–
"(2א) הצעת חוק התקציב תידון ותאושר בועדות הכנסת לפי תחום אחריותן, על-פי הקבוע בתקנון הכנסת."
(ב)
בסעיף 3א. בסעיף-קטן (ב), במקום "ביחד עם הצעת חוק התקציב" יבוא "לא יאוחר מששה חודשים לפני תחילת שנת הכספים."
תיקון חוק הכנסת
4.
בחוק הכנסת, התשנ"ד-1994, בסעיף 59, בפיסקה (1), בסופה יבוא: "ובלבד שההתפלגות אושרה בידי המוסד המוסמך במפלגה, לפי תקנונה, לקבוע את רשימת מועמדיה לכנסת."
תיקון חוק הבחירות לכנסת
5.
בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 –
(1)
אחרי סעיף 74א יבוא –
"אישור על הצבעה
74ב.
בוחר שהצביע, תמסור לידיו ועדת הקלפי אישור על הצבעתו וזה ישמש ראיה מספקת לשם הוכחת הצבעה בבחירות לעניין סעיף 136."
(2)
בסעיף 75, אחרי "ועדת הקלפי" יבוא: "בנוסף, יאשר הבוחר את רשימת המועמדים כפי שהיא מופיעה על פתק ההצבעה של המפלגה בה בחר או שיסמן לפי רצונו עד חמישית מכלל השמות הנקובים ברשימת המועמדים שעל הפתק".
(3)
בסעיף 76, אחרי "של הרשימה" יבוא: "ופירוט שמות של 50 המועמדים הראשונים ברשימה כפי שאושרה בידי הועדה המרכזית".
(4)
בסעיף 79, בסעיף-קטן (ב) אחרי "ספירת הקולות" יבוא "לרבות סימון שמות המועמדים".
(5)
בסעיף 81(א) במקום "שאינו פחות מ-2% (שני אחוזים למאה)" יבוא: "שאינו פחות מ-4% (ארבעה אחוזים למאה)" ואחרי סעיף-קטן (א) יבוא: "(א1) על אף האמור בסעיף-קטן (א), לגבי הבחירות לכנסת השמונה-עשרה יראו את סעיף-קטן (א) כאילו נאמר בו, במקום "שאינו פחות מ-4% (ארבעה אחוזים למאה)", "שאינו פחות מ-3% (שלושה אחוזים למאה)".
(6)
במקום האמור בסעיף 83 יבוא:
"רשימת מועמדים שזכתה במנדטים, יהיו חברי הכנסת מטעמה האנשים ברשימה אשר זכו לדירוג הגבוה ביותר בשקלול שווה של מיקומם ברשימת המועמדים ושל דירוגם לפי מניין הקולות שקיבלו בפתקי ההצבעה".
(7)
בסעיף 136 –
(א)
בסופו יבוא – "ובלבד שאותו עובד הצביע בבחירות; לא הצביע העובד, לא ינתן לו שכר תמורת עבודתו ביום הבחירות."
(ב)
האמור בו יסומן "(א)", ואחריו יבוא –
"(ב) האמור בסעיף קטן (א) יחול על עובד בשירותי תחבורה או בשירותים ציבוריים כאמור בסעיף 10 לחוק-יסוד: הכנסת אף אם לא הצביע בבחירות."
דברי – הסבר
סעיף 1
הרכבת ממשלה לאחר בחירות
אחד ממנגנוני הייצוב אשר יפשטו את תהליכי הקמת הממשלה. מבלי לפגוע בשיטה הפרלמנטארית, הוא מנגנון אשר יבטיח את זהותו של ראש הממשלה מיד עם היוודע תוצאות הבחירות. המדובר בהענקת "זכות ראשונים" למועמד לראשות הממשלה שמפלגתו זכתה במספר הקולות הגדול ביותר. אמנם יתכן שבסופו של תהליך, לא יצליח המועמד הזה להרכיב ממשלה, אך עצם הקביעה כי הזכות להרכיב ממשלה ניתנת למפלגה שזכתה במרב הקולות, מחזקת את מעמדו ואף עשויה לתרום לחיזוק המפלגות הגדולות.
אי אמון
סעיף 8 בחוק-יסוד: הכנסת, קובע כי תקופת כהונתה של הכנסת תהיה ארבע שנים מיום היבחרה. בפועל, אין תקופת כהונתה של הכנסת נמשכת ארבע שנים. בעשר השנים האחרונות התנהלו במדינת ישראל ארבע מערכות בחירות לכנסת, כאשר ממוצע הזמן לכהונת כנסת בין מערכת בחירות אחת לשניה עמד על כשנתיים וחצי.
מעבר לעלות התקציבית הגבוהה של כל מערכת בחירות, הרי שהיציבות השלטונית ואמון הציבור במערכת הפוליטית נפגעים קשות כתוצאה מהתחלופה הגבוהה בנציגיו. גם האפשרות להשלים תהליכי חקיקה ותהליכים פרלמנטריים אחרים נפגמת כתוצאה מהתפזרות הכנסת בתדירות גבוהה.
מטרת הצעת חוק זו להגביל את האפשרות לפזר את הכנסת על ידי הגדלת הרוב הדרוש להעברת חוק לפיזור הכנסת, לרוב של שבעים חברי כנסת. בצורה דומה יוגדל הרוב הדרוש להבעת אי אמון בממשלה לשבעים חברי כנסת, כל זאת במטרה למנוע את פיזור הכנסת בתדירות גבוהה ולאפשר את כהונתה, ככל הניתן, לתקופה של ארבע שנים.
כמו כן, מוצע לקצר את הזמן הניתן למועמד להרכבת הממשלה מ-28 ל-14 וזאת על מנת לקצר את זמן בו המדינה מנוהלת ע"י ממשלה זמנית.
חשוב לציין כי סמכות ראש הממשלה לפזר את הכנסת והאפשרות לפזר את הכנסת בשל אי קבלת חוק התקציב- נשארת בעינה.
פיקוח הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת
מוצע לבצע עיגון קונסטרוקטיבי של מעורבות חברי הכְּנסת בתהליך עיצוב המדיניות, אשר יאפשר לחברי הכְּנסת להשפיע באופן אפקטיבי ואחראי יותר על עיצוב המדיניות הציבורית.
בדומה לפרלמנטים של הדמוקרטיות המערביות המפותחות מוצע לחזק את יסוד הפיקוח על הרשות המבצעת. כך שהלכה למעשה היא תשמש "כלב שמירה" על ביצוע מבוקר של תקציב המדינה.ועבודות משרדי הממשלה. שנוי התרבות הנוהגת, הגברת האחריות של הכנסת והטמעת היסוד של אחריותיות (accountability) של הממשלה כלפיה יהוו גם תמריץ לצעירות וצעירים איכותיים לשרת בפוליטיקה ובכנסת.
סעיף 2
"החוק הנורווגי"
אחד העקרונות החשובים בדמוקרטיה הוא עקרון הפרדת הרשויות. ברגע שאותו אדם מכהן גם כשר וגם כחבר כנסת נוצר באופן טבעי ניגוד אינטרסים בין תפקידו של האדם כחבר הממשלה ובין תפקידו כמחוקק. בנוסף, אדם המכהן כשר אינו יכול להשקיע את הזמן הנדרש לפעילות פרלמנטארית ראויה ולהפך – אדם המכהן כח"כ אינו יכול להשקיע את מלוא זמנו ומרצו לעבודת משרדו.
על כן, מוצע כי חבר הכנסת שנתמנה לשר, תיפסק כהונתו בכנסת ויבוא במקומו האחרון ברשימתו. כן מוצע כי מי שמתפטר לצורך תפקידו כשר יוכל לחזור ולהיות חבר כנסת.
כמו כן, מוצע לקבוע כי מספר השרים לא יעלה על שמונה עשר ולא יפחת משמונה, ומספר סגני השרים לא יעלה על שישה.
סעיף 3
במטרה להגביר את פיקוח הרשות המחוקקת על הרשות המבצעת ולהעמיקו מוצע לקבוע בחוק יסוד סדרי דיון וחקיקה של תקציב שנתי ותוכנית תקציב רב שנתית.
מוצע להאריך את פרק הזמן המוקדש לדיוני התקציב על מנת לעורר ולעודד דיון ציבורי הולם. לממשלה ולכנסת תינתן הזדמנות לדיון מעמיק וממצה בתקציב, תוך קבלת משוב מהציבור הרחב ומגורמים רלוונטיים אחרים.
השינוי המוצע גם יצור מעורבות אחראית ופעילה יותר של הכנסת בהליך עיצוב התקציב. ככל שחברי הכְּנסת יהיו מעורבים יותר בהליכי הכנת התקציב, כלומר, יהיו בעלי סמכות רבה יותר, תתחזק תחושת האחריות שלהם לתקציב ויקטן מספר הצעות החוק הפרטיות שיישומן חורג ממסגרת התקציב שהכנסת עצמה קבעה ואישרה.
סעיף 4
במקביל להעלאת אחוז החסימה שבא במטרה למנוע פיצול יתר של המפה הפוליטית בישראל ולסייע בייצוב הממשל בישראל תוך עיקור כוחן של מפלגות קטנות להשפיע על חייה של הממשלה, מעבר לכוחן בפועל, התיקון המוצע בא לעקור מן השורש תופעה פסולה אפשרית של התאגדות מפלגות קטנות לצורך בחירות ופיצולן מייד לאחר מכן.
התניית התפלגות (של 1/3 מחברי הסיעה) באישור המוסד הבוחר תסייע למנוע התאגדות לצורך בחירות בלבד והן תמנע תופעות של איום בהתפלגות מטעמים פסולים. יחד עם זאת, דרכם של 1/3 מחברי סיעה שרוצים להתפלג תהיה סלולה במידה ואותם חברים נתמכים ע"י המוסד הבוחר של המפלגה.
סעיף 5
אחוז החסימה
אחוז החסימה הנמוך הקיים בחוק, מעודד פיצול יתר של המפה המפלגתית במדינת ישראל.
ריבוי רסיסי המפלגות הנובע מאחוז החסימה הנמוך, פגע ביציבות הממשל והגביר את כוחן דה- פאקטו של מפלגות קטנות מעבר לכוחן היחסי האמיתי.
ביום 17.5.04 אישרה הכנסת בקריאה שנייה ושלישית העלאת אחוז החסימה ל-2%. זהו מהלך חשוב, אך יש לחתור בהתמדה להעלאה משמעותית יותר של אחוז החסימה על מנת לצמצם את פיצול היתר במערכת הפוליטית והפרלמנטארית. מהלך כזה נתמך על ידי רוב גדול בציבור.
לפיכך, מוצע להעלות את אחוז החסימה בהדרגתיות ל-3% בבחירות הבאות והחל מהבחירות שלאחר מכן ואילך ל-4%.
בחירת מועמדים בפתק ההצבעה
מוצע לשנות את אופן קביעת המועמדים מטעם מפלגה המתמנים לכהונת חברי כנסת: כבעבר, כל מפלגה תמשיך להגיש רשימת מועמדים שתקבּע לפי ראות עיניה. ביום הבחירות, שמות המועמדים יופיעו על פתק ההצבעה. לבוחרים יינתנו שתי אפשרויות – אישור הרשימה כפי שנקבעה בידי המפלגה, על פי הסדר והדירוג המופיעים על פתק ההצבעה, או סימון של 20% מהשמות המופיעים ברשימה.
באופן זה, לציבור הבוחרים הרחב של מפלגה יכולת להשפיע על מועמדיה לכנסת. לפי שיטה זו, רשימת המועמדים תופיע בפתק ההצבעה, והבוחר יוכל לאשר את הרשימה כפי שנקבעה בידי מוסדות המפלגה, או לסמן מתוכה את המועמדים העדיפים עליו ביום הבחירות. השינוי המוצע ייתר את התופעה של מתפקדים למפלגה שאינם מצביעים לה: רק מי שמצביע למפלגה משתתף בקביעת הרשימה.
שכר יום שבתון ביום הבחירות
סעיף 10 לחוק-יסוד: הכנסת קובע כי יום הבחירות לכנסת הוא יום שבתון.
קביעת השבתון נועדה להסיר כל מניעה מבעלי זכות בחירה לממש את זכותם הדמוקרטית להצביע, על-ידי שחרורם ממחויבותם לעבוד ביום הבחירות. עם זאת, שיעורי ההצבעה ההולכים ויורדים במערכות הבחירות האחרונות מראות כי יותר ויותר אזרחים מנצלים יום שבתון זה לכל דבר אחר מלבד הצבעה בבחירות.
מכיוון שיום השבתון ניתן על חשבון המעביד, מוצע כי מי שאינו מצביע בבחירות, לא ייהנה מתוספת השכר עבור אותו יום. כמו כן, עובד שלא הצביע ולא הופיע לעבודתו, לא יוכל ליהנות מיום החופש על חשבון מעבידו.
בדרך זו תתומרץ חלק גדול מהאוכלוסייה לנצל את יום השבתון למטרתו הנכונה ולהצביע בבחירות. בנוסף, יצטמצמו ההוצאות העצומות שעולה יום הבחירות למעסיקים במשק. כך למשל, יום השבתון האחרון בבחירות לכנסת, עלה למעסיקים במשק כ- 1.1 מיליארד שקל.
------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה של ולחן הכנסת ביום
כ"ד בתשרי התשס"ז - 16.10.06