הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת אבישי ברוורמן
גלעד ארדן
עמי איילון
פ/1660/17
הצעת חוק שינוי שיטת הממשל בישראל (חיזוק היציבות השלטונית), התשס"ז-2006
תיקון חוק-יסוד: הממשלה
1.
בחוק-יסוד: הממשלה1 -
(א)
בסעיף 5 -
(1)
בסעיף קטן (ב), במקום "יהיה" יבוא "וממלא מקומו יהיו" ובסופו יבוא "ובלבד שלפחות רבע מהשרים זולת ראש הממשלה, יהיו שלא מבין המועמדים לכנסת בבחירות האחרונות";
(2)
בסעיף קטן (ג), במקום "משרד, אולם יכול שיהיה שר בלי תיק" יבוא "משרד.";
(3)
בסעיף קטן (ד), במקום האמור בו יבוא "חבר הכנסת ששמו נקוב שני ברשימת המועמדים לכנסת, שראש הממשלה נקוב בה ראשון, יהיה לשר וישמש כממלא מקום ראש הממשלה; לא היה אותו אדם חבר הכנסת, סרב להתמנות לשר, נבצר ממנו מלכהן כשר או התפטר מכהונתו, תבחר הממשלה את אחד השרים שהוא חבר הכנסת לממלא מקום לראש הממשלה."
(4)
אחרי סעיף קטן (ה) יבוא:
"(ו)
מספר חברי הממשלה, לרבות ראש הממשלה וממלא מקומו, לא יעלה על שמונה-עשר ולא יפחת משמונה.".
(ב)
בסעיף 6, אחרי סעיף קטן (ה) יבוא:
"(ו)
בבואו להרכיב את הממשלה או להציע לממשלה לצרף שר לממשלה, ישקול ראש הממשלה בין היתר את מידת התאמתו המקצועית של המועמד לכהן כשר לתפקיד המיועד לו.".
(ג)
בסעיף 7 -
(1)
במקום האמור בסעיף קטן (א) יבוא "משיש לכונן ממשלה חדשה יטיל נשיא המדינה את התפקיד להרכיב ממשלה על חבר הכנסת העומד בראש רשימת המועמדים אשר זכתה במספר הקולות הגדול ביותר, לפי הידוע במועד הטלת התפקיד ושהסכים לכך; הנשיא יטיל את התפקיד כאמור עם פרסום תוצאות הבחירות או בתוך שבעה ימים מיום היווצרות העילה לכינון ממשלה חדשה.";
(2)
סעיף קטן (ב) – בטל.
(ד)
בסעיף 8, האמור בו יסומן "(א)" ואחריו יבוא:
"(ב) עברה התקופה לפי סעיף קטן (א) וחבר הכנסת לא הודיע לנשיא המדינה שהרכיב ממשלה, יודיע נשיא המדינה ליושב ראש הכנסת שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה בתוך שלושה ימים מיום שעברה התקופה האמורה.".
(ה)
סעיף 9 – בטל.
(ו)
בסעיף 10(א) במקום האמור בו יבוא: "הודיע נשיא המדינה ליושב ראש הכנסת, לפי סעיף 8(ב), שאינו רואה אפשרות להגיע להרכבת ממשלה, רשאים רוב חברי הכנסת לבקש מנשיא המדינה, בכתב, להטיל את התפקיד על חבר כנסת פלוני, שהסכים לכך בכתב, בתוך 21 יום מיום הודעת הנשיא.
(ז)
בסעיף 11(ב), המילים "או שחבר הכנסת שהוטל עליו התפקיד להרכיב ממשלה לפי סעיף 10(א) הציג ממשלה והכנסת דחתה את הבקשה להביע בה אמון לפי סעיף 13(ד)," – יימחקו, והסיפה החל במילים "או מיום".
(ח)
בסעיף 13(ד) במקום האמור בו יבוא "משהורכבה הממשלה, תתייצב בפני הכנסת וחבר הכנסת שהרכיב את ממשלה יודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים בין השרים; הממשלה תיכון עם הצגתה לפני הכנסת, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם.".
(ט)
בסעיף 14, במקום "משהביעה הכנסת אמון בממשלה" יבוא "משהוצגה הממשלה בפני הכנסת".
(י)
בסעיף 15, בתחילתו יבוא "בכפוף להוראות סעיף 5,".
(יא)
בסעיף 28(ב), במקום "ברוב חבריה" יבוא "ברוב של ששים וששה חברי הכנסת".
תיקון חוק-יסוד: הכנסת
2.
בחוק-יסוד: הכנסת2 -
(א)
בסעיף 34, במקום "ברוב חברי הכנסת" יבוא "ברוב של ששים וששה חברי הכנסת".
(ב)
סעיף 36א – בטל.
(ג)
אחרי סעיף 42ב יבוא :
"פקיעת כהונה בשל חברות בממשלה
42ג.
(א)
חבר הכנסת שהתמנה לשר, שאינו ראש הממשלה או ממלא מקומו, תיפסק כהונתו בכנסת ביום שבו התמנה לכהונה.
(ב)
חדל שר להיות ממלא מקום ראש הממשלה, אך המשיך לכהן כשר, תחול עליו הוראת סעיף קטן (א) ביום שבו חדל להיות ממלא מקום ראש הממשלה.
(ג)
שר שחברותו בכנסת נפסקה לפי סעיף קטן (א) יחזור לכהן כחבר הכנסת בהתקיים אחת מאלה ובאותו מועד:
(1)
חדל לכהן כשר;
(2)
נתמנה לממלא מקום ראש הממשלה;
(3)
נקבע לכהן כראש הממשלה בפועל.
(ד)
חזר השר לכהן כחבר הכנסת לפי הוראות סעיף קטן (ג), יחדל לכהן האחרון שנהיה לחבר הכנסת מתוך רשימת המועמדים, ולא תיפגע בכך זכותו של האחרון לשוב ולהיות לאחר מכן חבר הכנסת.".
תיקון חוק הבחירות לכנסת
3.
בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], תשכ"ט-19693 -
(א)
בסעיף 75(א), אחרי "על ידי ועדת הקלפי" יבוא: "בנוסף, יאשר הבוחר את רשימת המועמדים כפי שהיא מופיעה על פתק ההצבעה של המפלגה בה בחר או שיסמן לפי רצונו שמות מועמדים, זולת המועמדים הרשומים במקום הראשון והשני ברשימה, במספר שאינו עולה על חמישית מכלל השמות הנקובים ברשימת המועמדים שעל הפתק."
(ב)
בסעיף 76, אחרי "של הרשימה" יבוא: "ופירוט שמות של חמישים המועמדים הראשונים ברשימה, כפי שאושרה בידי הועדה המרכזית".
(ג)
אחרי סעיף 76 יבוא:
"רשימות מועמדים שאינן נתונות לדירוג הבוחר
76א.
הוראות חוק זה לעניין דירוג מועמדים מתוך רשימות המועמדים בידי הבוחר לא יחולו על רשימת מועמדים אשר הודיעה לוועדה המרכזית בכתב, לא יאוחר מהמועד האחרון להגשת רשימות המועמדים, כי היא מבקשת שההוראות האמורות לא יחולו עליה.".
(ד)
בסעיף 79(ב), אחרי "ספירת הקולות" יבוא "לרבות סימון שמות המועמדים".
(ה)
בסעיף 81(א), במקום "שאינו פחות מ- 2% (שני אחוזים למאה)" יבוא "שאינו פחות מ- 3% (שלושה אחוזים למאה)".
(ו)
בסעיף 83, במקום האמור בו יבוא: "רשימת מועמדים שזכתה במנדטים, יהיו חברי הכנסת מטעמה האנשים ששמותיהם נקובים בראש הרשימה, בזה אחר זה, ומן המקום השלישי ואילך האנשים ברשימה אשר זכו לדירוג הגבוה ביותר בשקלול שווה של מיקומם ברשימת המועמדים ושל דירוגם לפי מניין הקולות שקיבלו בפתקי ההצבעה, בזה אחר זה".
דברי הסבר
כללי
מטרתה של הצעת חוק זו היא להביא לחיזוק יכולתה של הממשלה והעומד בראשה למשול, ולהבטיח יציבות שלטונית תוך שמירה על עקרונות השיטה הפרלמנטרית הנהוגה בישראל, והשלמת עקרון "הפרדת הרשויות" המעניק לממשלה את מלוא הסמכויות הביצועיות ולכנסת – את כוחה הייצוגי והחקיקתי.
הצעת החוק מביאה לחיזוק היכולת למשול באמצעות שלושה תיקונים בסיסיים בשיטה הנהוגה היום: ראש הסיעה הגדולה ביותר הוא יהיה ראש הממשלה והשני ברשימת מועמדי הסיעה יהיה ממלא מקומו, אי אישור תקציב המדינה ע"י הכנסת אינו מביא לסיום כהונתה של הממשלה, והעלאת הסף להבעת אי אמון של הכנסת בראש הממשלה מרוב רגיל (61) לרוב מיוחס של 66 חברים. בנוסף, מבקשת הצעת החוק לחזק את הממשלה באמצעות חיוב ראש הממשלה למינוי שרים שאינם מבין המועמדים לכנסת ("שרים מקצועיים"), הגבלת מספר השרים, וביטול "שר בלי תיק". כן, במסגרת השיקולים למנות שר בממשלה, מוטלת על ראש הממשלה החובה להביא במסגרת השיקולים את מידת התאמתו המקצועית לתפקיד.
בנוסף, מבקשת הצעת החוק להביא לחיזוקה של הכנסת, וחיזוק אמון הציבור בבית המחוקקים באמצעות העלאת הסף לפיזור הכנסת ל-66 חברים, ומתן אפשרות לאזרח הבוחר להשפיע על הרכב הרשימות לכנסת ("פריימריז פתוחים")
סעיף 1
הרכב הממשלה
על מנת לחזק את יכולתה של הממשלה להתמודד עם אתגרים ארוכי טווח המחייבים עיסוק מקצוע, ועל מנת לעודד כניסת כוחות חדשים לתפקידי ביצוע במערכת הציבורית מוצע להעניק לראש הממשלה את הסמכות למנות לתפקידי שרים אנשים אשר לא היו מבין מועדי המפלגות השונות לכנסת, וכן להביא במסגרת השיקולים למינוי של שר, את מידת התאמתו המקצועית לתפקיד. כמו כן, מוצע להקטין בחוק את מספר חברי הממשלה על מנת למנוע תופעות אשר התרחשו בעבר לפיהן הוגדל מספר השרים שלא לצורך על מנת לענות על שיקולים קואליציוניים של ראש הממשלה. מטעם זה גם מוצע לשלול מראש הממשלה את הסמכות למנות "שר בלי תיק", ובכך לחזק עוד יותר את היכולת למשול ואת אמון הציבור בזרוע המבצעת.
הרכבת הממשלה לאחר הבחירות
השינוי המרכזי של הצעת חוק זו קבוע בתיקון סעיף 7 לחוק יסוד: הממשלה. התיקון המוצע קובע כי מייד עם היוודע תוצאות הבחירות לכנסת – תיוודע זהותו של ראש הממשלה המיועד, שכן ראש הסיעה הגדולה ביותר יהיה זה שיכהן כראש הממשלה. התהליך הפוליטי של התייעצות הנשיא עם סיעות הבית יוחלף בתהליך סמלי קצר של הכרזת הנשיא על ראש הסיעה הגדולה ביותר כראש הממשלה. חבר הכנסת אשר דורג במקום השני ברשימתו יהיה ממלא מקומו. שינוי זה יעניק לראש הסיעה הגדולה ביותר את הכוח הפוליטי להרכיב ממשלה יעילה ומקצועית, תוך התחשבות בתוצאות הבחירות ותוך צמצום התלות בשיקולים קואליציוניים. אם עדיין לא יצליח ראש הממשלה המיועד להציג את ממשלתו בתוך פרק הזמן המוגדר, תינתן לרוב חברי הכנסת האפשרות להציע מועמד חלופי. משהרכיב ראש הממשלה את ממשלתו יציגה לפני הכנסת, והיא תחל בעבודתה באופן מיידי. תיקון זה, המעניק כוח לראש הממשלה הנבחר, אולם שומר על מסגרת הדמוקרטיה הפרלמנטרית, יש לקרוא יחד עם תיקון סעיף 28 לחוק יסוד: הממשלה הקובע כי הכנסת תוכל להביע אי אמון בממשלה אם תציע מועמד חלופי הזוכה לאמון של 66 מחבריה.
הבעת אי-אמון בממשלה ופיזור הכנסת
כאמור, על מנת לייצב את הממשלה ולמנוע את פיזורה של הכנסת יועלה הרוב הדרוש להצבעת אי-אמון והרוב הדרוש לפיזור הכנסת ל- 66 חברי כנסת.
סעיף 2
אי-אישור חוק התקציב לא יביא להפלת הממשלה
ברוח השינויים שהוצעו לעיל, אי אישור התקציב על ידי הכנסת לא יביא להפלת הממשלה. ייקבעו מנגנונים בחוק שיאפשרו לממשלה למשול על בסיס התקציב השנה הקודמת תוך אפשרויות של ניוד פנימי של עד 3%.
"החוק הנורבגי"
בשם עיקרון הפרדת הרשויות, לצורך מניעת ניגוד עניינים בין תפקידו של אדם כחבר כנסת ותפקידו כשר, ולצורך מתן האפשרות לאדם להשקיע את כל זמנו ומרצו בעבודה הפרלמנטרית או בתפקידו כשר - מוצע כי חבר כנסת שנתמנה לשר, תיפסק כהונתו בכנסת ובמקומו יבוא הבא בתור ברשימתו. עם זאת, אדם שהתפטר מחברותו בכנסת לצורך כהונה כשר, יוכל לשוב ולכהן כחבר כנסת באותה קדנציה משתסתיים כהונתו כשר.
סעיף 3
העלאת אחוז החסימה
לייצוג הרב של מפלגות בכנסת ישראל אין אח ורע בפרלמנטים בעולם. מעבר לעובדה שהדבר מקשה על יכולתה של ממשלה בישראל למשול, הדבר גם פוגע במגזרים השונים המיוצגים בכנסת שכן הפיצול הרב בייצוג הפרלמנטרי גורם לכך שאינטרסים מגזריים לגיטימיים אינם מובאים באופן ראוי בפני בית המחוקקים. על מנת להביא לצמצום תופעה זו, מוצע להמשיך במגמה הקיימת ולהעלות את אחוז החסימה לשלושה (3%) אחוז.
שיתוף הציבור בבחירת מועמדי הרשימות לכנסת
כאמור, מטרתם של השינויים המוצעים בהצעת חוק זו היא להביא לחיזוק היכולת למשול ולחיזוקה של הכנסת כגוף מחוקק ייצוגי. בעשור האחרון נוצרו עיוותים מבניים במערכת המפלגתית והפוליטית אשר פגעו במידה ניכרת באמון הציבור בבית המחוקקים. הצעת החוק מאפשרת למפלגות החפצות בכך מנגנון לפיו ביום הבחירות יבחר אדם את רשימת המועמדים המועדפת על ידו ויוכל להשפיע על הרכבה. באמצעות ועדת הבחירות המרכזית ישוקללו קולות הבוחרים, ותוצאות הבחירות יקבעו לא רק את מספר הקולות להם זכתה רשימת מועמדים אלא גם את הרכב הרשימות.
-----------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ח בחשון התשס"ז - 30.10.06