הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השבע-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת יוסי ביילין
זהבה גלאון
רן כהן
אבשלום וילן
חיים אורון
סטס מיסז'ניקוב
דב חנין
עבאס זכור
פ/1556/17
הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - דיוני התקציב, חקיקה פרטית וחוק ההסדרים)
תיקון סעיף 3
1.
בחוק-יסוד: משק המדינה1 (להלן- החוק), בסעיף 3-
(א)
בסעיף קטן (ב), במקום פסקאות 1 ו-2 יבוא:
(1)
הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק מסגרת התקציב והמדיניות הכלכלית (להלן- מסגרת התקציב) לשנת התקציב העוקבת, לא יאוחר מסוף חודש מאי של אותה שנה; הצעת החוק תפרט את יעדי הממשלה בתחום: הצמיחה במשק, התעסוקה והאבטלה, הגירעון והאינפלציה ותכלול מידע בדבר סדרי העדיפויות בחלוקת התקציב בתחומי החברה, הכלכלה, הסביבה והביטחון;
(2)
שר האוצר יציג את מסגרת התקציב במליאת הכנסת בעת דיון ההצבעה עליה;
(2א)
הכנסת תדון בהצעת חוק מסגרת התקציב;"
(ב)
אחרי פסקה (4) יבוא:
(5)
הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב, לא יאוחר משישים ימים לפני תחילת שנת הכספים.
(6)
הצעת חוק התקציב תהיה מפורטת; התקציב של כל אחד ממשרדי הממשלה יהיה חתום על ידי שר האוצר והשר הממונה;
(7)
לתקציב של כל אחד ממשרדי הממשלה יצורף כנספח דיווח על ביצועי התקציב של שנת התקציב הקודמת.
הוספת סעיף 3ב1
2.
אחרי סעיף 3ב לחוק יבוא:
"חוק הסדרים במשק המדינה
3ב1.
(א)
חוק הסדרים במשק המדינה יהא בתוקף עד תום אותה שנת כספים.
(ב)
חוק הסדרים במשק המדינה לא יכלול כל הוראה שאינה קשורה קשר ישיר להוצאות הממשלה כאמור בסעיף (3)(א)(2), או למקורות המימון של התקציב כאמור בסעיף 3(ג)(5).
בסעיף זה- "חוק הסדרים במשק המדינה"- חוק ההסדרים להשגת יעדי תקציב המדינה והמדיניות הכלכלית לשנת כספים מסוימת, או כל חוק אחר שמטרתו להסדיר שינויי חקיקה במסגרת אישורו של תקציב המדינה לשנת כספים מסוימת."
תיקון סעיף 3ג
3.
בסעיף 3ג לחוק:
(א)
בסעיפים קטנים (א) ו-(ב), במקום "50" יבוא "30";
(ב)
בסעיף קטן (ג), הסיפא החל במילים "הועדה תקבע" תימחק ובמקומה יבוא- "הועדה תקבע את העלות התקציבית על פי הערכות שהוגשו לה על ידי שר האוצר ועל ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת; הערכות על פי סעיף זה יוגשו בצירוף נתונים ואומדנים."
(ג)
בסעיף קטן (ד), בכל מקום, במקום "5" יבוא "10".
דברי - הסבר
הצעה זו עוסקת בשלושה מרכיבים של חוק יסוד משק המדינה שלהם השפעה מכרעת על ההליך הדמוקרטי הראוי ועל מעמדה של הכנסת כרשות המחוקקת ובית הנבחרים.
המרכיב הראשון הוא הליך הנחתו ואישורו של תקציב המדינה בכנסת.
במצב הקיים היום, קיימים ליקויים רבים-
1. פרק זמן קצר מאוד לדיון בתקציב;
2. היעדרו של דיון אמיתי ומהותי ביעדי הממשלה ומסגרת התקציב;
3. עומס יתר על ועדת הכספים.
התוצאה המצטברת היא פגיעה משמעותית ביכולתה של הכנסת לפקח, לבחון ולתרום לעיצובו של תקציב המדינה. היבט נוסף של הליכי תקציב אלה הוא חוסר היכולת המובנה לתכנן לטווח ארוך ולהתנהל בהתאם.
לפיכך מוצע לקבוע כי תקציב המדינה יוגש בשני שלבים-
בשלב הראשון תוגש הצעת מסגרת תקציב, בה תפרט הממשלה את היעדים שברצונה להשיג בתקציב אותה שנה, על פי החתכים המקובלים של הצמיחה במשק, התעסוקה והאבטלה, הגירעון והאינפלציה. כן יינתן מידע בדבר סדרי העדיפויות בחלוקת התקציב בתחומי החברה, הכלכלה, הסביבה והביטחון. לאחר ששר האוצר יציג הצעה זו במליאה, יתקיים עליה דיון והכנסת תאשר אותה.
בשלב השני- מחויבת לאותה מסגרת, תציג הממשלה את הצעת חוק התקציב לאותה שנה, מחולק ומפורט לגבי כל אחד ממשרדי הממשלה. בשלב זה תקיימנה ועדות הכנסת הרלוונטיות את הדיון על התקציב, מה שיאפשר דיון אמיתי ומעמיק בצרכים הספציפיים של כל משרד ומשרד.
המרכיב השני נוגע לדיונים בחוק ההסדרים והמדיניות הכלכלית המוגש עם תקציב המדינה. בעניין זה מוגשת יחד עם הצעה זו, הצעה לתיקון תקנון הכנסת.
התיקון בהצעת החוק, שעבר קריאה ראשונה כבר בשנת 2001, לאחר שהוגש ע"י ועדת חוקה, חוק ומשפט, קובע כי השינויים שקובע חוק ההסדרים בחוקים קיימים- יהיו חייבים להיות קשורים קשר ישיר לתקציב המדינה של אותה שנה. במקביל, מוצע בהצעה נפרדת לתקן את תקנון הכנסת, כך שחוק המתוקן במסגרת חוק הסדרים- יובא לדיון רק בפני ועדת הכנסת שהכינה אותו לקריאה ראשונה.
כל זאת, על מנת למנוע התפתחות מדאיגה של השנים האחרונות, לפיה מובאים בהליך המזורז של חוק ההסדרים שינויים מבניים מרחיקי לכת שאינם קשורים לתקציב המדינה של אותה שנה, דבר ההופך את עבודת החקיקה המתבצעת במהלך עבודת הכנסת –פלסתר. תיקון התקנון משלים את קיומו של דיון אמיתי בחוקים ובא למנוע כל האפשר דיונים "מקוצרים" בועדת הכספים.
מרכיב שלישי בהצעת החוק הוא החקיקה הפרטית המוגבלת בתקציב.
הגבלת החקיקה שיוזמים חברי הכנסת, מהווה את ההגבלה הישירה והבוטה ביותר על הכנסת כבית המחוקקים. ההגבלה מונעת מחברי הכנסת מלממש את שליחותם כנבחרי ציבור. מרכיב זה נוגע באופן ישיר למעמדה של הרשות המחוקקת ויכולתה להשפיע.
ההגבלה נמצאה אמנם כחיונית, עקב העברתם של חוקים רבים שלא ניתן היה לעמוד בעלותם התקציבית. תמיכה בהגבלה נלקחה גם מתוך השוואה עם הנעשה במדינות העולם. יחד עם זאת, ההשוואה איננה לוקחת בחשבון כי בכל הנוגע לחוק התקציב, החוק בו נקבעים סדרי העדיפויות הלאומיים, השפעתה של הכנסת היא מזערית והפיקוח על חקיקתו של חוק זה איננו מתקיים באופן מהותי. נמצא כי בעניין זה השפעתם של פקידי הציבור ממשרד האוצר על סדרי העדיפויות הלאומיים בקביעת התקציב, רבה הרבה יותר מאלה של נבחרי הציבור. לפיכך באיזון שבין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, הרי שהשפעתה של הרשות המחוקקת על החקיקה מוגבלת מלכתחילה. מצב זה נוגד עקרונית את היכולת לתכנן לטווח ארוך, לעתיד.
לאור האמור לעיל, המנגנון הקיים בחוק הנו קיצוני וכלל לא מחוייב המציאות. ההצעה כוללת מנגנון מאוזן יותר,מבחינת העלות התקציבית ומבחינת המנגנון לקביעתה.
הסכום שייחשב כעלות תקציבית יעלה ל- 10 מיליון ₪ במקום 5 מיליון ₪. כמו כן, רוב חברי הכנסת הדרוש לאישור הצעת חוק תקציבית יהי של 30 חברי כנסת במקום 50.
בנוסף, המנגנון הקיים בחוק מותיר קביעת העלות התקציבית בידי האוצר, כאשר מלכתחילה הממשלה מתנגדת להצעת החוק. זאת, כאשר לרשות הכנסת עומד גוף נייטרלי בעל יכולת לבצע עבורה הערכה, במקביל לזו של משרד האוצר. לפיכך, מוצע כי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יבצע עבורה את ההערכה , שתוגש במקביל לזו של האוצר.
• הצעת חוק זו מוגשת ביוזמתו של נציב הדורות הבאים לכנסת.
----------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת ונסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ד בתשרי התשס"ו - 16.10.06